论金融危机背景下国家审计免疫系统功能的完善
易影(审计署驻重庆特派员办事处)
【发布时间:2010年06月10日】
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    【摘要】:本文结合国家审计 “免疫系统”论的基本原理,首先阐述了金融危机对完善国家审计“免疫系统”功能提出的新需求;然后从审计理念、预警功能、清除功能和修复功能四个方面,分析了当前金融危机背景下国家审计在发挥“免疫系统”功能方面存在的主要问题;最后,在上述分析基础上就如何进一步完善国家审计“免疫系统”功能,积极防范金融危机提出了对策建议。
    【关键词】:国家审计 金融危机 免疫系统 功能 完善
    一、金融危机对完善国家审计“免疫系统”功能提出新需求
    (一)国际金融危机的产生及对国家审计环境的影响。
    2008 年下半年以来,由美国次贷危机引发的国际金融危机从美国向世界各国扩散,从虚拟经济向实体经济蔓延,造成了20世纪30年代以来最大的一次金融危机甚至是经济危机。此次国际金融危机使全球经济受到沉重打击,主要国家和地区陷入同步衰退,国际市场需求急剧萎缩,全球贸易出现大幅度下降。我国作为世界主要贸易大国之一,也面对出口持续下滑的严峻形势。据海关统计,2008年第4季度我国进出口总值环比下降18.8%。进入2009年以来,外贸下降仍然在持续,全年累计进出口总值同比下降13.9%,其中出口下降16%,进口下降11.2%,全年贸易顺差减少34.2%。在同世界经济联系日益紧密的情况下,我国经济受到国际金融危机冲击的影响日益显现,如何防范这种输入性金融危机,特别是从国家层面加强金融危机防范十分重要。
    在国际金融危机冲击下,我国国家审计环境发生了较大变化,不仅国家经济运行困难重重、政府政策有了很大调整,而且我国经济结构不合理、经济社会体制改革不到位等内在问题也日益突出,由此中央政府、地方政府和社会公众都对国家审计提出了新的需求。审计环境的变化促使我们亟需思考和研究以下几个方面的问题:一是国家审计如何积极应对金融危机对于我国金融产业甚至整体经济形成的安全威胁,反思金融危机的教训,改进金融监管体系,基于我国市场经济和金融产业发展的实际情况,有效维护国家经济安全和金融安全,揭示系统性风险,评估金融政策。二是国家审计如何进一步适应审计环境的变化和审计需求的转变,克服国家审计管理体制、机制、制度在金融危机形势下凸显出来的缺陷与不足,积极转变国家审计实务切入国家经济社会运行的视角,并以此为契机推动审计体制改革和审计工作转型。三是国家审计如何更好地服务于政府,服务于国家经济社会建设,积极发挥国家审计的预防性、批判性和建设性作用。
    (二)金融危机背景下完善国家审计“免疫系统”功能的需求分析。
    刘家义审计长提出国家审计的本质是国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点,认为国家审计从促进广泛的社会受托责任履行、维护经济社会发展秩序的角度,发挥着预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的免疫系统功能。依据科学发展观的要求,当前和今后一段时间,审计目标就是推进法治、维护民主、推动改革和促进发展,审计工作首要任务就是维护国家安全,保障国家利益,推进民主法治,促进全面协调可持续发展。面对经济全球化发展的新形势,特别是近期国际金融危机的发生和蔓延,对深化国家审计工作提出了新要求。
    国家审计总是处于一定的社会环境之中,其发展趋势不可避免要受到所处社会的政治、经济、文化影响。国际金融危机发生后,我国经济发展面临调整,宏观政策发生变化,政府职能转变以及行政体制改革逐步深化。国家审计作为国家经济社会运行保障体系中的重要组成部分,势必要随着国家经济社会发展态势和国家宏观调控政策变化来调整自身的目标和任务。通过了解现行国家经济发展态势和国家政策变化,分析如何在更高层次和更大范围内发挥国家审计“免疫系统”功能,可以明确国家审计发展的内在动力,有利于把握审计工作的未来发展思路。在国际金融危机背景下,我国经济社会的现实状况对国家审计提出了以下几个方面的新需求:
    1.监督宏观调控政策落实情况。中央政府需要国家审计监督各个部门及地方政府对中央宏观调控政策特别是当前国家为应对危机促发展而出台的经济刺激一揽子计划的执行落实,也需要国家审计反映当前宏观政策运行中的问题和困难便于及时调整政策。
    2.监控财政投资资金使用情况。在新形势下中央政府提出监督要跟着行政权力运行走,审计要跟着财政资金流向走,国家审计必须关注政府投资资金的使用情况,特别要关注地方政府争取项目和使用资金的过程是否符合国家政策调控方向。
    3.维护国家经济安全和金融安全。此次金融危机已经证明,经济发展必然要创新,而创新的同时要跟上政府监管,这就要求国家审计发挥独立性、专业性和综合性的优势,承担起维护国家经济安全的综合监督职能,加大对金融部门、实体经济和虚拟经济的监管力度,加大对金融信息的披露力度,及时揭示系统性风险,积极维护国家经济安全和金融安全。
    4.积极适应各部门、各行业和各地方在应对金融危机过程中对国家审计提出的需求。在国际金融危机下,各类经济实体都不同程度受到影响,各个主管部门和地方政府迫切需要审计部门从经济安全的角度提供经济运行状况及各职能部门履职情况等信息,便于监督管理和科学决策。同时,国家对地方的发展给予了更多的政策和资金支持,地方政府为了在中央和地方利益博弈过程中争取更多的利益或优势,需要本级政府审计部门提供恰当的审计信息以获取更多的国家资源。
    5.满足社会公众获取审计信息的需求。社会公众主要是指个人、社会群体和其他社会组织。作为组建国家或政府的授权者,社会公众必然会从自身的切身利益如就业、收入、物价、社会稳定以及公共事业建设等方面出发,要求通过国家审计这种制度安排获取相关审计信息了解政府运行及管理状况。目前,国际金融危机经过一系列传导机制和反向传导机制向世界各国经济社会蔓延,在这个过程中,社会公众的恐慌心理始终起着推波助澜的作用。要恢复社会公众的市场信心和消费预期,消除恐慌心理,社会公众自然会产生了解当前国家整体经济运行实况、国家经济受金融危机损害程度、国家宏观调控措施是否有效等政府审计信息需求,更会关注危机下国家各项体制改革和投资资金使用情况的监督信息。
    为应对国际金融危机和满足上述需求,国家审计正积极调整审计工作思路,力求在维护国家经济安全方面有所作为。2008年11月,审计署及时制定下发了《关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知》,要求审计重点关注中央各项政策措施是否得到有效贯彻落实,关注各地在扩内需、促发展、保增长过程中有无违背中央方针政策的情况,要求严肃查处在4万亿投资管理使用中出现的违法违规问题和经济犯罪案件等。自2009年起,审计署先后开展了一系列针对国际金融危机影响状况、应对国际金融危机政策措施执行效果的审计和审计调查项目,这些审计成果为政府准确判断形势、作出科学决策发挥了重要作用。
    二、金融危机背景下国家审计发挥“免疫系统”功能存在的问题
    尽管国家审计为应对金融危机在思想上和行动上做了大量工作,但是审计工作现状还不能满足各级政府和社会公众提出的审计需求,国家审计所存在的缺陷与不足在国际金融危机背景下更为突出。从整体情况看,主要存在以下几个方面的问题。
    (一)审计理念不能完全满足国家审计“免疫系统”的发展需要。
    在当前国际金融危机背景下,维护国家经济安全、维持社会和谐稳定是国家审计的重要职责,但部分审计机关和审计人员缺乏宏观大局意识,尚未站在维护国家经济社会稳定的高度明确审计目标和确定审计重点,由此产生的审计产品不可避免地具有视野狭隘、层次不高等内在缺陷。从审计队伍来看,审计人员的观念还不能完全适应新形势的需要,部分审计人员缺乏整体观念、绩效观念和宏观观念。主要表现在就账说账、就事论事多,从体制、机制和制度上分析研究少;就资金使用真实合规说资金多,看行政效能、看经济责任、看资金效益、看政策效应少;从具体单位和事项说得多,从宏观出发跳出审计看经济少。从审计工作方式来看,在审计工作中尚没有形成真实合规审计与绩效评价相协调、批判制约与建设完善相一致、揭露问题与风险预警相统一的氛围。目前大多数审计项目仍以揭露、查处违规违纪问题为导向,审计工作普遍存在向财政财务收支问效不够、向政府单位部门问责不够、向宏观政策措施问果不够、向体制机制和制度建设问因不够、向规范和完善管理问计不够等问题。
    (二)审计效率不高和审计覆盖面不全不利于充分发挥国家审计“免疫系统”的预警功能。
    审计机关作为国家经济社会运行的“免疫系统”,应该能够最早感受到病害侵蚀的风险,更早地揭示病害侵蚀带来的危害,更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害,也应该及时建议政府或相应的权力机关,运用各种政治资源、经济资源和社会资源去消灭这些病害,从而健全制度,保护国家安全。按照这个理论,国家审计应尽可能在第一时间发现病症、分析病因、作出反应,并及时高效地消除病患,才能真正起到“免疫”作用。但在实际工作中,一方面目前所有审计项目都要遵循从计划立项到审计实施再到资料归档等多道例行程序,有的审计项目要历时好几个月,审计人员相当一部分时间花在一般程序上,实质性审计时间相对较少,工作效率并不高。另一方面受现行法律规定和审计资源缺乏的约束,国家审计难以全面覆盖国民经济运行的各个环节,无法把握国家经济运行整体状况,在金融危机的特殊时期,审计覆盖面不全的缺陷更显突出。基于这些原因,国家审计“免疫系统”发挥预警功能的及时性和有效性难以得到充分保证。
    (三)审计发挥作用途径不多和审计力度有限不利于充分发挥国家审计“免疫系统”的清除功能。
    当前,发挥审计“免疫系统”功能面临着内外双重的客观需要。一方面是审计自身发展的需要,随着审计作用不断增强,社会对审计的关注,人民对审计的期待,党和政府对审计的要求也是与日俱增;另一方面我国经济社会在进入了发展“黄金期”的同时,也表现为各种社会矛盾的“凸显期”,面临着来自内部各种矛盾的威胁,外部环境中的不确定性和潜在风险性也在增加,所受到的外部安全威胁也是越来越大。与此同时,一方面目前相当一部分审计工作仍然仅仅停留在查错纠弊的功能上,还不能从完善制度、推进民主和提高道德等多条途径充分发挥免疫系统的功能,审计作用的发挥还不全面、不充分。另一方面由于地方审计机关主要受地方政府的领导,对审计发现的重大问题往往首先要向本级党委和政府汇报,当地方利益与国家利益发生矛盾时,地方领导往往会站在本地区的角度,对问题处理进行一定的干预,最终形成审计处理结果的避重就轻、就事论事,这样的审计力度难以在揭露问题的基础上彻底清除经济社会运行中不和谐、不合理的成分。
    (四)审计成果转化不充分不利于充分发挥国家审计“免疫系统”的修复功能。
    审计职能作用最终体现在审计成果的有效转化。国家审计发挥“免疫系统”修复功能最主要的表现就是审计提出的建议、意见必须具有建设性和针对性,能切实解决影响经济社会发展面临的各种问题。目前审计成果的体现形式一方面以审计决定或者审计报告的形式提出建议促使被审计单位进行整改,另一方面通过审计信息的方式上报国务院或者移交有关部门及地方政府,以实现彻查或者督促整改,并促进相应政策制度或体制的完善。此外,还通过向人大报告或向社会公告等方式扩大审计影响。这种模式存在的问题一是没有将审计成果的建设性作为产出质量标准,没有形成以审计成果是否“有用”作为主要衡量标准的评价指标体系;二是审计成果体现形式不够多元化,实现方式和传播途径较为单一,大部分地方审计机关还未全面实行审计公告制度,审计信息传播渠道和公开范围不够广泛,利用不够充分,没有与其他监督管理部门形成信息资源共享的沟通协调机制,难以最大限度地发挥审计成果的作用;三是综合利用程度不够,在经济社会运行的一定领域内就多个项目提取共性问题素材的广度不够,综合分析的深度欠缺,一定程度上影响了审计成果转化为政策、体制、机制完善的及时性和有效性。
    三、完善国家审计“免疫系统”功能,积极防范金融危机
    国际金融危机的扩散蔓延,导致世界经济深度衰退,我国经济也受到严重冲击,经济增速陡然下滑。在异常困难的情况下,我国通过采取一系列措施应对国际金融危机的冲击,在世界上率先实现经济回升向好,但经济发展仍然存在不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性问题。从防范金融危机的角度出发,国家审计具有发挥建设性功能的独特优势:一是国家审计具有独立性,既独立于具体政策制定和管理部门,也独立于经济实体,所谓“旁观者清”,看问题比较客观,并且没有利益上的关联,也愿意揭示问题;二是国家审计具备综合性的特点,审计业务横跨多个领域、纵跨多个层次,可以从不同领域、不同层次的比较和借鉴中,发现苗头性、倾向性的问题;三是国家审计手段灵活并且充分占有信息,既可以从日常的审计项目中获取信息,还可以就专门事项展开审计调查,进行深入研究。因此,国家审计“免疫系统”天然具有预警、清除、修复等功能,可以为我国经济构建一道防患于未然的屏障。为充分发挥国家审计“免疫系统”功能,有效防范金融危机,笔者建议进一步树立科学审计理念,建立和完善国家审计监视系统、监督系统和修正系统。
    (一)牢固树立以国家审计“免疫系统”功能理论为核心的科学审计理念。
    首先,国家审计“免疫系统”理论体现了宏观性和全局性的审计理念,审计要在国家层面上对经济社会发挥免疫系统功能,必然要求其具备宏观性和全局性,审计本身不是目的,着眼点是经济和社会,因此要求审计人员在对微观和局部调查研究的基础上,跳出审计看经济和社会,跳出微观看宏观,跳出局部看全局;在处理局部和微观问题时要有宏观思维和全局考虑,通过具体审计项目,维护国家宏观利益、全局利益。其次,国家审计“免疫系统”理论体现了积极防御的审计理念,审计关口前移,体现了“要我审计”到“我要审计”的理念转变和审计“免疫系统”功能的转变。审计工作的重点是切断产生问题的“火源”,而不是只顾“救火”,审计的功能已经不是简单的事后监督的经济功能,还应该拓展到事前防范的社会功能,通过对国家经济运行的风险进行评估和识别的,防患于未然,扼杀风险于萌芽状态,最大限度地保证经济社会运行的健康、有序、高效。最后,国家审计“免疫系统”理论体现了审计发挥建设性作用的审计理念,要求审计机关在工作安排上进一步重视建设性功能的发挥,增加调查研究的比重,对国家经济社会存在的宏观性、全局性、倾向性、苗头性问题进行调查,并提出切实可行的意见和建议。
    (二)建立和完善防范金融危机的国家审计监视系统,充分发挥“免疫系统”的预警功能。
    发挥国家审计“免疫系统”的预警功能要求建立审计监视系统,采取提前介入、着眼预防的应急审计模式,提示金融危机给我国经济带来的各类风险。完善的国家审计监视系统通过收集信息、分析警兆,采用比例分析、趋势分析、模型分析等手段,可以发现经济运行存在的内生性和外生性风险因素,预知金融危机的产生和蔓延趋势,通过提前采取降低或分担风险的措施,进而规避或延缓危机的发生,做到防患于未然。建立和完善审计监视系统可以着眼于以下几点:一是转变审计模式,以防范金融风险和危机为目标,引入并建立风险导向审计机制,进一步提高审计效率;二是扩大审计覆盖面,对可能导致金融危机产生的领域进行全面审计,尽量覆盖可能的风险点;三是突出审计重点,抓住高风险区域,加强对衍生金融产品等金融创新业务的审计预警。
    (三)建立和完善防范金融危机的国家审计监督系统,充分发挥“免疫系统”的清除功能。
    发挥国家审计“免疫系统”的清除功能要求建立审计监督系统,采取全程监督,即时查错纠弊的跟踪审计方式,确保我国应对金融危机政策措施的落实。在美国应对此次金融危机的过程中,美国审计署围绕金融监管、不良资产救助计划、复苏与再投资法案等方面,及时开展了一系列分析研究和跟踪审计,每隔60天提交一份关于不良资产救助计划执行情况的审计报告,并应国会要求多次发表证词。截止2009年底,美国审计署已累计提交9份审计报告,并向国会发表10余次证词,在应对这场金融危机中发挥了重要作用。同样,我国建立和完善审计监督系统可以从以下几点入手:一是着力提高审计队伍素质,提升审计人员的综合能力,改变审计人员知识结构不适应发挥“免疫系统”功能的情况;二是充分发挥审计的查错纠弊功能,及时发现并惩治经济领域的违法乱纪行为,抵御对国家经济社会的侵害,保护国有资产安全;三是研究改进审计发挥作用的途径和方式,突出发挥审计“免疫系统”功能,在经济社会运行中充分发挥监督的作用,保障国家应对金融危机的各项政策能够有效实施;四是加强与其他监管部门、内部审计和社会审计的合作,对金融风险形成全方位、全过程、深层次、立体化的监督;五是创新审计技术与方法,积极探索信息系统审计和联网审计,实现信息化条件下审计手段的现代化。
    (四)建立和完善防范金融危机的国家审计修正系统,充分发挥“免疫系统”的修复功能。
    发挥国家审计“免疫系统”的修复功能要求建立审计修正系统,在立足于服务的前提下提出具有建设性的审计建议,促进机制、体制和制度的进一步完善。加强对审计修正系统的持续完善,有利于保证政府审计预警和清除功能的发挥,对国家审计“免疫系统”的总体功效起到保障作用。建立和完善审计修正系统可以从以下几个方面开展工作:一是进一步建立健全国家审计法律法规和准则制度,为实现国家审计“免疫系统”功能提供制度保证。二是拓宽审计成果利用渠道,实现信息资源共享,加强与纪检、监察、检察、组织、人事等部门的沟通协调,采取多种方式扩大审计成果信息的公开范围,及时向其他监督管理部门通报审计成果,最大限度地发挥审计成果的作用,形成监督和惩治合力。三是建立审计成果的综合利用机制,通过对同类项目、同时间段的审计结果进行横向和纵向多角度的整合、分析和提炼,从而揭露出带有普遍性、倾向性、行业性、规律性的问题,根据问题产生的原因提出建设性的意见和建议。四是逐步建立健全科学的审计成果考核体系,形成一套以审计成果的建设性为主要衡量标准的审计成果评价指标体系,着重考核审计成果取得的实际效果。(易影)
    参考文献
    [1]刘家义:《以科学发展观为指导推动审计工作全面发展》,《审计情况通报》,2008年第12号。
    [2]刘英来:《用“免疫系统”论指导审计的科学发展》,《审计研究简报》,2008年第17期。
    [3]胡胜校:《发挥审计免疫系统功能促进经济社会科学发展》,《审计研究简报》,2008年第18期。
    [4]崔孟修:《发挥国家审计的“免疫系统”功能》,《审计研究简报》,2009年第1期。
    [5]王长友:《审计发挥免疫系统功能的途径和方式研究》,《审计研究报告》,2009年第13期。
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