【摘要】绩效审计是建设性审计，在审计目标、内容、方法、报告等方面都与合规性审计不同，因此必须建立一整套符合绩效审计的管理机制，本文根据笔者的工作实践就绩效审计的立项管理、成果管理提出具体对策。
    【关键词】 绩效审计  管理  创新
    现有的审计业务管理是建立在传统“制约性”审计目标下的“单一”、“规范”的流程控制管理模式。“制约性”审计具有三个明显特点：一是审计目标单一，二是审计对象往往为一个具体单位，三是强调行政执法行为。因此，审计管理必须考虑行政主体与行政相对人的不对等关系，要求审计必须执行严格、规范的审计程序，以确保程序合法、问题揭示证据充分、定性准确、处理处罚得当。现有的流程设计符合传统“制约性”审计项目特点，因此它对加强传统审计项目管理，发挥审计应有作用能起到积极的作用。但随着国家审计从“制约性”向“制约性”与“建设性”并重转变，这种规范式的、单一流程控制管理模式的弊端也日益显现。
    要搞好绩效审计，必须创新审计管理机制，建立符合绩效审计规律的立项、成果应用、质量控制、工作考核机制。笔者根据多年的绩效审计实践就审计机关的绩效审计立项、成果应用提一些建议。
    一、审计立项管理
    （一）目前审计立项的特点与问题
    目前的审计立项是以“能够反映问题（注重违规违纪金额大小，可量化）”和“项目数量”为指导，审计立项程序、内容比较简单：
    1、绩效审计项目审计目标不明确，不具体，对项目的可行性、审计的时间、审计成本也考虑较少。这样可能导致（1）现场审计难以有效分工取证，难以有效控制审计时间和成本，审计人员的工作没有明确的目的性，只是根据以往的工作经验查阅资料，结果是现场审计结束后才发现有些重要的评价事项未取证，有些不重要的事项却花了较多的时间与人力；（2）由于事先未考虑聘请专家，导致一些重要事项无法评价；（3）由于缺乏可行性，导致审计失败；（4）由于审计时间与成本过多，与其他审计工作相冲突；（5）未预先考虑审计的外部环境，给审计现场实施带来困难，也可能影响绩效审计产品地有效应用。
    2、审计机关主要以各业务处室为主体编制审计项目计划并组织项目审计。由于行政职能权限的划分以及各部门掌握的信息有限，编制的审计项目计划只能局限于本部门的分管范围，难以进行通盘考虑和综合调整。这样导致（1）各审计业务处室因审计力量的限制，不愿意做大型的绩效审计项目；（2）由于对非分管范围的信息与知识的不了解，可能导致一些很好的题材不能立项，或者审计目标不能有更好更广的拓展。比如我们有很多审计项目都涉及到环境问题，但如果业务审计部门对环境问题不了解，就可能对这部分的审计内容视若不见。
    造成上述状况的主要原因有：（1）职能机构设置按行业划分；（2）传统的工作模式与考核机制。合规性审计对象单一，目标较为明确，主要是查处财经领域的违法违规问题，审计标准主要依照财经法规，审计报告或审计决定侧重于描述违规事实以及处理处罚依据的适当性，考核也以查处金额大小、审计项目数量多少为主要的参考指标，这就导致了审计机关对立项工作不重视；（3）审计机关信息系统建设严重滞后，信息资料严重匮乏，立项决策基础较差。科学的立项来源于准确、广泛的信息，目前审计机关主要通过项目审计、参加会议、阅读文件获取信息。信息分散、静态，没有专门的信息收集加工整理分析机制，难以为审计立项决策提供有效的帮助，在实际工作中我们不是通过分析财政收支数据来确定审计项目，而常常是确定了项目再去了解有关这个项目的财政收支情况。（4）审计项目数量与审计力量关系的不协调，基层审计机关每年经济责任审计项目和投资审计项目数量较大，且主要由地方政府下达任务，审计机关立项独立性不高，而有效审计力量比较少，所以项目安排时间都比较紧；难以按照本区域的经济社会发展状况有针对性的自主安排绩效审计项目。
    （二）绩效审计立项管理的几点建议
    绩效审计侧重于“建设性”，需要从体制上、机制上分析原因，审计目标多样、内容广泛，受外部环境影响大，没有预先的设计与筹划，很难做好真正的绩效审计。审计实践表明，绩效审计选题立项关系项目成败，选题选得准项目就成功了一半。
    1.项目数量
    鉴于绩效审计的复杂性，目前地方审计机关的力量及工作任务，项目数量安排应坚持以少量的大型绩效审计项目，大量的小型绩效审计项目或结合型绩效审计项目为原则。大型绩效审计项目应有宏观性、多目标性、侧重于体制性机制性问题，在立项、工作力量的配备、成果转化等方面应重点倾斜，小型审计项目主要是微观性、主要侧重于管理方面。
    2.创新绩效审计立项流程设计
    （1）普选项目。
    应有广泛的参与度，可以向地方党委政府领导、人大、政协、特约审计员广泛征求审计课题，可以在审计网站上征求广大群众的意见，也可以由审计人员根据自己的审计实践经验提出项目课题。
    （2）立项评估。
    综合各方面的意见，选择一定数量的拟审项目，由专门的审计专家委员会与分管处室从重要性、效果性、时效性、可行性四个方面进行立项评估，主要考虑以下内容：（A）预期达到的主要审计目标，审计目标应比较具体；（B）预期的审计范围、内容；（C）主要涉及的被审计单位及配合态度；（D）要达到审计目标所需的资料和数据能否取得，从何处取得，是否可靠？（E）是否需要专家配合，可以从何处聘请专家,专家的独立性是否可靠？（F）报告的发布对象及可能造成的影响？（G）审计的时机是否适当？（H）预计审计的人员、时间、成本；（J）主要的困难及解决办法
    （3）初步立项。
    根据立项评估意见，由局长领导下的审计专家委员会初步确定绩效审计项目及审计目标、范围、内容、时间及执行处室，其余项目列入备选项目库。执行处室应进行更详细的审前调查，细化审计具体目标。审前调查如发现有不适合进行绩效审计的事项应作进一步的评估以决定是否立项，如发现审计条件不成熟或难以达到预期的主要审计目标的，应立即终止项目执行。
    （4）正式下发立项文件。
    立项文件应包括项目名称、审计的主要目标、范围、内容、时间、执行部门、审计组长，如审计专家委员会认为绩效审计工作量较大，审计机关负责人应考虑从其他部门抽调合适的审计人员协同审计。
    需要指出的是小型绩效审计项目在立项程序和内容上可适当简化，可以将立项评估与审前调查合并执行。
    3.立项的保障
    （1）建立完善的信息资料库及信息分析机制
    审计法规定审计机关对财政财务收支的真实合法效益进行审计，审计机关开展绩效审计要“师出有名”，在选课题时就要尽量与财政财务收支相衔接。现实工作中有些项目资金来源非常多，有的专项资金支出非常零散，有的项目几年持续投入，财政报表编制较为随意，目前财政收支的分析管理极为落后，我们不能清晰地分析政府性支出结构、不能掌握政府投入项目的进展情况，往往是立项后才去了解财政支出情况，增加了立项失败的风险。因此审计机关首先应建立财政收支数据库，这是最基础的信息资料，今后还应逐步建立社保数据库、公积金数据库、税收数据库等信息资料库，使信息来源更广泛，为数据比对分析创造条件。另外审计机关还应格外重视对已审项目信息资料的归集、整理，建立已审项目资料库，为今后的审计立项提供参考。
    信息资料库建立后，要格外重视对这些信息资料的整理和分析，要有专人维护和管理，健全信息资料的查询索引功能，要鼓励广大审计人员多维度地对已有信息进行分类、汇总、筛选，增强信息的可读性，这样才能真正为立项提供决策依据。
    （2）专家库的建立及日常的交流机制
    建立专家库除了可以在开展绩效审计时能够及时聘请到合适的专家开展工作，还可以通过与专家的日常交流，掌握一些其他行业的突出情况和问题，为立项提供参考依据。
    （3）工作协调机制
    绩效审计范围广，可能涉及多个业务处室的分管范围，大型绩效审计项目需要的审计人员多、时间长，可能需要从其他处室抽调人员，因此必须有一个良好的工作协调机制，才有利于绩效审计的开展，才能更切合实际的立项。
    审计机关可以建立由审计机关负责人领导下的审计专家委员会来确定审计项目和人员的调配。审计专家委员会应由局长、分管局长、综合法规处长、各业务处室负责人、有较多的审计实务经验，主审过大型绩效审计项目的审计业务骨干组成，其中立项评估任务应由分管处室负责人与审计业务骨干协作完成。
    二、审计成果管理
    （一）重视审计产品的需求
    审计产品作为公共物品，自身也有一个绩效问题。审计产品使用价值的实现程度是由需求者决定的，它能够使产品的使用者作出或推动关于资源使用的合理决策，从而使资源的使用能带来价值增值的最大化，这样才真正发挥了审计的建设性作用。
    合规性审计中，审计产品的使用对象主要是被审计单位，主要内容集中于财政财务方面，主要的作用是要求被审计单位对违法违纪行为作出整改。绩效审计内容广泛，注重揭示问题产生的体制和机制上的原因，使用对象包括地方决策机构、政府领导、审计事项涉及的各有关方面，甚至是广大群众。但是这些使用者由于所处的地位、拥有的权限、对相关事项的了解程度等不同，对审计产品有不同的需求。因此我们必须用合适的形式、向适当的对象展示不同层次的审计成果。
    （二）控制绩效审计报告质量
    绩效审计报告是绩效审计成果的最主要表现形式，是最基础的审计产品。绩效审计工作的成败最终体现在审计报告的质量上，高质量的绩效审计报告可以通过简洁明快、引人注目和通俗易懂的方式来传递丰富的信息。
    目前实际工作中绩效审计报告质量存在诸多问题，如报告逻辑性不强，评价依据不充分，内容零散，重点不突出等，甚至有的报告仅仅是将被审计单位的总结与审计发现的合规性问题简单叠加在一起。发达国家对绩效审计报告撰写要求非常严格。如在2003年版的《绩效审计手册中》，英国国家审计署对审计报告的起草作了详细的规定：审计报告的起草要遵循少而精的原则，高质量的审计报告应当简洁有力，能准确、清晰地反映和传达有关信息。报告内容要准确，根据审计发现的情况能合乎逻辑地得出审计结论和审计建议；报告中要删除无关紧要的内容以及避免折中的说法；所有支持报告主体内容的各种材料要完整充分；报告结构逻辑性要强，读者容易把握报告的主要内容；报告要适当采用容易理解和直观生动的数据、表格方式来说明某些特定问题。
    为提高绩效报告质量必须健全完善报告质量控制制度，首先要结合地方工作实际对绩效审计报告质量提出明确要求。如审计方案的内容都应在报告中有所反映，审计结论都应有充分、可靠的证据支撑，报告内容应简洁易懂等等；其次应健全绩效审计报告的工作程序。如明确审计报告撰写者、复核者的责任，在审计报告出具前，应有未参与该绩效审计项目的审计机关领导独立阅读，以检查报告是否存在难以理解的内容等等；另外还要健全科学的审计报告质量考核评价体系。
    （三）绩效审计成果的宣传机制
    我们的绩效审计报告通常是直接报当地政府的。但绩效审计尤其是大型绩效审计项目，信息量是非常丰富的，报告篇幅很长，有些是涉及体制机制性问题，有些是需要部门协调解决的事项，政府领导并不一定有时间关注到报告的方方面面，既使领导批示了，也并不能代表问题能够得到有效解决，笔者曾经做过一个大型的绩效审计项目，写了长达十八页的审计调查报告，内容非常翔实，市主要领导批示按审计意见整改，但通过后续跟踪，发现主管部门并未收到领导的批示。因此，除了按正常的审计程序报送绩效审计报告外，绩效审计成果的应用应有更高的管理要求。
    1.为扩大审计的影响，能公告的报告应尽量公告或节选公告，难以公告的，应争取向人大或地方主要领导或分管领导作专题汇报；
    2.要做好绩效报告的解读工作，可以细分报告内容，将其改写成简报、审计要情、专题系列汇报等，语言应通俗易懂，尽量少用专业词汇；
    3.报告内容与报告对象必须匹配，属于主管部门职责范围内，不涉及部门协调的事项应向主管部门提出建议；属于需部门协调的事项应向这些部门的共同上级汇报；属于本级有权限解决的体制机制性问题应向本地主要领导汇报；属于本级难以解决的体制机制性问题应向上级审计机关和本级政府汇报，上级审计机关与下级审计机关应建立沟通互信机制，上级审计机关可以将下级审计机关反映的体制机制性问题在一定范围内作专题调研后，向有权部门和领导报告和提出建议，但不应将其作为对下级处理处罚的的依据。
    4.审计机关应重视审计成果的宣传策划。可以制定审计成果应用管理办法，对绩效审计成果的报送对象、报送人、报送时间、报送审核作出具体规定，原则上应由审计组长、机关宣传部门提出审计成果的报送方案，由审计项目分管局长审核后，由审计机关领导最后确定。对于大型的、内容丰富的绩效审计成果应做特别的宣传策划。
    （四）要做好审计成果的后续跟踪工作。审计成果最直接最具体的体现就是整改落实。审计机关应与相关部门建立信息沟通渠道，定期或不定期的向相关部门了解审计建议的落实情况，审计提出的问题的解决情况，并向政府作专题汇报促使相关部门完善政策和机制。（作者：谢浩峻 江苏省无锡市审计局）
    主要参考文献：
    陈宋生.2006.《政府绩效审计研究》
    甘伟军.2009.国家审计业务管理模式创新初探.审计研究(5)
    赵保卿、李芳.2010.英美政府绩效审计过程规划探析.中国审计(05)
    王悦.2006.我国地方审计机关审计计划管理现状分析与改进构想.审计研究(1)

【关闭】    【打印】