[摘要]中央部门预算执行审计是国家审计机关的永恒主题和财政审计的重要组成部分。本文从中央部门预算执行审计的历史沿革情况入手，分析了进一步深化中央部门预算执行审计的必要性和紧迫性，结合中央部门预算执行中存在的主要问题，阐述了当前国家审计机关在实施中央部门预算执行审计中遇到的困难，提出了深化中央部门预算执行审计的几点建议。
    [关键词]深化中央部门预算执行审计；必要紧迫；存在的问题；建议
    部门预算执行审计，一般指审计机关按照国家法律法规的规定，对本级政府各部门（含直属单位）预算执行及其他财政收支的真实、合法和效益情况进行的审计监督。中央部门预算执行审计是国家审计机关的永恒主题和财政审计的重要组成部分。1995年实施的《中华人民共和国审计法》规定,审计机关“对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督”，明确了国家审计机关开展中央部门预算执行审计监督的法律依据。经过多年实践探索，中央部门预算执行审计工作思路日渐清晰，中华人民共和国审计署组织所属派出审计局、特派办等审计机关不断开拓完善工作方法和思路，在审计工作中注重全面客观评价被审计单位，注重查处重大违法违规问题，注重从制度、机制和管理层面上提出加强管理的建议，充分发挥审计监督的宏观服务职能，使中央部门预算执行审计逐步实现法制化、规范化，审计成效和影响不断扩大。
    从近几年审计署对中央部门开展预算执行审计的结果来看，审计机关对深化中央部门预算执行的认识程度和高度还不够，国家审计机关在实施中央部门预算执行审计过程中还存在一些问题和亟待解决的困难，中央部门预算管理和执行中仍存在一些普遍性、长期性的问题，这些问题的存在不仅不利于中央部门加强预算管理、提高财政资金的使用效益，而且会影响预算体制改革的进一步深化和公共财政体制的建立。本文在强调深化中央部门预算执行审计必要性和紧迫性的基础上，结合审计实践中发现的部门存在的主要问题，研究了中央部门预算执行审计中存在的问题，就如何深化中央预算执行审计工作提出了一些建议。
    一、深化中央部门预算执行审计的必要性和紧迫性
    （一）深化中央部门预算执行审计是国家审计历史沿革的必然要求。中央部门预算执行审计自从审计署成立之日起，一直就是国家审计的“重头戏”，其发展过程大致可以划分为三个阶段，第一阶段从1983年至1995年为探索阶段，以颁布《中华人民共和国审计法》为标志，以对行政机关财务收支进行试审，与税收、财务、物价大检查相结合为主要内容，为预算执行审计监督体系的建立奠定了基础；第二阶段从1995年至2000年为建立阶段，以《中央预算执行情况审计监督暂行办法》（国务院令181号）出台为标准，从操作层面明确了预算执行审计监督的内容和要求，部门预算执行审计开始走上法制化轨道；第三阶段从2000年至今，审计范围不断扩大，审计内容不断深化，审计方式不断创新，审计作用不断强化，对中央部门预算执行情况的审计的也有了更高的目标和要求，不断深化中央部门预算执行审计是历史发展到今天的必然要求。
    （二）深化中央部门预算执行审计是构建“审计免疫系统”的关键环节。刘家义审计长创造性地提出了“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”。这一论断是在科学发展观统驭下对审计理念的重大创新，对于更加有效地开展审计工作无疑具有重要的指导意义。“审计免疫系统”的核心内容就是在经济社会运行中要发挥预防、揭露和抵御功能。中央部门在全国起得是领头羊的作用，中央部门预算执行情况好不好，影响着国家依法行政、依法理财、依法办事的意识的建立，直接影响着政府的威信和公信力。特别是2010年4月以来，备受关注的中央部门预算公开大幕徐徐拉开，中央35个部门先后公开了预算，带来了一陈“眼球效应”，也给中央部门预算执行审计带来了新的要求。中央部门预算执行审计成为国家经济运行中的关键环节，它代表政府面向民众，具有双重身份和双重责任，在推进中央预算体制改革的进程中也担任了较为重要的角色。通过揭露和反映中央部门在预算执行中存在的问题，审查中央部门执行法律的合法合规情况，研究部门预算体制机制上存在的弊端，推进改革进程，是国家审计参与社会经济活动，为国家经济运行查找问题分析原因的重要组成部分。
    （三）深化中央部门预算执行审计是顺应当前经济形势的迫切需要。2008年，全球性的金融危机蔓延至中国，中国政府为应对金融危机，及时调整宏观经济政策，采取了“扩内需、保增长、促发展、惠民生、调结构”促进经济增长的一揽子计划，大规模增加政府支出，实施总额4万亿元人民币的两年投资计划。国家审计及时跟进政策实施情况，2009年9月前后，对17个省（区、市）、铁道部、国家电网公司、中国南方电网公司和3家国有商业银行贯彻落实中央扩大内需政策措施的情况及效果进行了审计调查，有力地督促了中央扩大内需政策措施的落实，反映了地方政府在落实中央扩大内需政策中存在的苗头倾向性问题，为中央的决策提供了依据。审计署表示，在未来两年内将对2008年以来规模以上政府投资和使用国有资金的工程建设项目特别是扩大内需项目进行全面审计，严肃查处违法违规问题，并将中央部门预算执行审计与治理工程建设领域突出问题、扩大内需审计结合起来，对中央预算投资分配管理和部分重大投资项目进行重点审计。2008至2009年，审计署先后组织了对国家发改委分配的采煤沉陷区和大型灌区续建配套与节水改造项目、中等职业教育基础能力建设、中西部农村初中校舍改造工程项目的预算执行情况审计，正是上述工作思路的一个有效体现，在查找违法违规问题，分析体制机制层面存在的问题方面起到了较好的效果。
    （四）深化中央部门预算执行审计是落实中央政策、保障人民权益的首要选择。中央部门预算资金是直接维系国家政权机构运行的重要保障，预算执行的结果却影响着国民经济的方方面面，与老百姓的生活息息相关：交通部门的预算执行间接影响了人民群众的出行安全和方便；教育部门的预算执行与千家万户紧密相连；质检部门的预算执行与老百姓每日生活密不可分……，中央历来高度关注民生问题，扩大内需政策实施以来对民生的支出更是大幅度提高，民生不稳，内需难以扩大，内需不扩大，经济就没有新的增长点，这是一个环环相扣的关系。深化中央部门预算执行审计，应重视社会公众关心的热点问题和关系到民生的重点领域，例如重大建设工程、社会保障、教育、医疗、卫生、环保等与百姓生活息息相关、关系到公众的切身利益的领域，落实执政为民、审计为民的目标，把服务于民落到了实处。除此之外，国家在不同的经济环境之下还出台了一些直接针对中央部门预算执行的政策措施，如规范公务员津补贴政策，压缩出国费、车辆购置运行费、公务接待等三项经费、“小金库”专项治理等工作，通过深化中央部门预算执行审计，能直接地揭露和反映国家政策在落实过程中是否存在“缩水”、政令不通等现象，研究政策执行中存在的体制障碍和弊端，使财政资金发挥更大的效益。
    二、深化中央部门预算执行审计存在的主要问题
    （一）预算约束力差，带有普遍性的问题屡查屡犯。中央部门预算执行审计的审计重点是要围绕中央部门业务活动，对部门预算的基本支出和项目支出进行核实审查，同时围绕构建公共财政框架加强对各项改革政策落实情况的监督，如国库集中支付情况、政府采购执行情况、“收支两条线”执行情况等。中央部门预算执行审计中存在一些普遍性的问题：一是未经批准将非财政补助收入超收部分用于当年基本支出。二是无预算或超预算支出。部分部门和单位擅自扩大支出范围、提高开支标准，未严格按照预算规定的支出用途使用资金。无预算或超预算支出在购买车辆、会议招待等方面较为突出，违规的形式也更为隐蔽，比如事业单位利用所办的经济实体支出本部门会议招待费、车辆购置费等。三是人为调整项目支出和基本支出，项目支出与基本支出界限不清，基本支出挤占项目支出。四是挤占挪用下属单位经费用于本单位基本支出，这种形式比较常见、多见。
    这些审计人员“耳熟能详”的问题，几乎在每年的中央部门预算执行审计报告上“榜上有名”。从实际情况来看，问题屡查屡犯的原因不仅仅是部门预算单位整改力度不大所致，也与一些深层次体制问题存在必然的联系。如基本支出保障不足的情况，目前基本支出的预算定额标偏低，部门人员经费“捉襟见肘：，加之各部门信息化设备维护、人员培训、物业管理等日常公用经费支出明显增加，财政安排的日常公用经费不能保障各部门维持正常运转和完成日常工作任务，由此而导致的基本支出挤占专项经费问题在中央部门预算执行中普遍存在，还引起了一些部门采取向所属单位摊派、乱收费或截留应上缴的国有资产收益等手段弥补基本支出的不足。甚至有一些地方还利用这些违法手段为职工超标准发放津补贴，造成收入分配显失公平。
    （二）预算执行审计结果对下年度中央部门预算批复参考性不强。在中央部门预算审计中，审计发现的部门的实际决算情况与其上报到财政部门的决算情况往往存在不相符的情况，也就是说审计的结论实际上是影响了预算科目的最终执行结果，但受各种因素的影响，预算执行审计结果在对全国人大审核中央预算、决算提供参考依据方面的作用微乎其微。以审计发现的上年度部门结余资金用于当年支出应纳入而未纳入本年度预算的问题为例，审计部门将发现的这类问题上报后，财政部门在下年度预算时仍然是依据其数据库中上年度的决算数据，不参考审计结果予以调整，预算执行审计对下年度预算提供参考的作用无法体现。这与体制也有一定的关系，由于中央决算执行财政总预算会计制度，按照财政部拨付各部门的数字列报支出，而部门决算按基层单位的实际支出数编报，财政部报给全国人大审议的中央决算和部门决算编制基础完全不同。因此，中央部门预算执行审计所反映的实际结果，对人大批复中央政府决算没有多少帮助。
    （三）缺乏强有力的“尺度”，新情况新问题无法可循。中央部门预算执行进行依法审计之时，有时会碰到“无法可依”、或者法律规定界限模糊的尴尬境地，在国家经济生活日益复杂的今天，这种情况出现的频率也越来越高。如财政部门尚未建立一套科学完善的预算支出和定额标准。经批准的预算是部门执行审计中的一把重要的“尺子”，如果“尺子”本身存在缺陷，以此为基准开展审计，难以对预算执行的合理性作出评价。而一套科学的预算支出和定额标准也需要在较长时间的积累和完善中逐步建立起来，这在主观上需要有关各方的长期重视和努力，客观上需要一定积累和完善的时间。
    在经济发展过程中还出现了一些新的情况和现象，并且是一些带有苗头和倾向性的问题。如对事业单位开办公司的问题，国家对于行政单位、参照公务员管理的单位开办公司已明令禁止，对于事业单位开办公司的政策还不十分清晰。政策上的盲区带来一些问题：一是具有执法职能的事业单位利用行政权力开办公司；二是事业单位以各种名义如工会投资兴办公司等形式存在，投资资金复杂多元化难以查清；三是这些经济实体或公司在人员机构、取得收入的来源、支出范畴与事业单位不能完全脱钩，依附事业单位本身的各项职能和资源获取高额收入；四是审计发现事业单位兴办的公司目的多半是为了提高职工福利，既不符合国家关于津补贴发放的相关政策，又脱离了预算管理。对于此类问题，由于没有同一的评判“尺度”，审计定性方面也各不一致，有的直接把此类问题作为“小金库”情况，有的作为管理不规范的问题，影响了审计结果的准确性。
    （四）绩效审计意识和成果不突出。审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中，把加大绩效审计力度作为审计的重要工作目标之一。我国经济改革的实际表明，对财政资金使用的合规性监督很有必要，但并不是监督的全部。目前，中央部门预算执行审计还是以合规性审计为主，主要是依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》及其他财政制度，审查预算是否及时拨付、是否按预算规定用途使用以及有无挤占挪用等方面的问题。有的审计机关在绩效审计上也进行了一些探索和研究，如某审计机关在对检验检疫系统预算执行审计过程中，结合检验检疫部门对三聚氰胺的检验职能，审查了检验检疫部门政府采购资金的使用效果问题，对发挥检验检疫职能的影响等等。但总的来说，在中央部门预算执行审计中结合绩效审计，还是较少的，成果也不够突出。
    三、深化中央部门预算执行审计的几点建议
    （一）从体制源头解决问题。要积极跟进我国相关制度改革配套，特别是财政体制改革，改进和完善部门预算编制办法，切实提高预算编制的科学性和准确性；增强预算执行的严肃性，强化部门预算的约束力和刚性，严格预算控制，加强结余资金管理，提高预算执行的效率；加大决算审计力度，将决算成果作为编制下年度部门预算的重要依据和参考，切实提高决算的完成性和有效性；进一步深化“收支两条线”管理改革，完善监督检查机制，健全非税收入管理体系。
    （二）强化预算执行的严肃性和效益性。在分析中央部门预算执行是否真实、合法的基础上，不断创新审计方法，需求绩效审计新思路新方法。如将相同或类似的财政支出在不同时期的支出情况进行比较，对财务收支决算书与年度预算数进行比较，分析是否存在差异以及造成差异的原因，以评价有关支出的合理性。对部门预算执行的支出结构全方位多角度进行分析，分析资金头投向和合理性和资金使用的效益型，可以重点选择公车费用、会议费、招待费、考察费等费用支出进行众向比较，分析费用支出的合理性、效益型。
    （三）建立追踪机制强化整改落实。探索建立一套完备的审计整改追踪机制，确立合适的原则对被审计对象的审计整改情况进行归口管理，或者与地方审计机关相结合，把审计整改情况落到实处，避免整改流于形式。形成追踪的长效机制，从审计的角度，以监督的方式协助促进被审计单位的制度建设和可持续发展；确立违规问题的分类标准和分类原则，按类别实行科学的分类，偏于整改情况的落实追究；与建立被审计单位信息库相结合，探索建立审计整改信息数据库，以利于及时追究和反馈情况；对于落实整改难度较大的相关问题，要积极研究可行性，分析情况查找原因。
    （四）积极推行完善审计公告制度。坚持审计结果公告制度是审计署的工作发展规划之一，要深入推行对中央部门预算的公告情况，增强公告的透明度、加强公告的细化、提高公告的平实度，让广大民众清晰、深入地了解中央部门的预算执行情况。逐步完善审计公告制度，加强公告的多元化，把被审计对象执行国家宏观政策、中央部门体制机制上存在的问题、被审计单位落实情况等纳入公告内容，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进依法行政和政务公开。
    参考文献：
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    [4]李慧霞.关于强化部门预算执行管理的探讨.河北水利，2008（11）
    [5]钱啸森，吴星.深化中央部门预算执行审计的若干思考.审计与经济研究,2008(7)
    （作者：审计署驻武汉特派 曹山）