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应尽快强化实施政府投资项目责任追究制
张永久(审计署驻沈阳特派员办事处)
 
【时间:2010年05月28日】 字号: 【大】 【中】 【小】
        
    为应对2008年爆发的全球性金融危机,国家制定出台了十大措施以及两年投资4万亿元的刺激经济举措,进而拉开了中国有史以来最大规模投资建设的序幕。特别是将在2010年底前投资约4万亿,实施大量工程建设促进经济平稳较快增长,因此应尽快建立及完善投资项目责任追究制度,以防范重大项目投资失误是当务之急。
    一、 政府投资项目责任追究制度的现状
    近年来,国家相继建立了一些投资项目责任追究制度,在规范和约束公共权力行使方面发挥了较好的作用。但执行中仍然存在难题,如责任主体难以认定;责任大小难以界定;责任主体无法承担相应的责任;追究主体缺位。
    (一)责任主体难以认定。
    政府投资项目的决策、监管包括许多部门,各部门从不同的角度进行监管,但缺乏协调,有些还有交叉,这都会使得责任难以确定。比如在项目审批过程中,有些项目建设单位为了获得政府投资,会尽量从项目的有利方面提供申报资料,对不利的方面则尽量隐瞒,咨询单位往往不去或没有能力去考证资料的真伪和可靠性,甚至为了自身经济利益,与项目建设单位串通在一起,成了项目单位的代言人,为使项目能够批复,甚至违背诚信原则出具虚假咨询报告,而政府投资主管部门限于人力等因素,也没有能力去监督和考察咨询报告的真实性,只能根据报告决策,且多为集体决策,一旦出现失误很难认定个人责任。另外,有些项目建成以后,由于建设环境、条件等发生了很大变化,由此造成的投资决策失误,也带来责任认定的困难。
    (二)责任大小难以确定。
    责任主体认定难,责任主体承担的责任大小也很难认定。以咨询单位为例,如果咨询单位为了自身经济利益,与项目建设单位串通在一起,有意出具虚假咨询报告,它应该承担多大的责任?如果咨询单位在没有能力或不去考证资料的真伪和可靠性,而是根据项目单位提供的有利于项目审批的材料出具不符合实际的咨询报告,并造成项目建设失误的,它又该承担多大的责任?很显然,主观意愿不同,其承担的责任也不一样,但这个度如何把握,很难界定。另外,对咨询单位是有意出具虚假咨询报告还是属于自身能力所限,有时也很难判断。对其他责任主体,同样存在类似的问题。
    (三)责任主体往往承担不起相应的责任。
    有些投资大、风险大的超大型政府投资项目,如果项目决策不科学,事先没有充分考虑各种风险因素,从而导致项目失败,那么带来的将不仅仅是项目的经济效益难以发挥,增加了财政负担,有的还造成资源浪费和环境的破坏,甚至导致整个社会生态系统的严重失衡。不论责任主体是单位还是个人,都无法承担相应的责任。
    (四)追究主体缺位。
    我国责任追究制度的实施受行政管理关系的限制,极易导致行政管理者自身权力越大责任越难追究,形成对政府、政府各部门及其人员的责任追究流于形式。目前的责任追究还只限于官员有没有渎职,有没有经济犯罪。对于一些失败的项目,导致一些损失浪费或者环境污染问题的,应该说没有明确的追究制度。只要保证自身不从中贪污,就没有事后被追责之虑。
    二、完善政府投资项目责任追究制度的建议
    温家宝总理在政府工作报告中强调:今年政府投资力度大,新上项目多,要确保监管到位,绝不能搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”,绝不允许利用扩大公共投资为单位和个人谋取私利。要实现这一目标,必须首先有一个相对完善的政府投资责任追究制度。
    (一)奠定责任追究的法律基础。国家应从法律上明确项目规划、立项、勘察设计、咨询评估、审批核准、招投标、施工、监理、竣工验收、后评价等各个环节相关机构人员的责任和问责的程序。健全政府投资项目管理的制度与规则,完善招投标、建设程序、合同、资金、工程监理管理等办法,制定政府投资项目管理规范,明确强制性管理程序。
    (二)建立科学的政府投资项目评价体系。包括投资项目绩效评价机制和投资项目建设评价机制。确保评价机制的科学性和评价机构的独立性,更多地发挥社会公众的作用,减少部门因自身评价不足以对权力运行构成足够控制与制约的缺失。探讨建立评价结果对政府投资项目决策和实施者的约束机制,真正发挥评价机制的作用。
    (三)完善项目信息公示制度。落实《中华人民共和国政府信息公开条例》,尽快建立完善、有效的政府投资项目信息导向、信息发布制度,公示项目实施进度、质量和存在问题等状况,让社会公众了解政府投资项目的情况,听取利益相关者和公众的意见,鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目决策和实施存在的问题进行舆论监督。
    (四)明确界定政府投资项目责任追究制度的各个构成要素。任何一项制度的建立都是从相对不完善到完善的过程。在目前,建立政府投资责任追究制度应对责任主体、责任认定、责任追究等方面给予明确界定。(作者:审计署驻沈阳特派员办事处  张永久)
    
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