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发挥审计的“免疫系统”功能提高政府执行力
陈 波(审计署驻昆明特派办)
 
【时间:2010年05月26日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    
    【摘  要】 “执行力是政府工作的生命力”,这是温家宝总理的一句行政名言。现实提醒人们,要想真正地提高政府的执行力,保持其生命的活力,必须着眼于研究影响政府执行力建设的深层因素。国家审计作为国家经济、社会运行的“免疫”系统,在政府执行力建设中发挥着越来越重要的功能作用。
    关键词:政府执行力 国家审计 免疫系统
    一、现阶段的发展迫切需要提高政府执行力
    执行力是目标与结果直接的纽带。对于政府来说,公信力和执行力就是生命力。管理大师德鲁克说过:“管理是一种实践,其本质不在于知,而在于行。”政府履行社会管理职责,执行力是须臾不可或缺的要素。所谓政府执行力,是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力,也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程,其核心是战略、决策、规划与部署付诸实施的能力。因此,执行力不仅仅指落实政策的能力,还包括地方政府和下级政府对中央和上级政府方针政策的理解和执行的能力。政府执行力的本质就是政府把制定的政策转化为现实、应用于现实的能力,是管理社会政治、经济、文化等事务的能力。在激烈的国际竞争中,政府的执行力更成为决定民族兴衰的重要因素。
    首先,提高政府执行力是贯彻落实科学发展观的根本要求。“执行力是政府工作的生命力”,这是温家宝总理的一句行政名言。科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展,提出了解决城乡、区域、经济社会、人与自然发展不平衡、不协调问题的新思路,各级政府只有提高执行力,更加自觉地推进全面协调可持续发展,才能更好化解对我国发展的各种制约因素,更好推动我国发展进程,确保实现我国发展的战略目标。二是现阶段发展迫切需要提高政府执行力。2008年5月12日下午2点28分,四川汶川地区发生8.0级强烈地震。地震发生后,党中央、国务院在第一时间果断决策,各级党委和政府响应中央号令,迅速展开了全国规模的救援行动,表现出异乎寻常的执行力。但是我们也要看到,目前我国政府的执行力仍然存在一些与经济社会发展不相适应的情况,政府执行力水平还有待进一步提高。中国经过改革开放30年的发展,人均GDP已超过3000美元,但收入差距扩大、经济社会发展很不平衡以及资源环境压力加大等问题已经显现。当下,由美国次贷危机演变而来的国际金融危机及其影响,仍在发展之中;国际局势也随着爆发性的金融环境和秩序的巨大改变而发生了自冷战结束以来最为深刻的变化。未来几年,中国要努力防止金融海啸引起的经济压力转化为社会危机,重点在保增长、保就业、保民生、保稳定。但投资在数量扩张的同时,如何保证结构和效益,即如何实现“又好又快”,政府执行力面临着比较严峻的挑战。
    二、发挥国家审计的“免疫系统”功能是提高政府执行力的有效途径
    (一)政府执行力建设中出现的几个突出问题
    一是选择执行和虚假执行。就是符合本地区利益的就执行, 不合符合的就不执行,有的甚至会议落实会议、以文件落实文件,搞虚假执行,虚报项目或虚假配套套取中央资金情况依然存在,不利于扩大内需和促进经济健康发展。二是逃避执行和歪曲执行。就是推诿扯皮、推卸责任,搞上有政策、下有对策。“阳光工程”是2004年由国家农业部、财政部等六部委共同组织实施的农村劳动力转移培训项目,旨在通过培训,帮助农民转移到非农业领域就业,为此政府还提供了巨额的专项补助资金。但有的地方培训学校监管混乱,很多不法办学机构在买通社保部门人员后,胡乱找几个人充当教师就“开班培训”, 搞形式主义和假培训,主办者按照招来的培训人数申报补贴,社保部门还“完成”了上级下达的培训指标任务。逃避执行和歪曲执行使得国家的这项“惠农工程”演变成了“腐败温床”。三是对抗执行。就是有令不行、有禁不止。科学发展观要求我们要建设资源节约型和环境友好型社会,增强可持续发展能力。但有的地区对中央政府关于加强和改善宏观调控、促进节能降耗和产业结构调整的规定视而不见,依然致力于一些低水平的重复建设,高耗能、高污染产业比重居高不下。“政绩工程”、“豆腐渣工程”,铺张浪费建设办公楼和宾馆、购买高档轿车等现象,低成本工业用地过度扩张,违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止。四是机械执行和被动执行。就是照抄照搬、惟上惟书,既不积极思考,也不认真研究问题。我国是一个人口众多、地域广阔、地区差异大的国家,发展经济需要发挥中央和地方两个积极性。强调政令统一,并非要求盲从,更不意味着扼杀地方和部门的创造性和主动性。尤其对后两年四万亿投资中占比较大的社会民生性项目,具有周期较长、执行难度较大、执行耗费成本较高等特点,这就迫切需要各地区、各部门在贯彻中央方针政策的过程中,必须要从本地区、本部门实际出发,创造性地开展工作,提高执行力从而有效实现预期的政策目标。
    (二)发挥国家审计的“免疫系统”功能,促进政府执行力建设
    2008年初,刘家义审计长对国家审计功能做出新的概括,提出了国家审计“免疫”系统功能理论,认为:“国家审计是国家经济、社会运行的‘免疫’系统。”这个新概括精炼地反映了国家审计实践的最新发展,集中反映了审计机关对国家审计认识的最新理论成果。针对我国政府执行力建设中出现的突出问题,国家审计作为一种专业监督,它不仅要很好地履行政府部门审计监督职责,还作为一种民主法治的工具,发挥着其特有的预防和治疗作用。2009年3月,温总理在政府工作报告中强调,“行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就要跟进到哪里”。
    1.发挥国家审计的“免疫系统”的安全防护功能,做好提高政府执行力的“助推器”。对审计发现的各种执行力低下问题,要提请并促进各地区、各部门加强整改,将问题消除于萌芽状态。坚持揭示和反映重大违法违规、经济犯罪和腐败问题,促进反腐倡廉建设和法治建设,消除阻碍和弱化政府执行力的内外因素,培育良好的政府执行力建设环境,进一步助推政府依法行政和诚信行政。通过当前对国家四万亿投资的绩效审计和跟踪审计,保证中央关于保增长、调结构、促改革和重民生政策措施的有效执行;在经济责任审计中,通过对权力相对集中、自由裁量权较大、涉及行政审批、建设工程招标、财政管理、经营性土地使用仅出让、产权交易、政府采购等腐败行为易发、多发领域和环节的审计监督,充分发挥审计对行政权力运行的控制、预警和篙制作用,形成有效的安全防火墙。
    2.发挥国家审计的“免疫系统”的机制修复功能, 做好提高政府执行力的“催化器”。坚持揭示和反映体制、制度、机制、管理等方面的问题,通过与有关部门、被审计单位等的开放性互动,促进深化改革、完善机制、健全制度、强化管理,推进责任追究制度和问责机制的健全完善,使政府部门实现机制性自动修复。通过对行政过程的监督检查,对盲目决策、违法行政、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等行为进行问责,强化行政过程的制度约束。
    3.发挥国家审计的“免疫系统”的科学预警功能,做好政府执行力建设的“警报器”。通过审计发现各种苗头性、倾向性问题,提前预警,及时清除影响政府执行力健康运行的不利因素,做好预防。关注政府责任的确立,对政府责任的缺失提出预警,提前防止政府责任的滥用。关注和防范因政府执行力降低所引发的财政风险、金融风险、粮食风险、环境风险等,提出有价值的审计建议,督促有关部门及时制定有效措施,有效控制和化解风险。如我国的养老体系模式是从1995年开始由原来的“现收现付”转换为现在的“部分积累”模式。把当年从没退休的人手里收上来的钱给已经退休的人发养老金就是现收现付。部分积累就是适当提高国家、企业和个人的缴费标准,以便积累一部分基金,来适应人口结构变动的需要。部分积累制确实是一个较好的政策选择,但由于目前养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放,我国的养老保障体系实质上仍然是“拆东墙补西墙”的现收现付模式。因此,我国社保资金绩效审计应高度关注目前养老体系模式,通过开展人口老龄化后养老金支付能力研究分析,增强前瞻性、预警性。
    4.发挥国家审计的“免疫系统”的社会功能,做好政府执行力建设的“稳定器”。审计机关是国家机器或机体的重要组成部分,由国家代表人民通过法律授权,委托履行维护国家安全,保障国家利益,促进国家经济社会健康运行的职责。客观上,这种受托责任关系,是内在需求与供给两个层面因素有机结合而形成的共生关系。依据审计法,审计机关代表政府每年要向人大常委会报告审计工作。审计结果要向社会公告。这实际上已经不是一般意义上的行政监督,而是体现人大意志和纳税人意志的法治活动。从国家审计的本质来说,监督只是手段,推进民主法治建设才是目的。审计政务公开的积极推进,扩大了民众对审计工作的参与权与知情权,使审计意见与公共需要之间形成有机互动,实现审计信息价值的最大化和审计建设性作用的最大化。可以促进政府依法行政和提高工作效率、依法维护国家和公众利益;促进政府建立健全惩治和预防腐败体系,形成行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制,保证政府执行力建设长期稳定器进行。(作者:审计署驻昆明特派办  陈波)
    参考文献:
    [1] 刘家义. 以科学发展观为指导推动审计工作全面发展[J]. 审计研究,2008,(3).
    [2] 莫勇波. 政府执行力刍议[J] . 上海大学学报,2005,(9) .
    [3] 顾杰.论政府执行力建设的深层影响因素[J].中国行政管理,2008,(11).
    [4] 宋常. 发挥审计“免疫”功能促进科学发展及社会和谐[J].中国审计,2009,(8).
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