基于金融危机视角的审计免疫系统功能研究
刘智、赵潜涛(审计署武汉办)
【发布时间:2010年05月20日】
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    摘要:2007年8月以来,美国的次贷危机引发了整个金融业的连锁反应并迅速蔓延至世界上其他国家,形成了全球性金融海啸,并波及到我国,对我国的金融业特别是实体经济造成了空前强度的冲击。面对国际金融危机,国家审计机关积极介入,对拉动内需资金及重点行业项目进行审计监督,防范国家及地方配套投资风险,提高项目投资效益,发挥审计免疫系统功能及建设性作用。
    关键词:金融危机,国家审计,免疫系统
    一、金融危机对我国经济的影响
    当前,美国的次贷危机引发的金融危机已经蔓延到世界上其他国家,并深深地影响到实体经济领域。由于我国国际收支的资本项目还未完全开放、结存有大量的外汇储备,中国并没有在金融方面遭受到严重危机。但是,在全球经济一体化和国际分工高度细化的今天,已融入其进程的中国也难以独善其身。长期以来依靠外需支撑经济的发展模式,在全球性经济衰退的冲击下,已经无法支撑起整个国民经济的健康发展,外贸出口急剧萎缩,中国的实体经济面临着巨大危机。我国这一轮经济下调固然有受国际金融危机影响的原因,但也凸显出我国经济结构不合理的问题。
    为此,中国政府采取了一系列的举措,实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台了更加有力的扩大国内需求措施,通过扩大投资4万亿元,加大了对民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等领域的投资,提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平,促进经济平稳较快增长,试图以强大的内需来化解此次外需不足造成的经济危机。但是,依靠国内投资拉动内需无法在短期内取代长期的外需拉动型经济模式,大量的投资也将使中国面临着通胀、通缩、滞胀的三重威胁,投资效益的及时有效发挥也值得商榷,流动性过剩的威胁也使中国的财政金融政策的制定更为艰难。
    二、国家审计在金融危机中发挥的免疫系统功能
    刘家义审计长提出的“现代政府审计是经济社会运行的一个免疫系统”的观点,从某种意义上说,这是对国家审计本质的重新认识。国家审计在国有资产安全、增值保值,国家经济战略决策,国家经济风险防范,经济发展推动、财政收支绩效评价等方面,发挥着独立审计和内部审计不能替代的经济监督作用,是政府职能中的经济监督机制,理应成为保障国民经济健康快速发展的有效免疫系统。国家审计作为国家经济监督机制,尤其是在金融危机的背景下,其作用越发突出和重要。
    (一)充分发挥审计防御性作用
    国家审计“免疫系统”体现了一种积极防御性审计理念。国家审计通过发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,有责任更早地感知风险,有责任更精确地把握重点,为国民经济健康发展服务。为了应对国际金融危机,欧美等地区和国家相继出台了“救市” 计划,试图通过为银行金融业输血摆脱危机,政策出台速度之快、力度之大前所未有。在这种国际经济形势下,我国经济政策也转变为以“经济增长”为主线,国家审计机关围绕“扩内需、调结构、保增长”全面展开工作,积极介入中央政府为应对危机促发展而出台的一揽子经济刺激计划的贯彻执行落实,关注4万亿元财政资金的投资投向和使用,关注地方政府在争取项目、使用资金的过程是否符合国家政策调控方向,关注各地有无违背中央方针政策的情况,积极预防资金使用风险。
    (二)开展重大投资项目跟踪审计,保障资金使用效益
    国家审计机关严肃查处拉动内需资金自用管理中存在的违法违规问题和经济犯罪案件,保障资金安全有效地使用,促进投资项目管理,提高资金使用效益。
    刘家义审计长在《2008年全国审计工作会议》指出2009年审计工作的重点任务之一是:重大投资项目跟踪审计。要重点关注建设资金使用、建设项目管理和工程质量等问题,促进提高投资效益,实现政策效果。2009年,中央经济工作会议和温家宝总理在《政府工作报告》中强调:把加快发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向,必须处理好保增长、扩内需与调结构的关系。因此审计工作的任务要促进经济平衡较快发展,保增长、扩内需、调结构、重民生,通过对重大投资项目的跟踪审计促进我国投资较快增长和优化投资结构。2010年,开展重大投资项目跟踪审计要紧紧贯穿“一条主线”,认真履行审计职责,着力促进“保增长、保民生、保稳定”。
    (三)充分发挥审计建设性作用
    国家审计机关通过在全国开展应对金融危机的审计调查,为党中央、国务院及各级政府、企业献计献策。在组织开展的各项审计中,国家审计机关坚持深入剖析审计情况,把揭露问题与研究分析问题相结合,与促进整改相结合,积极反馈审计结果,提升审计成果的层次和水平,发挥审计建设性作用。如通过开展对中小企业的审计调查,重点调查和反映财政、金融、税收、劳动保障方面的情况,针对金融危机,建议出台支持促进中小企业发展的财税金融措施,为中小企业摆脱经营困境,实现经济回升向好发挥了积极有效的作用。
    三、国家审计进一步后金融危机时代在发挥重要作用的建议
    (一)要将国家府审计的审计关口前移
    温家宝总理明确要求“行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里;财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”。国家审计关口要前移,要体现审计的“免疫系统”功能的转变。“免疫”是主动的、积极的。审计工作的重点是切断产生问题的“火源”,而不是只顾“救火”。国家审计“免疫系统”功能与作用突出体现在通过事前防范,将国家投资、国家财政收支进行风险评估和识别的过程前移,做到事前预防、事中控制和事后监督有机结合,实现全过程跟踪监督,防患于未然,扼杀风险于萌芽状态。特别是对于中央和地方政府为应对金融危机采取的一揽子计划以及大量的投资,审计要从资金的源头开始做好监督工作,让每一分钱都发挥最大的效益,使我们国家能更好的安全平稳渡过这场金融危机。
    (三)强化对金融领域的审计监管力度
    金融危机的根本原因在于政府监管措施滞后于金融创新的发展,从而造成了资本市场政府管制的缺位和金融衍生品投机泡沫的膨胀。国家审计应充分发挥监管作用,加强对金融部门的监管力度,将金融部门的实体经济发展纳入监管视野,确保金融部门健康、安全运行。另外,金融衍生品投机泡沫的过度膨胀也是触发这次全球金融危机的一个重要导火索。作为经济运行的监督者,国家审计在金融部门金融衍生品的发展上要加大监管力度。现阶段,我国金融安全的重大隐患主要集中在股票市场和房地产信贷市场。由于市场机制还不够成熟,法律法规不够完善,可以通过实现审计的“免疫系统”功能,监督和引导国家金融政策、中小投资者行为、防范资产价值泡沫和建立资本市场风险机制等,保证市场的稳定发展和金融产品的创新,使中国的资本市场健康发展。
    (三)适当介入非国有经济领域审计
    长期以来,国家审计是以中央及地方财政资金为主线,围绕政府部门财政财务收支、国有控股企业资产管理和经营损益、领导干部经济责任、专项财政资金使用绩效、国家投资建设项目等方面进行审计监督,但是尚未全面覆盖国民经济运行的各个环节,尤其是非国有经济实体。国家审计无法把握国家经济运行整体性状况。受这样的审计范围限制,国家审计想要洞察国家经济体系运行风险、向政府相关部门发出国家经济运行安全预警信息的难度较大。在面临金融危机的困境,国家投入大量资金并且相当一部分投向非公有制的民营企业,审计署也尝试性的开展了对金融危机下的中小企业的审计调查。但随着我国市场经济的进一步发展,非国有制经济所占比例会越来越大,国家审计机关如何对之进行审计监督,特别是如何对国民经济安全有较大影响的非国有经济实体进行审计监督从而保障国家经济健康运行,在金融危机背景下,显得更为重要。
    (四)积极发挥国家审计在社会舆论引导方面的导向作用
    国际金融危机从美国向世界各国经济社会蔓延的过程中,社会公众的恐慌心理始终起着推波助澜的作用。在目前国内外经济环境十分严峻的态势下,要恢复社会公众的市场信心和消费预期,消除恐慌心理,使我国拉动内需政策落到实处,关键在于政府积极引导。国家审计机关已经在“审计风暴”中建立起了良好社会形象,通过在舆论引导方面发挥重要的导向作用,适时披露社会公众关注的当前国家整体经济运行实况、国家经济受金融危机损害程度、国家宏观调控措施是否有效及4万亿元国家投资资金使用情况等政府审计信息,促使社会公众认清形势,树立信心,从投资消费信心不足、过于谨慎的状态下解放出来,发挥四两拨千斤的作用。(审计署武汉办 刘智、赵潜涛)
    
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