试论金融绩效审计的重要性和必然性
李锐、梁垚(审计署广州办)
从世界范围的审计发展史来看，国家审计的不断拓展和创新是一种明显的趋势和不争的事实。第二次世界大战以后，社会经济的重大变化对审计提出新的要求，审计产生的基础——受托经济责任的内容从承担资产保全责任向讲求节约、效率和效果转变，到上世纪70年代已经形成了较为成熟的以“3E”（经济性、效率性、效果性）为核心的绩效审计模式。目前，许多发达国家政府审计的重心已经从财政财务收支审计转向绩效审计，绩效审计已成为他们的主要工作内容，国家审计在完善国家民主政治经济建设中发挥着日益重要的作用，同时也成为维护国家安全不可或缺的重要力量。
我国绩效审计起步较晚，但是经过不断探索和总结，已经取得充实的实践经验和理论成果。自1983年我国恢复审计制度以来，经济效益审计就逐步提上日程。在1991年的全国审计工作会议上，审计署就提出“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面延伸”；在最新制定的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中，全面推进绩效审计成为我国审计工作的主要任务，规划明确提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性、效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”，绩效审计的重要地位和作用毋庸质疑。
金融绩效审计的含义和特点
上世纪70年代以来，绩效审计在美国、英国、加拿大、香港等发达国家和地区得到广泛的推广和应用。虽然各国绩效审计在名称和内容上各有差异，理论界也尚无公认的绩效审计理论体系和评价标准，但是其本质是基本相同的，即对项目活动的经济性（Economy）、效率性(Efficiency）、效果性(Effectiveness)进行审计。
分析发达国家的绩效审计，可以发现它们是建立在以下三个基础之上的：一是生产力水平和市场经济比较发达；二是社会法制相对比较健全；三是资产负债损益的真实性普遍基本达到较高水准，各种管理行为比较规范。它们具有以下特点：审计对象大多为一个专项、一个项目或一笔资金，注重微观性；真正意义上从某项目或资金的经济性、效率性、效果性（即3E）深入开展审计；审计形成的结果则既具有很强的前瞻性、又具有很强的滞后性。而在美国，绩效审计已经发展到对政府的责任追究。
就金融审计而言，“安全、风险、发展”是新形势下我国金融行业面临的核心问题，金融安全是社会关注的焦点，关系到最大效益的实现。以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系，是现阶段金融绩效审计的根本内涵和目标。
开展金融绩效审计是历史的必然和大势所趋
当今世界，各个国家都在探索绩效审计的方法，我们也必须要积极探索中国特色绩效审计的路子。审计作为一个国家的制度安排，是国家政治制度的组成部分。各个国家，由于在政治制度、历史渊源、生产力发展水平、生活习俗、文化背景等各方面都存在差异，势必导致各国审计的模式和水平均不一样。由于审计产生的根源——受托责任关系的不断发展变化，人们对于审计的需求也在不断变化，促使审计的关注点从最开始的收入真实性，向安排使用资金乃至配置整个社会公共资源的有效性合理性不断转变。社会的发展变化迫使一个国家的管理者必须要从政治制度的角度考虑如何实施有效的监督，才能达到社会发展和谐有序、国家经济发展协调可持续、整个国家健康向上发展的目标。当前我国的政治制度，赋予了审计系统这个职责，我们必须要转变观念、发挥出“免疫系统”的功能，才能保障国家不断发展壮大。改变工作方式，全力推进绩效审计，是全面履行宪法和审计法所赋予职责的客观需要，也是客观现实的需要。
从金融审计历年走过的发展道路看来，也逐步经历了一个从简单到深入、从微观到宏观、从局部到全面的转变过程。金融审计的重点，从财务收支的真实合法性，到资产负债损益的真实性，再到信息化条件下各项业务的合规性，金融审计总是处于不断发展和完善的过程中，同时取得较为显著的成效。当前，国家和社会要求我们一方面要坚持财政财务真实性审计，同时更多地在审计中关注国家宏观政策措施的贯彻落实情况、政策执行效果、政策执行过程中出现的问题和政策本身是否完善；关注涉及国家安全方面的问题（包括财政安全、金融安全、国有资产安全、生态环境安全、民生问题等）；关注反腐倡廉建设：必须要“两手抓”，一手抓重大违法违规问题和大要案线索的查处，一手抓宏观决策、制度和国家安全方面存在的问题，提出建设性的审计建议；关注体制性、制度性的问题。这就为开展绩效审计提供了历史的舞台。牢固树立科学的审计理念，以科学发展观作为审计的指南和灵魂，大力推行绩效审计，成为社会发展的要求，是审计体制顺应历史潮流而必须的转变，是国家审计工作当前的重要原则。
推行金融绩效审计的可行性
正如刘家义审计长所指出，我们中国的经济社会发展到现今阶段，暴露出来的已经不仅仅是违反法律法规方面的问题，更多的是体制、制度和管理水平方面的问题，很多的问题用合规性审计的传统眼光和标准是无法加以判断的，也是用固有的法律法规所无法解决的（比如项目建设周期、财政资金滞留浪费、财政预算编制不科学等等）。因此，国家审计不应仅停留在真实合规性层面，更重要的应从制度、体制、机制的层面，从法律法规的完善性和管理的有效性方面去揭示问题、提出建议、解决问题。
分析中国政治经济社会的发展现状可以看到：在现阶段的我国，全力推进绩效审计的客观条件已经初步成熟。
首先，从外部环境来看已具备以下条件：（一）现有生产力水平相比二十多年前审计署设立时大大提高，国力显著增强。（二）法制初步健全，各部门预算执行基本到位。（三）各行业财政财务不真实不合规的行为大大减少。（四）各级党委政府和社会各界有着强烈的愿望：为何有的体制性问题屡查屡犯？社会资源环境开发破坏到什么程度？如何解决？等等，迫切要求审计机关开展绩效审计。
其次，从审计系统内部来说也基本具备了条件：审计队伍经过27年的实践，积累了相当多的绩效审计经验和作法，审计人员水平和素质得到很大提高。已经开展的全国18个重点机场39个支线机场审计调查、国家信息安全审计调查、86个开发区财政体制审计调查、三河三湖审计调查、大庆油田专项审计调查等项目，都是很好的绩效审计案例，这表明开展绩效审计切实可行。
虽然各项条件还不是很完善，但是开展任何一项工作都是不可能等到一切条件全部成熟才行动的，否则势必贻误时机或一事无成。尤其对于金融审计而言，针对金融业率先实现数据集中化、业务综合化、系统集成化等特点，针对金融业改革和发展的新形势，开展金融绩效审计的条件更加成熟、要求更加紧迫。
开展金融绩效审计的必要性
从2008年后期开始，由美国次贷金融风暴引起进而逐渐肆虐全球、自上世纪30年代以来最为严重的一场金融危机，已经成为我们面临的最严峻的经济挑战。全球经济增长放缓，经济形势不断恶化，据国际货币基金组织（IMF）2009年10月判断：发达经济体2009年经济增长率最多仅达0.1%；我国的经济增长速度也受到严重影响。
目前，世界各国已就对国际金融体系进行改革达成共识，并出台了一系列政策联合救市，积极倡导建立公平公正和透明的国际金融新秩序。我国也及时对国家宏观调控政策作出调整，转而实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，我们的当务之急是稳定金融业和推动经济增长（保增长）。除了4万亿元的刺激经济计划，我国央行已经连续多次降息，取消银行贷款额度控制。金融在国民经济运行中具有举足轻重的地位和作用，它是一个国家国民经济运行的中心。伴随着国家经济工作重点的转变，金融审计的重点也必须转变，传统的财政财务收支真实性审计已经不再适应新的要求，维护金融安全应当成为金融审计的出发点和落脚点，国家金融、货币政策的执行情况、效果、缺陷，资金使用的安全、效率、效果和效益，资源、环境、社保等民生问题应该成为我们审计的重中之重 ，这就要求我们必须及时和充分开展金融绩效审计。
金融绩效审计方法初探
如何开展绩效审计？审计长强调：现阶段审计的首要任务，也是第一要务，是维护国家安全，保障国家利益。审计的根本目标，是维护人民群众的根本利益，在当前主要体现在：推进法制、维护民生、推动改革、促进发展。审计的根本方针是：依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实。这是现阶段开展绩效审计的根本要求。
结合金融审计的实际情况和审计署的要求，当前推进金融绩效审计，最关键的问题首先是解决思想观念存在的误区、转变审计思维，这主要包括：（一）转变思想认识中“绩效审计高不可攀”的想法，消除神秘感。（二）破除“绩效审计不可逾越”的畏难畏重思想，尤其要破解在具体评价指标、审计模式和报告模式等方面的约束。（三）纠正“无所谓”的思想，避免将绩效审计简单化。
切实将金融安全作为金融绩效审计的出发点和落脚点，围绕党和国家的中心工作，围绕宏观调控，围绕金融政策的实施情况和效果，围绕金融领域存在的倾向性和重要性问题，应当成为金融绩效审计工作的指导思想。
其次，创新审计机制和方式方法，灵活运用各种审计方式和手段。社会发展重在创新，审计工作也不例外，这是审计的生命力和发展的动力源泉。审计长指出创新的重点在于审计理念、审计机制和审计方式方法三个方面。审计理念不创新，实际工作就会因循守旧，就会导致制度和方法的落后。审计机制的创新，要求我们在总结现有基础上建立更加科学的管理机制和在审计计划、审计信息等方面的控制制度。审计方式的创新，主要体现在审计关注的内容和重点的转变上。
实践表明，开展绩效审计，既可以采取传统的审计方式，又可以采取审计调查的方式；既可以采取查账法，也可以进行座谈和分析判断；既可以抽样调查，也可以全面深查；有的证据可以采用和借助社会已有成果，有的证据需要审计人员依靠自身获得。审计方式不能偏重某种特定模式，对于一些涉及重大宏观政策的项目、涉及民生的特大工程等，应随时调整审计工作重点，及时跟踪审计。
在绩效审计中可以采取以下标准作为评价依据和参考：（一）首先是项目自身制定或参照的标准：包括有关法律法规、项目可行性研究报告、技术设计指标等包含的标准。审计人员可以调查上述标准是否达到，进而分析原因，没有必要另行制定一套评价标准。（二）行业性标准：诸如交通、能源、制造等多数行业，都有自身的规定和标准。（三）全国性标准：有些事项不管在哪个行业，在全国范围内都有一个统一的标准，比如楼堂馆所建设等。（四）横向比较标准：国内同行业或相同性质部门单位的先进指标和先进水平标准。（五）国际平均（先进）标准：可以参照国际上同业的平均或先进水平进行衡量。（六）协商标准：在确实找不到适合评价标准的情况下，审计人员可以与被审计单位事先协商制定出公认的、得到社会研究机构或专家认可的评价指标，然后再进行审计评估。
创新金融审计机制和方式方法，坚决贯彻实施审计署金融司制定的金融审计工作规划——在坚持全面审计、突出重点、发挥“眼睛”作用（把揭露重大违法违规问题和发现大要案线索作为突破口）的基础上，改进金融审计组织方式和审计方法，积极实施“以总行（总公司）审计为龙头、以银行客户为中心、以资金流为导向”的审计组织方式；建立“统一组织、集中审计、突出重点、联网运作、科学管理”的审计运行模式；尽快组建数据分析专业化队伍，切实增强集中分析金融机构电子数据和提高精确打击严重金融违规行为和经济犯罪的能力；提高审计机关上下协同作战能力，强化审计组织的扁平化管理，提高审计质量和效率；尽快在主要金融机构建立专用并适时更新的审计基础数据库，逐步完善金融金融绩效审计方法体系。
在金融审计的具体内容上，也应该作出相应调整。除了国家宏观政策（包括财政政策、货币政策）的执行情况和效果外，金融在支持“三农”、改善民生、节能环保等方面发挥的作用和金融创新产品的监管，都应该成为审计重点。
正如刘家义审计长所指出，在现阶段的中国全面推进绩效审计是应该而且必须的！推进金融绩效审计，是我们应对当前挑战、化危机为机遇的有力手段，是维护国家金融安全、防范和化解金融风险、推动金融改革和发展、提振国家经济的重要保障。 (作者：李锐、梁垚 审计署广州办)
我国绩效审计起步较晚，但是经过不断探索和总结，已经取得充实的实践经验和理论成果。自1983年我国恢复审计制度以来，经济效益审计就逐步提上日程。在1991年的全国审计工作会议上，审计署就提出“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面延伸”；在最新制定的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中，全面推进绩效审计成为我国审计工作的主要任务，规划明确提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性、效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”，绩效审计的重要地位和作用毋庸质疑。
金融绩效审计的含义和特点
上世纪70年代以来，绩效审计在美国、英国、加拿大、香港等发达国家和地区得到广泛的推广和应用。虽然各国绩效审计在名称和内容上各有差异，理论界也尚无公认的绩效审计理论体系和评价标准，但是其本质是基本相同的，即对项目活动的经济性（Economy）、效率性(Efficiency）、效果性(Effectiveness)进行审计。
分析发达国家的绩效审计，可以发现它们是建立在以下三个基础之上的：一是生产力水平和市场经济比较发达；二是社会法制相对比较健全；三是资产负债损益的真实性普遍基本达到较高水准，各种管理行为比较规范。它们具有以下特点：审计对象大多为一个专项、一个项目或一笔资金，注重微观性；真正意义上从某项目或资金的经济性、效率性、效果性（即3E）深入开展审计；审计形成的结果则既具有很强的前瞻性、又具有很强的滞后性。而在美国，绩效审计已经发展到对政府的责任追究。
就金融审计而言，“安全、风险、发展”是新形势下我国金融行业面临的核心问题，金融安全是社会关注的焦点，关系到最大效益的实现。以维护安全、防范风险、促进发展为目标，服务国家宏观政策，推动金融改革，维护金融稳定，完善金融监管，推动建立高效安全的现代金融体系，是现阶段金融绩效审计的根本内涵和目标。
开展金融绩效审计是历史的必然和大势所趋
当今世界，各个国家都在探索绩效审计的方法，我们也必须要积极探索中国特色绩效审计的路子。审计作为一个国家的制度安排，是国家政治制度的组成部分。各个国家，由于在政治制度、历史渊源、生产力发展水平、生活习俗、文化背景等各方面都存在差异，势必导致各国审计的模式和水平均不一样。由于审计产生的根源——受托责任关系的不断发展变化，人们对于审计的需求也在不断变化，促使审计的关注点从最开始的收入真实性，向安排使用资金乃至配置整个社会公共资源的有效性合理性不断转变。社会的发展变化迫使一个国家的管理者必须要从政治制度的角度考虑如何实施有效的监督，才能达到社会发展和谐有序、国家经济发展协调可持续、整个国家健康向上发展的目标。当前我国的政治制度，赋予了审计系统这个职责，我们必须要转变观念、发挥出“免疫系统”的功能，才能保障国家不断发展壮大。改变工作方式，全力推进绩效审计，是全面履行宪法和审计法所赋予职责的客观需要，也是客观现实的需要。
从金融审计历年走过的发展道路看来，也逐步经历了一个从简单到深入、从微观到宏观、从局部到全面的转变过程。金融审计的重点，从财务收支的真实合法性，到资产负债损益的真实性，再到信息化条件下各项业务的合规性，金融审计总是处于不断发展和完善的过程中，同时取得较为显著的成效。当前，国家和社会要求我们一方面要坚持财政财务真实性审计，同时更多地在审计中关注国家宏观政策措施的贯彻落实情况、政策执行效果、政策执行过程中出现的问题和政策本身是否完善；关注涉及国家安全方面的问题（包括财政安全、金融安全、国有资产安全、生态环境安全、民生问题等）；关注反腐倡廉建设：必须要“两手抓”，一手抓重大违法违规问题和大要案线索的查处，一手抓宏观决策、制度和国家安全方面存在的问题，提出建设性的审计建议；关注体制性、制度性的问题。这就为开展绩效审计提供了历史的舞台。牢固树立科学的审计理念，以科学发展观作为审计的指南和灵魂，大力推行绩效审计，成为社会发展的要求，是审计体制顺应历史潮流而必须的转变，是国家审计工作当前的重要原则。
推行金融绩效审计的可行性
正如刘家义审计长所指出，我们中国的经济社会发展到现今阶段，暴露出来的已经不仅仅是违反法律法规方面的问题，更多的是体制、制度和管理水平方面的问题，很多的问题用合规性审计的传统眼光和标准是无法加以判断的，也是用固有的法律法规所无法解决的（比如项目建设周期、财政资金滞留浪费、财政预算编制不科学等等）。因此，国家审计不应仅停留在真实合规性层面，更重要的应从制度、体制、机制的层面，从法律法规的完善性和管理的有效性方面去揭示问题、提出建议、解决问题。
分析中国政治经济社会的发展现状可以看到：在现阶段的我国，全力推进绩效审计的客观条件已经初步成熟。
首先，从外部环境来看已具备以下条件：（一）现有生产力水平相比二十多年前审计署设立时大大提高，国力显著增强。（二）法制初步健全，各部门预算执行基本到位。（三）各行业财政财务不真实不合规的行为大大减少。（四）各级党委政府和社会各界有着强烈的愿望：为何有的体制性问题屡查屡犯？社会资源环境开发破坏到什么程度？如何解决？等等，迫切要求审计机关开展绩效审计。
其次，从审计系统内部来说也基本具备了条件：审计队伍经过27年的实践，积累了相当多的绩效审计经验和作法，审计人员水平和素质得到很大提高。已经开展的全国18个重点机场39个支线机场审计调查、国家信息安全审计调查、86个开发区财政体制审计调查、三河三湖审计调查、大庆油田专项审计调查等项目，都是很好的绩效审计案例，这表明开展绩效审计切实可行。
虽然各项条件还不是很完善，但是开展任何一项工作都是不可能等到一切条件全部成熟才行动的，否则势必贻误时机或一事无成。尤其对于金融审计而言，针对金融业率先实现数据集中化、业务综合化、系统集成化等特点，针对金融业改革和发展的新形势，开展金融绩效审计的条件更加成熟、要求更加紧迫。
开展金融绩效审计的必要性
从2008年后期开始，由美国次贷金融风暴引起进而逐渐肆虐全球、自上世纪30年代以来最为严重的一场金融危机，已经成为我们面临的最严峻的经济挑战。全球经济增长放缓，经济形势不断恶化，据国际货币基金组织（IMF）2009年10月判断：发达经济体2009年经济增长率最多仅达0.1%；我国的经济增长速度也受到严重影响。
目前，世界各国已就对国际金融体系进行改革达成共识，并出台了一系列政策联合救市，积极倡导建立公平公正和透明的国际金融新秩序。我国也及时对国家宏观调控政策作出调整，转而实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，我们的当务之急是稳定金融业和推动经济增长（保增长）。除了4万亿元的刺激经济计划，我国央行已经连续多次降息，取消银行贷款额度控制。金融在国民经济运行中具有举足轻重的地位和作用，它是一个国家国民经济运行的中心。伴随着国家经济工作重点的转变，金融审计的重点也必须转变，传统的财政财务收支真实性审计已经不再适应新的要求，维护金融安全应当成为金融审计的出发点和落脚点，国家金融、货币政策的执行情况、效果、缺陷，资金使用的安全、效率、效果和效益，资源、环境、社保等民生问题应该成为我们审计的重中之重 ，这就要求我们必须及时和充分开展金融绩效审计。
金融绩效审计方法初探
如何开展绩效审计？审计长强调：现阶段审计的首要任务，也是第一要务，是维护国家安全，保障国家利益。审计的根本目标，是维护人民群众的根本利益，在当前主要体现在：推进法制、维护民生、推动改革、促进发展。审计的根本方针是：依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实。这是现阶段开展绩效审计的根本要求。
结合金融审计的实际情况和审计署的要求，当前推进金融绩效审计，最关键的问题首先是解决思想观念存在的误区、转变审计思维，这主要包括：（一）转变思想认识中“绩效审计高不可攀”的想法，消除神秘感。（二）破除“绩效审计不可逾越”的畏难畏重思想，尤其要破解在具体评价指标、审计模式和报告模式等方面的约束。（三）纠正“无所谓”的思想，避免将绩效审计简单化。
切实将金融安全作为金融绩效审计的出发点和落脚点，围绕党和国家的中心工作，围绕宏观调控，围绕金融政策的实施情况和效果，围绕金融领域存在的倾向性和重要性问题，应当成为金融绩效审计工作的指导思想。
其次，创新审计机制和方式方法，灵活运用各种审计方式和手段。社会发展重在创新，审计工作也不例外，这是审计的生命力和发展的动力源泉。审计长指出创新的重点在于审计理念、审计机制和审计方式方法三个方面。审计理念不创新，实际工作就会因循守旧，就会导致制度和方法的落后。审计机制的创新，要求我们在总结现有基础上建立更加科学的管理机制和在审计计划、审计信息等方面的控制制度。审计方式的创新，主要体现在审计关注的内容和重点的转变上。
实践表明，开展绩效审计，既可以采取传统的审计方式，又可以采取审计调查的方式；既可以采取查账法，也可以进行座谈和分析判断；既可以抽样调查，也可以全面深查；有的证据可以采用和借助社会已有成果，有的证据需要审计人员依靠自身获得。审计方式不能偏重某种特定模式，对于一些涉及重大宏观政策的项目、涉及民生的特大工程等，应随时调整审计工作重点，及时跟踪审计。
在绩效审计中可以采取以下标准作为评价依据和参考：（一）首先是项目自身制定或参照的标准：包括有关法律法规、项目可行性研究报告、技术设计指标等包含的标准。审计人员可以调查上述标准是否达到，进而分析原因，没有必要另行制定一套评价标准。（二）行业性标准：诸如交通、能源、制造等多数行业，都有自身的规定和标准。（三）全国性标准：有些事项不管在哪个行业，在全国范围内都有一个统一的标准，比如楼堂馆所建设等。（四）横向比较标准：国内同行业或相同性质部门单位的先进指标和先进水平标准。（五）国际平均（先进）标准：可以参照国际上同业的平均或先进水平进行衡量。（六）协商标准：在确实找不到适合评价标准的情况下，审计人员可以与被审计单位事先协商制定出公认的、得到社会研究机构或专家认可的评价指标，然后再进行审计评估。
创新金融审计机制和方式方法，坚决贯彻实施审计署金融司制定的金融审计工作规划——在坚持全面审计、突出重点、发挥“眼睛”作用（把揭露重大违法违规问题和发现大要案线索作为突破口）的基础上，改进金融审计组织方式和审计方法，积极实施“以总行（总公司）审计为龙头、以银行客户为中心、以资金流为导向”的审计组织方式；建立“统一组织、集中审计、突出重点、联网运作、科学管理”的审计运行模式；尽快组建数据分析专业化队伍，切实增强集中分析金融机构电子数据和提高精确打击严重金融违规行为和经济犯罪的能力；提高审计机关上下协同作战能力，强化审计组织的扁平化管理，提高审计质量和效率；尽快在主要金融机构建立专用并适时更新的审计基础数据库，逐步完善金融金融绩效审计方法体系。
在金融审计的具体内容上，也应该作出相应调整。除了国家宏观政策（包括财政政策、货币政策）的执行情况和效果外，金融在支持“三农”、改善民生、节能环保等方面发挥的作用和金融创新产品的监管，都应该成为审计重点。
正如刘家义审计长所指出，在现阶段的中国全面推进绩效审计是应该而且必须的！推进金融绩效审计，是我们应对当前挑战、化危机为机遇的有力手段，是维护国家金融安全、防范和化解金融风险、推动金融改革和发展、提振国家经济的重要保障。 (作者：李锐、梁垚 审计署广州办)
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