国家审计在央企应对金融危机中的建设性作用及实现途径
李继华 徐晓亮(审计署驻重庆特派办)
【发布时间:2010年05月14日】
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        一、金融危机对我国中央企业的影响
    由美国引发的国际金融危机,对中国的经济产生了不利影响,2008年中国GDP增速逐季回落,一至四季度分别为10.6%、10.1%、9.0%和6.8%。同样,国际金融危机对我国中央企业也产生了较大影响:一是美元贬值造成境外资产巨额损失,如中铝收购力拓矿业集团9%股权,受汇率变动的影响,投资大幅缩水;二是国际市场萎缩造成企业减产,营业额、利润总额下降,2008年中央企业实现主营业务收入11.9万亿元,同比还是增长17.9%,但是增速回落三个百分点,实现利润下降到6653亿元,同比下降33.8%,为2002年以来首次下滑。三是中央企业投资能力下降,裁员压力上升。
    我国自2008年底起,出台了多项刺激经济的政策,中央企业也采取了多项措施加强管理、降本增效,但金融危机对企业的影响仍然较大,2009年1至4月,中央企业的营业收入下降9.2%,利润下降36%。同期地方国有和国有控股企业营业收入下降8.4%,实现利润下降58.1%。
     二、国家审计对中央企业应对金融危机所起的建设性作用
    维护国家经济安全是一国最重要的战略目标。在我国,保持国有及国有控股企业持续健康地发展,对于国民经济运行安全具有巨大的经济意义和政治意义,是维护国家经济安全的基础,金融危机寒流袭来,作为实体经济支柱的中央企业,能否挺直脊梁向前走,能否保持平稳运行,显得尤为重要。金融危机爆发后,审计署先后组织或受托开展了中央扩大内需政策实施效果专项审计调查、中央企业领导人任期经济责任审计、中央企业投资金融衍生品专项审计调查等审计项目,反映了中央企业内部和外部存在的问题,提出了建设性的审计意见或建议,对于保持中央企业平稳运行发挥了积极的作用。
    国家审计发挥“免疫系统”功能有两方面的内涵,首先,免疫系统能够有效地识别病害侵入,进而预防病害。所以审计首先要识别风险、揭示风险,重点在风险预警、未病先防,防患于未然;其次,免疫系统是“自身系统”,正常情况下不能从外部“植入系统”,只能靠自身生长的系统。在国际金融危机的背景下,根据国有企业改革和发展的需要,国家审计应充分发挥预防、揭露和抵御等三大免疫系统功能,一是有责任更早地感受到风险,特别是国家政策和政策执行层面存在的问题,提前采取防范风险的措施,最大限度地帮助企业提高效益和减少损失;二是揭示企业内部的系统性风险,如内部管理和运营中存在的问题,促进企业加强管理、健康运营;三是督促企业整改落实审计查出的问题,提出完善制度和规范管理的建议,促进企业深化改革、推进企业可持续发展。基于此,我们认为,国家审计在中央企业应对金融危机中发挥的作用,主要包括评价政策、揭示系统性风险、提出建议等三个方面。
    1.评价政府应对政策
    为应对金融危机,中国政府采取了积极的救市措施。及时实施宏观政策转型,启动了适度宽松的货币政策和扩张性的积极财政政策,出台了扩内需、保增长、调结构的多项措施,做出了一揽子经济刺激计划。为了发现政策执行过程中存在的偏差,促进实现宏观调控政策的调整与完善,使宏观调控达到预定的效果;可以通过开展审计调查了解有关地区和部门贯彻落实中央政策情况、采取的主要措施及取得的主要成效。
    国家采取的经济刺激计划对央企影响较深的有大规模的政府投入、结构性减税和十大产业调整和振兴规划。
    1.四万亿投资。2008年11月,国务院推出了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施,投资4万亿元。审计部门可以通过执行对中央扩大内需的专项审计,研究实施相关政策措施中出现的新情况和新问题,进一步促进中央政策落实到位;分析当前产业政策的调整与布局如何体现各地区的优势与特点,科学确定主体功能定位和明确开发方向,促进各项投资符合国家政策投向;进一步完善市场准入制度和行业标准的建立,促进投资项目顺利实施和规范管理。
    2.结构性减税政策。为更好的应对金融危机,给企业减负,国家发布了一系列结构性减税政策,即统一内外资企业所得税改革、增值税转型改革和出口退税改革,这三项结构性减税政策,是我国主动应对复杂多变的国内外经济形势而采取的重要举措,有利于缓解我国企业困难,增强克服金融危机的信息。通过减税减轻企业负担,激活企业的投资,从而推动经济的发展。
    3.十项重点产业调整和振兴规划。2009年年初,国务院相继审议通过了汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属、物流等十项重点产业调整和振兴规划,分别提出了上百项政策措施和实施细则,对保持国民经济平稳较快发展起到了重要作用。外部危机压力已使中国一些行业产能过剩的矛盾凸显,不失时机地发力推进产业结构调整和优化升级,成为关系经济全局的战略任务。
    通过十大产业振兴规划,可以降低企业负担且增加企业收入,增加社会福利,恢复市场信心增大国内需求。随着政策措施逐步到位,重点产业下滑态势得到遏制,整体企稳回升,企业重组稳步推进,淘汰落后产能力度加大,企业技术进步明显加快。
    2.揭示中央企业系统性风险
    企业的系统性风险是指由那些能够影响整个企业的风险因素引起的,对企业安全构成威胁的风险因素。国家审计揭示中央企业系统性风险,主要包括中央企业公司治理结构不合理、公司运营水平较弱、企业自主创新能力不足等方面。
    (1)公司治理结构不合理。
     公司治理是现代企业的核心,董事会是公司治理的关键,完善公司治理最重要的是要建立健全董事会。此次源于美国的金融危机,很大程度上是由美国金融企业的公司治理失效引起的。在我国,中央企业也普遍存在公司治理方面的问题,突出体现在建立健全规范的、真正发挥作用的董事会。
    近年来,中央企业进行董事会试点工作,国务院国资委管理的中央企业中,宝钢集团、神华集团等19户已开展了董事会试点工作,企业内部的制衡机制初步建立,决策权与执行权基本分开,风险防范意识有了增强。但目前大部分中央企业还没有建立董事会制度,而已实行董事会试点企业,其董事会成员主要由内部人员担任,与经营班子高度交叉,这样的董事会,往往缺乏有效的监督制衡机制,容易形成某一个或几个人说了算的现象,常常造成重大损失浪费情况。审计发现,中石化集团众多项目仅由集团原负责人陈同海个人决策,如未经国家批准就擅自开工建设川东北至川西输气联络线工程、涠洲岛原油码头及配套工程违规建设造成4.95亿元资产闲置等。
    作为国家经济领域的守护者,审计机关应该且能够发挥其“免疫系统”的功能,通过对中央企业公司治理情况的审计或审计调查,推进国有独资大型集团公司的董事会建设,要通过引入外部董事等方式,建立强有力的董事会,形成以董事会为核心,出资人、董事会、监事会、经理层各司其责、协调运转、有效制衡的公司治理结构。
    (2)企业运营水平弱
    近年来,中央企业认真贯彻落实科学发展观,顺应我国经济体制改革和国民经济结构调整的要求,不断深化体制改革,加快结构调整,加强企业管理,经济效益得到明显提高,内部管理普遍加强。但中央企业在企业管理中也存在集团控制力弱、主业优势不明显、决策管理不完善、风险防范意识薄弱、基础管理不扎实等诸多问题,不利于中央企业中央企业进一步做强做大,加重了国际金融危机对中央企业的不利影响。如审计发现自2001年以来,中航集团所属国航股份公司未经批准开展场外原油金融衍生品交易,并选择了复杂的、具有投机性质的交易工具,在国际原油每桶价格120美元至140美元时建立仓位,导致浮亏74亿元。
    因此,中央企业从发展战略到管理构架、管理流程、资源配置等都要进行调整优化,以适应现代竞争。要进一步提高集团控制力,突出主业,压缩管理链条,减少管理层级,强化基础管理,提高管理灵敏度和执行力,真正强化企业的运营水平,提高核心竞争力。
    (3)自主创新能力不足
    技术创新是引领企业持续发展、占据未来竞争制高点的强大动力,自主创新能力已成为国家核心竞争力的决定性因素,提高自主创新能力成为中央企业进一步增强核心竞争能力的必然选择。在后金融危机时代,世界各国正在进行抢占科技制高点的竞赛。近些年来,中央企业研发投入逐年加大,科技人才队伍不断壮大,有效专利数量显著增加,自主研发了一大批关键核心技术和高端产品,在国家科技进步和技术创新的重大奖项中占有较高比例。但与发达国家和新兴工业化国家和地区相比还有较大差距。如某项研究表明,国有企业创新活跃程度还不如非国有企业,这与其所拥有的创新资源不相称。
    国家审计结果表明,中央企业整体创新能力不足,企业尚未真正成为技术创新的主体,缺乏创新的动力和机制。因此,中央企业要积极探索符合企业发展规律的技术创新体系和机制,建立和完善自主创新的体系和长效机制,确立自主创新的核心战略,提高核心竞争能力。加大创新研发力度,落实科技投入项目,集中优势力量加大关键领域科技研发投入,提高研发经费在销售收入中的比重,提升研发效率。继续推进产学研合作,加强创新平台建设,加强中央企业之间科技资源共享和信息交流,有效整合创新资源。
    3.提出建设性意见
    审计的最终目的不是发现和揭露问题,而是通过审计提出建设性意见,督促和帮助被审计单位纠正问题、完善制度、规范管理。通过揭示国家宏观经济政策、产业政策在企业中的贯彻落实情况及其效果、企业集团在经营管理、改革发展中存在的共性问题和隐患,有针对性地提出完善政策、体制、机制、管理和内控制度方面的意见和建议,以发挥建设性作用。
    审计提出的建设性意见的导向,应围绕经济社会发展目标、围绕宏观调控政策,立足当前、着眼长远、高屋建瓴、统筹协调,有利于体制、机制,法律、法规的建立、健全和完善。
    审计提出建设性意见的操作,应既针对全局性、宏观性、普遍性的问恩替,又要针对具体部门、具体行业或者某个特定阶段的突出问题,提出有针对性的解决问题的具体措施。
    审计提出建设性意见包括两个层次,一是基本的建设性意见,帮助企业实现预定目标;二是高层次的建设性意见,对企业未来面临的风险或威胁予以预警,使其能够防患于未然。通过对法规政策的分析,向企业提供可行的行动方案,使其能够依法科学的决策。
    审计提出建设性意见主要有两种渠道:一是将审计报告、审计决定书等送达被审计单位,要求其根据审计意见和处理处罚决定进行整改,以此促进宏观调控政策的贯彻实施。二是将审计信息以各种形式提供给党和国家领导机关以及国务院各部门,由他们来促进宏观调控政策的贯彻实施,对宏观调控政策进行调整和完善。
    三、国家审计发挥作用的实现途径
    1.开展中央扩大内需专项审计调查
    2009年9月至10月,审计署开展了中央扩大内需促进经济平稳较快发展政策措施落实情况专项审计调查。这是审计工作践行科学发展观,更好地融入经济社会发展全局,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行 “免疫系统”功能的重大举措。
    通过审计调查了解有关地区和部门贯彻落实中央政策情况、采取的主要措施及取得的主要成效,重点摸清扩大内需投资总体情况和进展,深入调查部分扩大内需投资项目立项审批、资金管理使用、项目建设等环节存在的突出问题,从政策、体制、机制等宏观层面深入分析原因,为中央经济决策提供有价值的意见和建议,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。
    2.开展央企主要负责人任期经济责任审计和财务收支审计
    根据中央组织部门的委托,审计署每年要组织对中央企业主要负责人的任期经济责任审计和财务收支审计。在国际金融危机的背景下,经济责任审计尤为重要,通过审计机关对中央企业较为全面和独立的审计,会发现企业管理在管理、决策、运营等各个方面存在的问题,也包括企业所处外部环境的问题,通过提出审计建议、下发审计决定以及向国务院等部门上报审计信息的方式,能够促进企业健康地向前发展。比如在对中国船舶工业集团原法定代表人的经济责任审计中,当发现政府相关部门在船舶振兴规划细则未及时出台的情况下,审计立即上报信息,有利于船舶企业应对金融危机。
    3.开展专项审计调查
    围绕应对国际金融危机,审计署近几年开展了多次专项审计调查,如2008年底组组织开展的对中央企业投资境外金融衍生品的专项审计调查,基本摸清了中央企业在境外金融衍生品投资和损失的总体情况,提出了切实可行的审计建议,促进了中央企业建立健全较为完善的风险防范体系,对于中央企业积极应对金融危机,起到了较好的建设性效果。  (作者:审计署重庆特派办  李继华 徐晓亮)
    
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