金融危机下透过审计看保障性住房政策
王兵 王萃（审计署重庆特派办）
摘 要：“加快建设保障性安居工程”是我国应对国际金融危机出台的一系列扩大内需拉动经济增长政策措施之一，也是人民群众十分关切的社会热点问题之一，通过审计也发现了其中的一些问题。本文通过总结这些问题，提炼出了一些对我国保障性住房政策的科学性评价，希望能够为我国保障性住房的建设和发展提出一些有益的建议。
关键字：金融危机，保障性住房，审计，政策
一、引言
面对国际金融危机，我国出台了一系列扩大内需拉动经济增长的政策措施。其中，“加快建设保障性安居工程”做为国务院常务会议部署扩大内需促进经济增长的首条措施，充分说明了保障性住房建设对我国应对世界金融危机具有的重要作用。保障性住房建设涉及的社会影响大、相关部门广、实现形式多、人民关注程度高，在金融危机的大环境下进行保障性住房审计工作，也有很多新的问题需要研究。
通过与保障性住房相关的审计工作，作者发现保障性住房建设工作中存在着制度不全面、建设进度缓慢及建设手续不全等问题。总结和研究审计经验，尤其是从审计工作的角度分析金融危机环境下我国保障性住房的政策，对于完善相关体制和制度、促进政府保障性住房工作及更好的应对金融危机，具有一定的探讨价值。
二、保障性住房审计的目标实现
保障性住房审计一个突出的目标，就是发现和总结现有问题，对我国社会保障性住房政策提出科学合理的建议。围绕这一目标，在对某保障性住房的审计调查中，既发现在保障性住房建设工作中取得的成绩，也发现和暴露了一些问题，反映出保障性住房政策中一些需要改进的地方。
（一）通过审计肯定保障性住房建设的成绩
通过审计，作者发现各地保障性住房的建设取得了一定成绩，总计归纳可以包括以下几个方面：
1．建章立制，不断完善政府保障性住房制度。
随着对保障性住房的日益关注和重视，各地政府纷纷建章立制，不断完善政府保障性住房制度如加大危旧房、工矿棚户区的改造力度，认真做好城市政府保障性住房保障对象家庭认定工作等等。针对本地的合理的制度，是促进本地保障性住房发展的必需前提。
2．保障范围扩大，保障能力明显增强。
随着社会事业的发展，保障性住房保障范围正逐步由城市最低收入住房困难家庭扩大到城市低收入困难家庭，政府保障性住房保障资金也不断增长，各地不断增强投融资能力，鼓励各种类型的资金投入到保障性住房建设上来，配合以租赁补贴、实物配租、租金核减以及将政府保障性住房保障与危旧房改造相结合等多种方式解决困难家庭的住房问题，保障性住房的保障能力明显增强。
3．认真采纳审计建议，对审计调查发现的问题积极整改。
审计结束后，针对审计出的问题，各地政府积极及时进行了整改。通过调整项目计划，收回投资资金，将中央投资与其它项目建设资金分账核算，租金收入执行“收支两条线”等方法，积极主动地解决和研究审计所发现的问题，不断改进保障性住房工作的方法和质量。
（二）通过审计暴露保障性住房现存的问题
1．住房保障资金筹集和使用方面
一般的讲，保障性住房资金的来源包括中央补助资金和地方财政配套资金等等。保障性住房审计，就是要对资金的来源性质、到位情况、使用情况和结余情况进行全面的了解和掌握。在审计中，也发现了关于住房保障资金筹集和使用方面一些问题和情况，诸如中央补助资金结余、地方财政配套紧张等问题。从政策层面分析这些问题的根源，作者认为在于缺乏对资金使用的明确规定和对地方政府配套资金的明确要求。
2．保障性住房项目的建设和管理方面
保障性住房审计还要在建设项目的前期手续办理、建设任务执行和项目总体进展等方面予以关注，调查和反映保障性住房项目的建设和管理方面的问题。总的来讲，在个别的地区还存在手续欠缺、进度缓慢、违规占用耕地甚至擅自调整建设任务的情况。发现和暴露这些问题，也是保障性住房审计工作的目标所在。
3．保障性住房的规划与现实方面
关于规划，笔者赞同这样一种看法即规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费。保障性住房审计同样关注保障性住房的规划与现实需求的关系。根据目前的保障范围和保障方式，保障的对象正在向城镇低收入住房困难家庭扩展，保障的方式则包括实物补贴和租金补贴等等。综合分析，如果根据现有保障范围，各地保障性住房的规划扩展速度必将超过当地保障对象的增加数量；而另一方面必须指出，目前的保障性住房保障范围与实际需要保障性住房的困难群体相比又是过于狭隘了。
三、审计问题的政策性原因分析
上述问题的发现和暴露，是审计工作的目标。然而，仅仅发现问题并不是审计工作的全部。本文通过总结以上问题，再对这些问题的产生原因加以探讨，希望能对保障性住房政策的科学性加以完善，提出合理的政策建议。
关于住房保障资金筹集和使用方面的问题，其原因包括以下几方面：一是地方租赁补贴保障标准和发放标准方面的原因，如某地2009年以前只对低保住房困难家庭实施保障，且租赁补贴标准较低，这样就会导致结余资金，影响保障效果。二是机构能力不足的原因，如某县级保障性住房管理机构仅有一名专职工作人员，直到2009年7月才开始向符合条件的人员发放2007年和2008年的租赁补贴，这样就无法及时启动保障工作。三是政策规定不够细化，责任不够明确。例如《保障性住房保障资金管理办法》第六条中明确：“从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于保障性住房保障的资金”，但是该资金由谁负责提取，提取的时间期限，由谁负责监管和使用都缺乏明确的规定。
关于保障性住房项目的建设和管理方面问题的原因，主要可以从以下几个方面归纳总结。部分保障性住房建设项目在手续不齐的情况下就开工建设，主要原因一是为了在较短的时间内形成实物工程量，采取了边建设边办手续的做法；二是在执行政策中采取的应急办法不够，部门间沟通协调不够，导致相关建设手续办理滞后。对于项目业主擅自调整保障性住房建设任务的原因，一是业主单位对保障性住房建设政策的严肃性认识不够，在拆迁安置压力大的情况下发生了调整保障性房建设任务的情况；二是主管部门监督检查、督促不到位；三是项目计划不够细化明确，为业主单位在建设过程中随意调整保障性住房建设任务提供了可能。关于部分项目未及时开工或进展缓慢问题，配套资金能否及时到位与手续是否齐全都会影响开工进度。
保障性住房的规划与现实方面，保障范围与实际需求的矛盾以及保障方式与实际效果的矛盾，都可以通过政策的科学化加以解决。只有保障性住房政策考虑到不断增长的新需求，保障性住房才能不断满足社会的新需要。
四、审计对保障性住房政策的科学性评价与建议
通过以上问题的产生原因分析，暴露了我国政府保障性住房政策在设计中存在需要改进的地方。只有建立科学、完善的政策制度，才能全面有效地推进我国政府保障性住房的建设与开展。
1、强化和明确地方政府在保障性房建设中的责任。解决低收入家庭的住房问题是地方政府的责任与义务，是构建和谐社会的重要组成部分。目前，我国政府保障性住房政策设计中，关于地方政府的责任还有些含糊不清之处，导致地方政府在执行政策时权责不清，阻碍了保障性住房的建设。关于保障性房建设，国家应针对政府的责任制定相关要求并配套相关人员及经费，必要时可以赋予相关建设手续及应急措施的配套实施方法，鼓励和促进地方政府的保障性房建设工作。同时应建立相应惩罚措施，对于阻碍保障性住房建设和发展的地方政府给予必要惩处。
2、拓宽保障性房建设资金融资渠道。资金问题是建设政府保障性住房的根本关键。目前我国中央投资的政府保障性住房项目中，未能明确对配套资金分来源主体及资金性质的额度和到位时间要求，在项目下达前缺乏对配套资金到位能力的预测和判断，导致时有配套资金到位率低的情况。政府应建立财政拨款、住房公积金增值资金、直管公房出售一定比例的归集资金、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制，鼓励房地产企业参与保障性房的建设。同时要加强对非政府建设保障性房项目的支持和监督，在办理相关手续等方面制定优惠措施，在建筑规模和工程质量方面加强监督。
3、扩展保障性住房的保障领域。目前保障性住房的保障领域狭小，导致部分地区规划保障性住房任务超过现有保障领域，同时造成保障性住房的建设规模和影响能力在房地产市场份额较低。目前应当扩大保障性住房的保障领域，把外来务工人员，尤其是包括“蚁族”在内的未就业大学生纳入保障性住房保障行列，制定有效措施保障这些群体的居住和生活，切实解决民生问题。另一方面政府建设保障性住房平抑房屋市场价格，有利于房屋价格朝着理性方向回归，有利于挤压房地产市场存在的泡沫，因而也于促进房地产市场与经济健康稳定发展有益，避免重蹈美国房地产业覆辙。
4、加强对保障性住房实现方式的研究。目前无论是廉租房政策、经济适用房政策还是住房公积金政策，在实现方式和公平方面都存在争论。具体到廉租房中，实物配租与租金补贴哪种方式更有效也是争论的焦点。我国在制定保障性住房政策的时候，应当更加全面和深刻的分析这些问题，不在于选用哪种方式，而在于减少各种方式的弊端，完善各种方式的实际操作方法，减少因实现方式带来的公平性和成效性质疑。
5、制定更加合理的保障性住房项目的建设和管理制度。一方面在项目立项、审批、计划分解、建设期限等方面制定明确的要求和制约机制，加强对项目业主的监督管理；另一方面对保障性住房的分配、出入进行深入研究，制定公开透明的机制打消群众对分配过程和结果的担忧，通过多种方式相结合的方法解决入住后退出难的现象，真正实现政府保障性住房科学合理、公平透明，使保障性住房政策能够促进社会和谐，促进经济发展，更好地应对国际金融危机的挑战。（作者：王兵 王萃 审计署重庆特派办）
关键字：金融危机，保障性住房，审计，政策
一、引言
面对国际金融危机，我国出台了一系列扩大内需拉动经济增长的政策措施。其中，“加快建设保障性安居工程”做为国务院常务会议部署扩大内需促进经济增长的首条措施，充分说明了保障性住房建设对我国应对世界金融危机具有的重要作用。保障性住房建设涉及的社会影响大、相关部门广、实现形式多、人民关注程度高，在金融危机的大环境下进行保障性住房审计工作，也有很多新的问题需要研究。
通过与保障性住房相关的审计工作，作者发现保障性住房建设工作中存在着制度不全面、建设进度缓慢及建设手续不全等问题。总结和研究审计经验，尤其是从审计工作的角度分析金融危机环境下我国保障性住房的政策，对于完善相关体制和制度、促进政府保障性住房工作及更好的应对金融危机，具有一定的探讨价值。
二、保障性住房审计的目标实现
保障性住房审计一个突出的目标，就是发现和总结现有问题，对我国社会保障性住房政策提出科学合理的建议。围绕这一目标，在对某保障性住房的审计调查中，既发现在保障性住房建设工作中取得的成绩，也发现和暴露了一些问题，反映出保障性住房政策中一些需要改进的地方。
（一）通过审计肯定保障性住房建设的成绩
通过审计，作者发现各地保障性住房的建设取得了一定成绩，总计归纳可以包括以下几个方面：
1．建章立制，不断完善政府保障性住房制度。
随着对保障性住房的日益关注和重视，各地政府纷纷建章立制，不断完善政府保障性住房制度如加大危旧房、工矿棚户区的改造力度，认真做好城市政府保障性住房保障对象家庭认定工作等等。针对本地的合理的制度，是促进本地保障性住房发展的必需前提。
2．保障范围扩大，保障能力明显增强。
随着社会事业的发展，保障性住房保障范围正逐步由城市最低收入住房困难家庭扩大到城市低收入困难家庭，政府保障性住房保障资金也不断增长，各地不断增强投融资能力，鼓励各种类型的资金投入到保障性住房建设上来，配合以租赁补贴、实物配租、租金核减以及将政府保障性住房保障与危旧房改造相结合等多种方式解决困难家庭的住房问题，保障性住房的保障能力明显增强。
3．认真采纳审计建议，对审计调查发现的问题积极整改。
审计结束后，针对审计出的问题，各地政府积极及时进行了整改。通过调整项目计划，收回投资资金，将中央投资与其它项目建设资金分账核算，租金收入执行“收支两条线”等方法，积极主动地解决和研究审计所发现的问题，不断改进保障性住房工作的方法和质量。
（二）通过审计暴露保障性住房现存的问题
1．住房保障资金筹集和使用方面
一般的讲，保障性住房资金的来源包括中央补助资金和地方财政配套资金等等。保障性住房审计，就是要对资金的来源性质、到位情况、使用情况和结余情况进行全面的了解和掌握。在审计中，也发现了关于住房保障资金筹集和使用方面一些问题和情况，诸如中央补助资金结余、地方财政配套紧张等问题。从政策层面分析这些问题的根源，作者认为在于缺乏对资金使用的明确规定和对地方政府配套资金的明确要求。
2．保障性住房项目的建设和管理方面
保障性住房审计还要在建设项目的前期手续办理、建设任务执行和项目总体进展等方面予以关注，调查和反映保障性住房项目的建设和管理方面的问题。总的来讲，在个别的地区还存在手续欠缺、进度缓慢、违规占用耕地甚至擅自调整建设任务的情况。发现和暴露这些问题，也是保障性住房审计工作的目标所在。
3．保障性住房的规划与现实方面
关于规划，笔者赞同这样一种看法即规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费。保障性住房审计同样关注保障性住房的规划与现实需求的关系。根据目前的保障范围和保障方式，保障的对象正在向城镇低收入住房困难家庭扩展，保障的方式则包括实物补贴和租金补贴等等。综合分析，如果根据现有保障范围，各地保障性住房的规划扩展速度必将超过当地保障对象的增加数量；而另一方面必须指出，目前的保障性住房保障范围与实际需要保障性住房的困难群体相比又是过于狭隘了。
三、审计问题的政策性原因分析
上述问题的发现和暴露，是审计工作的目标。然而，仅仅发现问题并不是审计工作的全部。本文通过总结以上问题，再对这些问题的产生原因加以探讨，希望能对保障性住房政策的科学性加以完善，提出合理的政策建议。
关于住房保障资金筹集和使用方面的问题，其原因包括以下几方面：一是地方租赁补贴保障标准和发放标准方面的原因，如某地2009年以前只对低保住房困难家庭实施保障，且租赁补贴标准较低，这样就会导致结余资金，影响保障效果。二是机构能力不足的原因，如某县级保障性住房管理机构仅有一名专职工作人员，直到2009年7月才开始向符合条件的人员发放2007年和2008年的租赁补贴，这样就无法及时启动保障工作。三是政策规定不够细化，责任不够明确。例如《保障性住房保障资金管理办法》第六条中明确：“从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于保障性住房保障的资金”，但是该资金由谁负责提取，提取的时间期限，由谁负责监管和使用都缺乏明确的规定。
关于保障性住房项目的建设和管理方面问题的原因，主要可以从以下几个方面归纳总结。部分保障性住房建设项目在手续不齐的情况下就开工建设，主要原因一是为了在较短的时间内形成实物工程量，采取了边建设边办手续的做法；二是在执行政策中采取的应急办法不够，部门间沟通协调不够，导致相关建设手续办理滞后。对于项目业主擅自调整保障性住房建设任务的原因，一是业主单位对保障性住房建设政策的严肃性认识不够，在拆迁安置压力大的情况下发生了调整保障性房建设任务的情况；二是主管部门监督检查、督促不到位；三是项目计划不够细化明确，为业主单位在建设过程中随意调整保障性住房建设任务提供了可能。关于部分项目未及时开工或进展缓慢问题，配套资金能否及时到位与手续是否齐全都会影响开工进度。
保障性住房的规划与现实方面，保障范围与实际需求的矛盾以及保障方式与实际效果的矛盾，都可以通过政策的科学化加以解决。只有保障性住房政策考虑到不断增长的新需求，保障性住房才能不断满足社会的新需要。
四、审计对保障性住房政策的科学性评价与建议
通过以上问题的产生原因分析，暴露了我国政府保障性住房政策在设计中存在需要改进的地方。只有建立科学、完善的政策制度，才能全面有效地推进我国政府保障性住房的建设与开展。
1、强化和明确地方政府在保障性房建设中的责任。解决低收入家庭的住房问题是地方政府的责任与义务，是构建和谐社会的重要组成部分。目前，我国政府保障性住房政策设计中，关于地方政府的责任还有些含糊不清之处，导致地方政府在执行政策时权责不清，阻碍了保障性住房的建设。关于保障性房建设，国家应针对政府的责任制定相关要求并配套相关人员及经费，必要时可以赋予相关建设手续及应急措施的配套实施方法，鼓励和促进地方政府的保障性房建设工作。同时应建立相应惩罚措施，对于阻碍保障性住房建设和发展的地方政府给予必要惩处。
2、拓宽保障性房建设资金融资渠道。资金问题是建设政府保障性住房的根本关键。目前我国中央投资的政府保障性住房项目中，未能明确对配套资金分来源主体及资金性质的额度和到位时间要求，在项目下达前缺乏对配套资金到位能力的预测和判断，导致时有配套资金到位率低的情况。政府应建立财政拨款、住房公积金增值资金、直管公房出售一定比例的归集资金、社会捐赠等多渠道、多形式的资金筹措机制，鼓励房地产企业参与保障性房的建设。同时要加强对非政府建设保障性房项目的支持和监督，在办理相关手续等方面制定优惠措施，在建筑规模和工程质量方面加强监督。
3、扩展保障性住房的保障领域。目前保障性住房的保障领域狭小，导致部分地区规划保障性住房任务超过现有保障领域，同时造成保障性住房的建设规模和影响能力在房地产市场份额较低。目前应当扩大保障性住房的保障领域，把外来务工人员，尤其是包括“蚁族”在内的未就业大学生纳入保障性住房保障行列，制定有效措施保障这些群体的居住和生活，切实解决民生问题。另一方面政府建设保障性住房平抑房屋市场价格，有利于房屋价格朝着理性方向回归，有利于挤压房地产市场存在的泡沫，因而也于促进房地产市场与经济健康稳定发展有益，避免重蹈美国房地产业覆辙。
4、加强对保障性住房实现方式的研究。目前无论是廉租房政策、经济适用房政策还是住房公积金政策，在实现方式和公平方面都存在争论。具体到廉租房中，实物配租与租金补贴哪种方式更有效也是争论的焦点。我国在制定保障性住房政策的时候，应当更加全面和深刻的分析这些问题，不在于选用哪种方式，而在于减少各种方式的弊端，完善各种方式的实际操作方法，减少因实现方式带来的公平性和成效性质疑。
5、制定更加合理的保障性住房项目的建设和管理制度。一方面在项目立项、审批、计划分解、建设期限等方面制定明确的要求和制约机制，加强对项目业主的监督管理；另一方面对保障性住房的分配、出入进行深入研究，制定公开透明的机制打消群众对分配过程和结果的担忧，通过多种方式相结合的方法解决入住后退出难的现象，真正实现政府保障性住房科学合理、公平透明，使保障性住房政策能够促进社会和谐，促进经济发展，更好地应对国际金融危机的挑战。（作者：王兵 王萃 审计署重庆特派办）
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