灾后恢复重建跟踪审计：以一保一促为目标发挥建设性作用
杨妮（审计署重庆特派办）
工作目标是审计工作的灵魂，是现场审计工作开展的指挥棒。传统审计项目以查处违法违规问题、揭露大案要案线索为目标，较好地发挥了审计的威慑性作用。但灾后恢复重建跟踪审计的特殊性、敏感性和极端重要性，决定了这项审计与预算执行审计、财政财务收支审计、外资审计、经济责任审计等有很大区别，审计目标基于传统审计、更高于传统思维。
对此，刘家义审计长于2009年6月提出灾后恢复重建跟踪审计的目标就是“保障灾后恢复重建不出重大问题，促进灾后恢复重建的顺利进行”，即“一保一促”相结合。审计人员在对四川省德阳市和绵阳市灾后恢复重建跟踪审计中，为使跟踪审计针对性更强、作用发挥更突出，以“免疫系统”理论为指导，以“一保一促”为目标，打破了传统审计的习惯思维，拓阔视野，大胆探索，注重对审计思路和方式的改革与创新，取得了明显成效，较好的发挥了跟踪审计的建设性作用。
一、跟踪审计的目标
灾后恢复重建跟踪审计是灾后恢复重建工作的重要组成部分，在抗震救灾阶段，审计机关对抗震救灾资金和物资开展了跟踪审计，发挥了很重要的作用，各级党委政府和社会各界给予了充分肯定。2008年9月以来，灾区由抗震救灾阶段转入了灾后全面恢复重建阶段，审计的任务更加艰巨。
首先，这是一种非常规审计。既要跟踪项目，又要跟踪资金，审计的内容和要求比较全面。其次，灾后恢复重建社会敏感度极高。它不仅是党中央、国务院、各级党委政府、全国人民乃至国际社会都高度重视的工作，也关系到灾区人民千家万户的切身利益。第三，这次审计时间非常紧迫。灾后恢复重建跟踪审计工作量很大、项目很多，而且非常分散，可以说是千头万绪。很多项目直接关系到老百姓的居所问题和生产、生活问题，时间不等人。在这种情况下，不能用惯常的思维来从事这项审计工作。
如果说抗震救灾审计的目标是“保证不出问题，少出问题，至少不出大问题”，那么灾后恢复重建跟踪审计的目标就应该着力于“保障灾后恢复重建不出重大问题，促进灾后恢复重建的顺利进行”。也就是通过审计，发现和处理一些制度障碍或管理不规范等问题，促进其很快得到解决，推动灾后重建工作的顺利进行。这是一个主要目标。与此同时，还要保障整个灾后重建过程中不出重大问题。比如说重大的违法违规问题、重大的损失浪费问题，重大的资源破坏问题，重大的质量事故问题，重大的耕地破坏、毁损、非法占用，甚至倒卖等问题。所以，审计的目标定位归纳起来就是“一保一促”，跟踪审计全部的审计理念、审计方式都必须围绕这个目标来进行。
二、跟踪审计的工作方式
通过对灾后恢复重建任务重要性的深刻认识，审计目标已十分清晰。接下来的问题是如何实现已确立的审计目标，或者说审计目标的实现需要些什么条件以及怎样创造这些条件。对于审计人员而言，灾后重建跟踪审计的是一个新课题，具有点多面广、资金量大、行业齐全、全程监督的特点，工作十分艰巨。仅我办审计范围的四川省绵阳和德阳两市就辖15个区县，灾后重建项目一万余个，两市规划概算超过3000亿元，涉及各行各业，资金量巨大。如何在全面把握灾后重建总体情况的基础上确定灾后重建项目重点，如何结合跟踪审计的特点合理组织全过程审计才能更好地发挥审计的“免疫系统”功能作用，是摆在我们面前的首要任务。实践中，我们重点做了两方面工作。
一是围绕一条主线全面跟踪。即以国务院灾后重建总体规划为主线，规划要求用三年左右时间完成恢复重建的主要任务，基本实现家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善。围绕这条主线，我们对总体规划中城乡住房、市政设施、农村建设、公共服务、基本设施、产业重建、减灾防灾、生态环境、精神家园、土地利用十大规划内容分别开展审计和审计调查。同时，审计过程中坚持做好五个结合，使审计成果与审计作用的发挥更加及时到位。即把跟踪审计和国家经济社会大局联系起来，解剖微观放眼宏观；把跟踪审计和维护人民群众根本利益结合起来，关注民生促进和谐；把跟踪审计和经济社会可持续发展结合起来，关注生态保护环境；把跟踪审计和工程质量安全结合起来，规范监督细化管理；坚持把跟踪审计和查处大案要案结合起来，揭露犯罪发挥威慑作用。
二是突出不同重点分段推进。分段推进包括两个层面的含义：一方面不同时期审计内容有所侧重，如灾区优先恢复重建民生工程，城乡住房、学院、医院、基础设施等恢复重建进展较快。结合灾后恢复重建实际情况，2009年我们重点审计了城乡住房、学校医院等项目的前期进展和建设管理；2010年上半年，计划关注规划中期调整，民生工程的建设进度，产业扶持政策、就业援助政策落实情况，土地管理和环境保护等。另一方面不同时期审计反映的问题有所侧重，前期以政策的落实和完善为重点，反映灾后重建政策不落实，不配套，不完善的问题，从宏观决策、体制机制上找原因、提建议；中期以工程建设管理质量为重点，促进重建按时保质完成；后期以查处违法违规问题、评价资金效益为主，揭露违法犯罪活动，分析重建效果。三个阶段各有侧重、互相补充。由于审计的内容繁多，不可能全面铺开，我们在计划安排上集中人力物力，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计，突出对社会关注的热点问题的审计。针对具体审计项目，善于从宏观角度将审计对象或被审计单位的体制设计、制度建设、管理缺陷和法制环境等作为审计的重点内容，敢于“扔掉”一些非重点的问题，把重点问题凸现出来。
三、审计的具体措施和方法
要确保“一保一促”目标的实现，仅有创新的思路和审计方式还不够，还必须有切实可行的措施，将审计成果尽快转化为审计建议，督促被审计单位及时整改，引起决策部门重视，采取有效措施，防范于未然。对此，我们在灾后恢复重建跟踪审计中采取了三项具体措施。
一是联络员制。即与灾后恢复重建的主要管理部门、主要项目单位建立了联络员制度，定期收集被审计单位恢复重建建设资料，做到数据时时更新、情况时时掌握。同时与地方审计机关、援建省市审计机关建立跟踪审计协调机制，各级协调小组定期召开会议沟通情况并研究解决问题，交流、总结、推广各参审单位在灾后恢复重建跟踪审计中好的做法和经验。
二是审中信息沟通制。即与已审计的重要项目单位建立了审计信息沟通制，针对跟踪审计时间跨度长、滚动推进的特点，增加审计小组现场征求意见和审计大组综合交流意见两个环节。一方面及时传递信息，了解被审计单位的想法和意见，降低后期征求意见的难度，提高工作效率；另一方面及时检查质量，将审计风险控制在第一线，保证审计过程中上报简报信息的客观性。同时；定期关注重点项目的关键工程进展和重大事项决策，做到项目审计与工程建设同步；定期反馈沟通审计和审计整改情况，做到揭露问题与促进整改同步，保障了灾后恢复重建过程风险及时化解，没有重大违纪违规问题发生。
三是审计情况通报制。对审计中发现的问题及时书面通报被审计单位，促进整改，实现审计目标。如审计组向东方汽轮机公司发出的审计情况通报，反映了建设过程中存在边建设边审批、边设计边施工等八个方面的问题，引起了高度重视，建设进度控制不力等六个方面的问题立即得到整改，促进了灾后恢复重建工作规范、有序、高效进行。
四、跟踪审计的效果
经过近一年的灾后恢复重建跟踪审计，审计人员坚持监督与服务相结合，从体制、机制、制度层面提出意见和建议，发挥了审计的建设性作用，取得明显成效。
对于跟踪审计中发现的部分项目恢复重建进展比较缓慢、部分灾后恢复重建资金使用存在问题、一些工程建设质量管理不符合要求、部分工程存在质量问题等，审计组已通过审计情况通报等形式提出了审计意见和建议，各地党委、政府和参建单位高度重视，及时进行了整改。对于审计揭示的体制性、机制性和制度性问题，引起国务院高度重视，已责成建设部、教育部、四川省人民政府等认真整改。对于严重违法违纪问题，审计机关已通过移送处理书、转送函等形式，移送给有关单位处理，起到威慑作用。此外，审计人员在灾后恢复重建审计中高度重视工程质量审计监督，积极探索工程质量审计的方式方法，形成了比较完善的工程质量审计操作细则，对工程项目的主要部位、环节进行了较全面的审计监督，掌握了工程的整体质量，较好地控制了审计风险。
灾后恢复重建跟踪审计是对投资审计及审计作用发挥的一次全新试验和尝试，审计人员创新了一些思路，采取了一些措施、取得了一些效果，发挥了一定作用。但灾后恢复重建仍是一个长期性过程，新的情况和问题会不断出现，需要我们不断探索、不断思考，为最终圆满完成该项审计任务，为灾后恢复重建工程的顺利开展，为灾区群众建设安居乐业、生态文明、安全和谐的新家园作出新的贡献。（作者：杨妮 审计署重庆特派办）
对此，刘家义审计长于2009年6月提出灾后恢复重建跟踪审计的目标就是“保障灾后恢复重建不出重大问题，促进灾后恢复重建的顺利进行”，即“一保一促”相结合。审计人员在对四川省德阳市和绵阳市灾后恢复重建跟踪审计中，为使跟踪审计针对性更强、作用发挥更突出，以“免疫系统”理论为指导，以“一保一促”为目标，打破了传统审计的习惯思维，拓阔视野，大胆探索，注重对审计思路和方式的改革与创新，取得了明显成效，较好的发挥了跟踪审计的建设性作用。
一、跟踪审计的目标
灾后恢复重建跟踪审计是灾后恢复重建工作的重要组成部分，在抗震救灾阶段，审计机关对抗震救灾资金和物资开展了跟踪审计，发挥了很重要的作用，各级党委政府和社会各界给予了充分肯定。2008年9月以来，灾区由抗震救灾阶段转入了灾后全面恢复重建阶段，审计的任务更加艰巨。
首先，这是一种非常规审计。既要跟踪项目，又要跟踪资金，审计的内容和要求比较全面。其次，灾后恢复重建社会敏感度极高。它不仅是党中央、国务院、各级党委政府、全国人民乃至国际社会都高度重视的工作，也关系到灾区人民千家万户的切身利益。第三，这次审计时间非常紧迫。灾后恢复重建跟踪审计工作量很大、项目很多，而且非常分散，可以说是千头万绪。很多项目直接关系到老百姓的居所问题和生产、生活问题，时间不等人。在这种情况下，不能用惯常的思维来从事这项审计工作。
如果说抗震救灾审计的目标是“保证不出问题，少出问题，至少不出大问题”，那么灾后恢复重建跟踪审计的目标就应该着力于“保障灾后恢复重建不出重大问题，促进灾后恢复重建的顺利进行”。也就是通过审计，发现和处理一些制度障碍或管理不规范等问题，促进其很快得到解决，推动灾后重建工作的顺利进行。这是一个主要目标。与此同时，还要保障整个灾后重建过程中不出重大问题。比如说重大的违法违规问题、重大的损失浪费问题，重大的资源破坏问题，重大的质量事故问题，重大的耕地破坏、毁损、非法占用，甚至倒卖等问题。所以，审计的目标定位归纳起来就是“一保一促”，跟踪审计全部的审计理念、审计方式都必须围绕这个目标来进行。
二、跟踪审计的工作方式
通过对灾后恢复重建任务重要性的深刻认识，审计目标已十分清晰。接下来的问题是如何实现已确立的审计目标，或者说审计目标的实现需要些什么条件以及怎样创造这些条件。对于审计人员而言，灾后重建跟踪审计的是一个新课题，具有点多面广、资金量大、行业齐全、全程监督的特点，工作十分艰巨。仅我办审计范围的四川省绵阳和德阳两市就辖15个区县，灾后重建项目一万余个，两市规划概算超过3000亿元，涉及各行各业，资金量巨大。如何在全面把握灾后重建总体情况的基础上确定灾后重建项目重点，如何结合跟踪审计的特点合理组织全过程审计才能更好地发挥审计的“免疫系统”功能作用，是摆在我们面前的首要任务。实践中，我们重点做了两方面工作。
一是围绕一条主线全面跟踪。即以国务院灾后重建总体规划为主线，规划要求用三年左右时间完成恢复重建的主要任务，基本实现家家有房住、户户有就业、人人有保障、设施有提高、经济有发展、生态有改善。围绕这条主线，我们对总体规划中城乡住房、市政设施、农村建设、公共服务、基本设施、产业重建、减灾防灾、生态环境、精神家园、土地利用十大规划内容分别开展审计和审计调查。同时，审计过程中坚持做好五个结合，使审计成果与审计作用的发挥更加及时到位。即把跟踪审计和国家经济社会大局联系起来，解剖微观放眼宏观；把跟踪审计和维护人民群众根本利益结合起来，关注民生促进和谐；把跟踪审计和经济社会可持续发展结合起来，关注生态保护环境；把跟踪审计和工程质量安全结合起来，规范监督细化管理；坚持把跟踪审计和查处大案要案结合起来，揭露犯罪发挥威慑作用。
二是突出不同重点分段推进。分段推进包括两个层面的含义：一方面不同时期审计内容有所侧重，如灾区优先恢复重建民生工程，城乡住房、学院、医院、基础设施等恢复重建进展较快。结合灾后恢复重建实际情况，2009年我们重点审计了城乡住房、学校医院等项目的前期进展和建设管理；2010年上半年，计划关注规划中期调整，民生工程的建设进度，产业扶持政策、就业援助政策落实情况，土地管理和环境保护等。另一方面不同时期审计反映的问题有所侧重，前期以政策的落实和完善为重点，反映灾后重建政策不落实，不配套，不完善的问题，从宏观决策、体制机制上找原因、提建议；中期以工程建设管理质量为重点，促进重建按时保质完成；后期以查处违法违规问题、评价资金效益为主，揭露违法犯罪活动，分析重建效果。三个阶段各有侧重、互相补充。由于审计的内容繁多，不可能全面铺开，我们在计划安排上集中人力物力，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计，突出对社会关注的热点问题的审计。针对具体审计项目，善于从宏观角度将审计对象或被审计单位的体制设计、制度建设、管理缺陷和法制环境等作为审计的重点内容，敢于“扔掉”一些非重点的问题，把重点问题凸现出来。
三、审计的具体措施和方法
要确保“一保一促”目标的实现，仅有创新的思路和审计方式还不够，还必须有切实可行的措施，将审计成果尽快转化为审计建议，督促被审计单位及时整改，引起决策部门重视，采取有效措施，防范于未然。对此，我们在灾后恢复重建跟踪审计中采取了三项具体措施。
一是联络员制。即与灾后恢复重建的主要管理部门、主要项目单位建立了联络员制度，定期收集被审计单位恢复重建建设资料，做到数据时时更新、情况时时掌握。同时与地方审计机关、援建省市审计机关建立跟踪审计协调机制，各级协调小组定期召开会议沟通情况并研究解决问题，交流、总结、推广各参审单位在灾后恢复重建跟踪审计中好的做法和经验。
二是审中信息沟通制。即与已审计的重要项目单位建立了审计信息沟通制，针对跟踪审计时间跨度长、滚动推进的特点，增加审计小组现场征求意见和审计大组综合交流意见两个环节。一方面及时传递信息，了解被审计单位的想法和意见，降低后期征求意见的难度，提高工作效率；另一方面及时检查质量，将审计风险控制在第一线，保证审计过程中上报简报信息的客观性。同时；定期关注重点项目的关键工程进展和重大事项决策，做到项目审计与工程建设同步；定期反馈沟通审计和审计整改情况，做到揭露问题与促进整改同步，保障了灾后恢复重建过程风险及时化解，没有重大违纪违规问题发生。
三是审计情况通报制。对审计中发现的问题及时书面通报被审计单位，促进整改，实现审计目标。如审计组向东方汽轮机公司发出的审计情况通报，反映了建设过程中存在边建设边审批、边设计边施工等八个方面的问题，引起了高度重视，建设进度控制不力等六个方面的问题立即得到整改，促进了灾后恢复重建工作规范、有序、高效进行。
四、跟踪审计的效果
经过近一年的灾后恢复重建跟踪审计，审计人员坚持监督与服务相结合，从体制、机制、制度层面提出意见和建议，发挥了审计的建设性作用，取得明显成效。
对于跟踪审计中发现的部分项目恢复重建进展比较缓慢、部分灾后恢复重建资金使用存在问题、一些工程建设质量管理不符合要求、部分工程存在质量问题等，审计组已通过审计情况通报等形式提出了审计意见和建议，各地党委、政府和参建单位高度重视，及时进行了整改。对于审计揭示的体制性、机制性和制度性问题，引起国务院高度重视，已责成建设部、教育部、四川省人民政府等认真整改。对于严重违法违纪问题，审计机关已通过移送处理书、转送函等形式，移送给有关单位处理，起到威慑作用。此外，审计人员在灾后恢复重建审计中高度重视工程质量审计监督，积极探索工程质量审计的方式方法，形成了比较完善的工程质量审计操作细则，对工程项目的主要部位、环节进行了较全面的审计监督，掌握了工程的整体质量，较好地控制了审计风险。
灾后恢复重建跟踪审计是对投资审计及审计作用发挥的一次全新试验和尝试，审计人员创新了一些思路，采取了一些措施、取得了一些效果，发挥了一定作用。但灾后恢复重建仍是一个长期性过程，新的情况和问题会不断出现，需要我们不断探索、不断思考，为最终圆满完成该项审计任务，为灾后恢复重建工程的顺利开展，为灾区群众建设安居乐业、生态文明、安全和谐的新家园作出新的贡献。（作者：杨妮 审计署重庆特派办）
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