国家审计应适应金融危机下的审计新格局
许浩(审计署南京特派办)
摘 要：在国际金融危机的冲击下，我国政府为保证经济持续健康发展，出台了4万亿元经济刺激计划。作为国家经济社会健康运行的“免疫系统”，国家审计在新的审计格局中面临着新的审计需求。本文就新形势下国家审计如何适应新的审计格局作了一些初步的探讨。
关键词：国家审计 金融危机 审计新格局
2008年以来，由美国次贷危机引发的金融海啸席卷全球，已对我国经济发展造成了巨大的冲击。为有效抵御国际经济环境对我国的不利影响，将中国经济下滑的可能性降到最小，2008年11月5日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施，会议明确提出了当前要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，推出了促进经济增长的十项经济工程，并计划到2010年底投资四万亿元人民币。我国经济刺激方案的出台非常及时，有利于通过国家投资带动地方资本和社会资本实现投资扩展，优化调整各地区产业结构，变经济危机为转型契机，实现扩大内需和经济发展的最终目标。在此过程中，国家审计维护国家经济安全的重要性凸显，能否充分发挥其“免疫系统”功能将是4万亿财政刺激计划实施成败的关键所在。
一、扩大投资拉动内需的现实意义
为应对全世界范围内发生的金融风暴冲击，我国政府出台了4万亿元经济刺激计划，但该计划与欧美出台的救市计划有很大不同。欧美是流动性不足，急需补充流动性，而中国面临的紧迫问题却并非如此。事实上，我国的流动性不久前还是过剩的，虽然在国际金融海啸之后，中国的流动性过剩现象可能消失，但未必会马上变成流动性稀缺。因此4万亿元经济刺激计划是加大投资，以拉动经济增长之用的，而非解决流动性问题。
近十几年来，拉动中国经济的三驾马车始终是投资、外贸出口及内需，但三驾马车并不是均衡的，甚至不能算是协调的。在这十几年里，拉动中国经济的高速发展主要依靠投资和外贸出口，其中有几年基本是依靠国家大规模的投资来拉动整个经济发展的。
依靠投资拉动经济发展，固然见效快，但这些投资一定要化为有效的投资，也就是说，这些投资项目必须是为今后的经济发展起到实实在在的作用，归根结底要落实到大众的消费市场上。根据一般规律，有效的投资长远看都会落实到消费市场，即使在短期内，投资金额的四分之一大约会转移到消费市场。可是，大约在世纪之交的几年里，我国大规模的投资并没有在短期内转移到消费市场。不能落实到提高消费市场景气的投资，也就是说缺乏自然需求。缺乏自然需求的投资其总体效益必然低下，而经济效益低下的投资建设无法也无能力做到与自然环境自然和谐。投资建设在经济、环境两方面都是低效益，那么这个投资必定是过热了。从这个意义上来说，从上世纪90年代后期到新世纪初连续几年偏重投资而无法启动消费市场以后，中国出现经济过热、通胀就是必然的。
老实说，近20年来最有效最实在拉动中国经济的，是外贸出口。可外贸出口的好坏很大程度上取决于国际市场尤其是美国市场的繁荣与否。由于金融危机，从去年年底起，中国外贸出口开始不景气，沿海地区大批中小企业倒闭。随着国际金融危机日趋严峻，中国经济增长的形势迅速恶化，2008年三季度GDP增幅由去年的11.9%下滑至今年的9%，工业产出、进出口增速等指标均显著回落。按此趋势，中国经济很可能面临上世纪90年代初以来最严重的不景气。在经济面临巨大危机的时刻，加大政府投资力度一直是一项行之有效的对策。但对中国这样的发展中国家来说，政府投资除了希望达到扩大内需、创造就业等目标以外，首先要追求的还是以扩张性的投资建设为未来的经济社会发展打好基础，积蓄后劲。
二、国家审计面临新的需求
国际金融危机下，我国宏观政策、财政资金投向和政府职能及行政体制都有着不同的变化，以改革和创新为主题，国家审计必须适应中央政府、地方政府、社会公众各个层面提出的更高需求。
国家审计是国家政治和法律制度的重要组成部分。国家审计要随着国家经济社会发展态势、国家宏观调控政策的变化来调整自身目标和任务。刘家义审计长指出当前政府审计“要促进宏观调控政策的落实、要维护国家经济安全、要积极推进体制制度创新和反腐倡廉建设”。这也是中央政府在当前国际金融危机下对国家审计提出的需求。首先，中央政府需要国家审计监督中央各部门及地方政府对中央宏观调控政策特别是当前国家为应对危机促发展而出台的经济刺激一揽子计划的执行落实，也需要国家审计反映当前宏观政策运行中的问题和困难便于及时调整政策。其次，我们在这场危机中已经意识到经济发展必然要创新，而创新的同时要加强监管。社会经济运行是一个整体，涉及到政府各个部门职能，只有国家审计的独立性、专业性、综合性才能保证其在新形势下承担起维护国家经济安全的综合监督职能。再次，在新形势下中央政府提出监督要跟着行政权力运行走，审计要跟着财政资金流向走，国家审计必须关注4万亿元财政资金的投资使用,特别要关注地方政府在争取项目、使用资金的过程是否符合国家政策调控方向。
三、国家审计在危机应对中存在缺陷
尽管国家审计为应对危机在思想上和行动上做了大量工作，但是审计工作和审计人员的现状还无法完全满足中央政府与社会公众提出的审计需求，在国际金融危机背景下，国家审计所存在的缺陷凸显。
（一）国家审计仍缺乏足够的审计覆盖面。长期以来，国家审计以财政资金为主线，围绕政府部门财政财务收支、国有控股企业资产管理和经营损益等方面开展审计监督，审计覆盖面尚未遍及国民经济运行的各个环节，到了金融危机的特殊时期，审计覆盖面不全的缺陷就暴露出来了。如我国现行法律规定国家审计只对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督，对非国有控股金融机构和外资银行审计则无法律依据，另外证券、保险、信托等业务和对金融监管部门业务监管绩效审计也未纳入常规审计范围。因此，国家审计无法准确洞察国家金融体系的运行风险，很难及时向政府发出国家经济运行安全的预警信息。此外，随着市场经济的进一步发展，非国有制经济所占比例会越来越大，如何通过经济手段和法律手段将对国民经济安全有较大影响的非国有控股金融机构和外资银行纳入审计监督范围，从而保障国家经济健康运行对国家审计而言意义重大。
（二）国家审计服务大局的宏观意识不够。目前大多数国家审计项目仍以揭露、查处违规违纪问题为导向，向宏观政策措施问果不够、向体制机制和制度建设问因不够、向规范和完善管理问计不够等问题突出。审计发现问题的能力依旧很强，但如何解决问题，如何为宏观和大局服务的能力依旧缺乏，审计提出的建议大多空泛，缺少可操作性。在当前国际金融危机背景下，维护国家经济安全、维持社会和谐稳定是国家审计的重要职责，但是国家政府审计机关和审计人员依旧围绕完成全年审计工作考核目标而开展工作，尚未站在维护国家经济社会稳定的高度选择审计任务和确定审计重点，由此产生的审计产品不可避免地具有单一性、视野狭隘、层次不深等内在缺陷。
（三）国家审计方式较为单一。刘家义审计长提出，“审计机关作为一个‘免疫系统’，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全”。那么按照这个理论，政府审计应尽可能在第一时间发现病因，作出反应，并及时高效地消除病因，才能真正起到“免疫”作用。因此，必须提高审计实施时间的时效性，把工作做到前面，避免在人民群众的利益已经受到损害后当“事后诸葛亮”。然而目前的实际情况却是国家审计方式较为单一，普遍为事后审计，事前和事中审计很少，查问题多而预警预防少，使得国家审计的作用大打折扣。
四、积极转变理念，努力适应当前的审计新格局
为了能够满足当前形势下审计工作发展的需要，国家审计必须增强三种意识，提高审计服务大局的整体水平。
一是增强忧患意识，不断提高审计干部综合素质。当前，要认真学习中央经济工作会议精神，学习中央出台的扩大内需、促进经济增长的十条措施和温家宝总理部署落实中央“加大投资力度和优化投资结构、着力扩大消费需求、促进房地产市场平稳健康发展、努力保持出口稳定增长、着力提高企业素质和市场竞争力、认真做好金融财政工作、积极推进关键环节和重点领域改革”等政策措施的工作要求。用科学发展观武装头脑，充分认识我国经济发展中存在的深层次问题，如企业经营困难、农民持续增收难度加大以及当前潜在的金融风险等因素，不断增强审计干部的忧患意识，从思想上筑起应对国际金融危机的“防电墙”。
二是增强责任意识，不断提高依法行政能力。国家审计要有效履行审计职责，做促进经济健康发展的“经济卫士”，就必须坚持把国家宏观调控政策和国家经济政策作为开展审计监督的重要内容，关注金融政策、产业政策、财经政策、投资政策、土地政策等涉及民生、基础设施、生态环境建设、抗震救灾的事项，揭示和反映存在的问题；积极探索政府性投资或涉及民生的专项资金投资的效益审计，防止政府重点投资项目资金铺张浪费或损失浪费，促进政府财政切实管好用好政府资金，提高使用效率；及时跟踪审计重大生态环境建设、灾后恢复建设等项目实现的经济效益和社会效益，做好事前监督、事中防范、事后整改规范工作；及时发现和防范、抵御上述国家资金和项目出现的问题和风险，保障国家重点经济建设项目顺利进行，防止发生漏洞和偏差，切实维护国家和人民群众的利益。
三是增强宏观意识，不断提高服务水平。一是针对审计中发现的地区、部门（或单位）在执行国家财政政策和财务制度中存在的带有普遍性、典型性的新问题和新情况，及时向上级领导提出完善财政体制改革、企业改制、农民减负增收和降低潜在的金融风险等建设性建议；通过审计或审计调查分析影响地区、部门经济发展现状、原因、潜力，并提出对策；对审计发现的重大经济案件一方面要依法严肃处理或移交相关部门，一方面要加强对产生重大违纪违法案件原因的综合分析，并向上级党委提出加强防范措施建议，促进党风廉政建设，减少和避免国家财产遭受损失；同时针对被审计单位出现的财务核算不规范、财务管理制度不到位等问题及时提出切实可行加强财务管理、完善规范财务制度的审计建议，督促其依法行政、依法理财。(作者：许浩 审计署南京特派办)
参考文献：
1.刘家义：以科学发展观为指导推动审计工作全面发展，《审计研究》， 2008 年第3期。
2.王金龙.财政风险与金融风险[M].中国财政经济出版社, 2004.
3.刘尚希.财政风险: 一个分析框架[J].经济研究, 2003年第5期。
4.刘明彦/ 潘明忠.对次贷危机演化为全球金融危机的反思 [ J ] .银行家，2008年第12期。
5.冯科.从美国次级债危机反思中国房地产金融风险 [J].南方金融 ，2007年第９期。
关键词：国家审计 金融危机 审计新格局
2008年以来，由美国次贷危机引发的金融海啸席卷全球，已对我国经济发展造成了巨大的冲击。为有效抵御国际经济环境对我国的不利影响，将中国经济下滑的可能性降到最小，2008年11月5日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施，会议明确提出了当前要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，推出了促进经济增长的十项经济工程，并计划到2010年底投资四万亿元人民币。我国经济刺激方案的出台非常及时，有利于通过国家投资带动地方资本和社会资本实现投资扩展，优化调整各地区产业结构，变经济危机为转型契机，实现扩大内需和经济发展的最终目标。在此过程中，国家审计维护国家经济安全的重要性凸显，能否充分发挥其“免疫系统”功能将是4万亿财政刺激计划实施成败的关键所在。
一、扩大投资拉动内需的现实意义
为应对全世界范围内发生的金融风暴冲击，我国政府出台了4万亿元经济刺激计划，但该计划与欧美出台的救市计划有很大不同。欧美是流动性不足，急需补充流动性，而中国面临的紧迫问题却并非如此。事实上，我国的流动性不久前还是过剩的，虽然在国际金融海啸之后，中国的流动性过剩现象可能消失，但未必会马上变成流动性稀缺。因此4万亿元经济刺激计划是加大投资，以拉动经济增长之用的，而非解决流动性问题。
近十几年来，拉动中国经济的三驾马车始终是投资、外贸出口及内需，但三驾马车并不是均衡的，甚至不能算是协调的。在这十几年里，拉动中国经济的高速发展主要依靠投资和外贸出口，其中有几年基本是依靠国家大规模的投资来拉动整个经济发展的。
依靠投资拉动经济发展，固然见效快，但这些投资一定要化为有效的投资，也就是说，这些投资项目必须是为今后的经济发展起到实实在在的作用，归根结底要落实到大众的消费市场上。根据一般规律，有效的投资长远看都会落实到消费市场，即使在短期内，投资金额的四分之一大约会转移到消费市场。可是，大约在世纪之交的几年里，我国大规模的投资并没有在短期内转移到消费市场。不能落实到提高消费市场景气的投资，也就是说缺乏自然需求。缺乏自然需求的投资其总体效益必然低下，而经济效益低下的投资建设无法也无能力做到与自然环境自然和谐。投资建设在经济、环境两方面都是低效益，那么这个投资必定是过热了。从这个意义上来说，从上世纪90年代后期到新世纪初连续几年偏重投资而无法启动消费市场以后，中国出现经济过热、通胀就是必然的。
老实说，近20年来最有效最实在拉动中国经济的，是外贸出口。可外贸出口的好坏很大程度上取决于国际市场尤其是美国市场的繁荣与否。由于金融危机，从去年年底起，中国外贸出口开始不景气，沿海地区大批中小企业倒闭。随着国际金融危机日趋严峻，中国经济增长的形势迅速恶化，2008年三季度GDP增幅由去年的11.9%下滑至今年的9%，工业产出、进出口增速等指标均显著回落。按此趋势，中国经济很可能面临上世纪90年代初以来最严重的不景气。在经济面临巨大危机的时刻，加大政府投资力度一直是一项行之有效的对策。但对中国这样的发展中国家来说，政府投资除了希望达到扩大内需、创造就业等目标以外，首先要追求的还是以扩张性的投资建设为未来的经济社会发展打好基础，积蓄后劲。
二、国家审计面临新的需求
国际金融危机下，我国宏观政策、财政资金投向和政府职能及行政体制都有着不同的变化，以改革和创新为主题，国家审计必须适应中央政府、地方政府、社会公众各个层面提出的更高需求。
国家审计是国家政治和法律制度的重要组成部分。国家审计要随着国家经济社会发展态势、国家宏观调控政策的变化来调整自身目标和任务。刘家义审计长指出当前政府审计“要促进宏观调控政策的落实、要维护国家经济安全、要积极推进体制制度创新和反腐倡廉建设”。这也是中央政府在当前国际金融危机下对国家审计提出的需求。首先，中央政府需要国家审计监督中央各部门及地方政府对中央宏观调控政策特别是当前国家为应对危机促发展而出台的经济刺激一揽子计划的执行落实，也需要国家审计反映当前宏观政策运行中的问题和困难便于及时调整政策。其次，我们在这场危机中已经意识到经济发展必然要创新，而创新的同时要加强监管。社会经济运行是一个整体，涉及到政府各个部门职能，只有国家审计的独立性、专业性、综合性才能保证其在新形势下承担起维护国家经济安全的综合监督职能。再次，在新形势下中央政府提出监督要跟着行政权力运行走，审计要跟着财政资金流向走，国家审计必须关注4万亿元财政资金的投资使用,特别要关注地方政府在争取项目、使用资金的过程是否符合国家政策调控方向。
三、国家审计在危机应对中存在缺陷
尽管国家审计为应对危机在思想上和行动上做了大量工作，但是审计工作和审计人员的现状还无法完全满足中央政府与社会公众提出的审计需求，在国际金融危机背景下，国家审计所存在的缺陷凸显。
（一）国家审计仍缺乏足够的审计覆盖面。长期以来，国家审计以财政资金为主线，围绕政府部门财政财务收支、国有控股企业资产管理和经营损益等方面开展审计监督，审计覆盖面尚未遍及国民经济运行的各个环节，到了金融危机的特殊时期，审计覆盖面不全的缺陷就暴露出来了。如我国现行法律规定国家审计只对国有金融机构的资产、负债、损益进行审计监督，对非国有控股金融机构和外资银行审计则无法律依据，另外证券、保险、信托等业务和对金融监管部门业务监管绩效审计也未纳入常规审计范围。因此，国家审计无法准确洞察国家金融体系的运行风险，很难及时向政府发出国家经济运行安全的预警信息。此外，随着市场经济的进一步发展，非国有制经济所占比例会越来越大，如何通过经济手段和法律手段将对国民经济安全有较大影响的非国有控股金融机构和外资银行纳入审计监督范围，从而保障国家经济健康运行对国家审计而言意义重大。
（二）国家审计服务大局的宏观意识不够。目前大多数国家审计项目仍以揭露、查处违规违纪问题为导向，向宏观政策措施问果不够、向体制机制和制度建设问因不够、向规范和完善管理问计不够等问题突出。审计发现问题的能力依旧很强，但如何解决问题，如何为宏观和大局服务的能力依旧缺乏，审计提出的建议大多空泛，缺少可操作性。在当前国际金融危机背景下，维护国家经济安全、维持社会和谐稳定是国家审计的重要职责，但是国家政府审计机关和审计人员依旧围绕完成全年审计工作考核目标而开展工作，尚未站在维护国家经济社会稳定的高度选择审计任务和确定审计重点，由此产生的审计产品不可避免地具有单一性、视野狭隘、层次不深等内在缺陷。
（三）国家审计方式较为单一。刘家义审计长提出，“审计机关作为一个‘免疫系统’，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全”。那么按照这个理论，政府审计应尽可能在第一时间发现病因，作出反应，并及时高效地消除病因，才能真正起到“免疫”作用。因此，必须提高审计实施时间的时效性，把工作做到前面，避免在人民群众的利益已经受到损害后当“事后诸葛亮”。然而目前的实际情况却是国家审计方式较为单一，普遍为事后审计，事前和事中审计很少，查问题多而预警预防少，使得国家审计的作用大打折扣。
四、积极转变理念，努力适应当前的审计新格局
为了能够满足当前形势下审计工作发展的需要，国家审计必须增强三种意识，提高审计服务大局的整体水平。
一是增强忧患意识，不断提高审计干部综合素质。当前，要认真学习中央经济工作会议精神，学习中央出台的扩大内需、促进经济增长的十条措施和温家宝总理部署落实中央“加大投资力度和优化投资结构、着力扩大消费需求、促进房地产市场平稳健康发展、努力保持出口稳定增长、着力提高企业素质和市场竞争力、认真做好金融财政工作、积极推进关键环节和重点领域改革”等政策措施的工作要求。用科学发展观武装头脑，充分认识我国经济发展中存在的深层次问题，如企业经营困难、农民持续增收难度加大以及当前潜在的金融风险等因素，不断增强审计干部的忧患意识，从思想上筑起应对国际金融危机的“防电墙”。
二是增强责任意识，不断提高依法行政能力。国家审计要有效履行审计职责，做促进经济健康发展的“经济卫士”，就必须坚持把国家宏观调控政策和国家经济政策作为开展审计监督的重要内容，关注金融政策、产业政策、财经政策、投资政策、土地政策等涉及民生、基础设施、生态环境建设、抗震救灾的事项，揭示和反映存在的问题；积极探索政府性投资或涉及民生的专项资金投资的效益审计，防止政府重点投资项目资金铺张浪费或损失浪费，促进政府财政切实管好用好政府资金，提高使用效率；及时跟踪审计重大生态环境建设、灾后恢复建设等项目实现的经济效益和社会效益，做好事前监督、事中防范、事后整改规范工作；及时发现和防范、抵御上述国家资金和项目出现的问题和风险，保障国家重点经济建设项目顺利进行，防止发生漏洞和偏差，切实维护国家和人民群众的利益。
三是增强宏观意识，不断提高服务水平。一是针对审计中发现的地区、部门（或单位）在执行国家财政政策和财务制度中存在的带有普遍性、典型性的新问题和新情况，及时向上级领导提出完善财政体制改革、企业改制、农民减负增收和降低潜在的金融风险等建设性建议；通过审计或审计调查分析影响地区、部门经济发展现状、原因、潜力，并提出对策；对审计发现的重大经济案件一方面要依法严肃处理或移交相关部门，一方面要加强对产生重大违纪违法案件原因的综合分析，并向上级党委提出加强防范措施建议，促进党风廉政建设，减少和避免国家财产遭受损失；同时针对被审计单位出现的财务核算不规范、财务管理制度不到位等问题及时提出切实可行加强财务管理、完善规范财务制度的审计建议，督促其依法行政、依法理财。(作者：许浩 审计署南京特派办)
参考文献：
1.刘家义：以科学发展观为指导推动审计工作全面发展，《审计研究》， 2008 年第3期。
2.王金龙.财政风险与金融风险[M].中国财政经济出版社, 2004.
3.刘尚希.财政风险: 一个分析框架[J].经济研究, 2003年第5期。
4.刘明彦/ 潘明忠.对次贷危机演化为全球金融危机的反思 [ J ] .银行家，2008年第12期。
5.冯科.从美国次级债危机反思中国房地产金融风险 [J].南方金融 ，2007年第９期。
| 【关闭】 【打印】 |
