关于提高基层审计机关审计权威的思考
刘知峰 卿俊（湖南省洞口县审计局）
审计权威就是审计机关的权能和威望，是审计机关维护财经法纪功能借以发挥的前提和基础。审计机关成立二十多年来，随着国家审计法规相继出台和不断完善，各级各部门对审计工作日益重视和支持，审计权威逐步得到提高，有力促进了审计监督工作的开展。但由于认识水平上的差异和审计功能发挥滞后等各方面的原因，审计权威还未能真正体现出来，制约了审计工作的正常开展。作者就目前基层审计权威的现状、影响审计权威的原因和如何提高审计权威作一些粗浅探讨。
一、 基层审计机关审计权威的状况
基层审计机关经过二十多年的艰苦创业和发展，审计事业从无到有，从小到大，从弱到强，逐步发展。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，经济关系日益多元化和复杂化，迫切需要审计工作履行好法律所赋予的职责，在维护经济秩序，加强党风廉政建设，促进国民经济健康发展，加强宏观调控，维护民生等方面而发展重要作用。但是，在现实的政治经济生活中，由于审计环境因素等各方面的问题，确保审计职能充分发挥的审计权威与客观需要还不相适应。其主要表现在以下几个方面：一是全社会的审计知识普通缺乏，一些领导干部审计监督意识比较淡薄，对审计工作不够重视， 片面 认为审计就是找碴；部分群众对审计工作还缺乏了解和认识，甚至把审计局当成统计局；个别单位的领导不理解审计的性质和功能；还有许多单位的干部认为审计就是为了罚款，对审计工作不配合、不支持；二是基层审计机关执法地位低，独立性不强。第一、审计工作经费受到财政的制约；第二、人事关系、人员的优化、人才的挑选受到组织、人事部门的制约；第三、执法的程序受法院的制约；第四、领导关系受双重领导的制约。以上四个原因，使基层审计机关的人、财、物支配权受到层层制约，执法地位不能超脱，致使在行使职权时，各方面掣肘太多，很难做到从严执法。三是审计决定落实难，审计收缴难。由于被审计单位配合不够，有的人为设阻，有的讨价还价，处理处罚难以到位，审计成果没有及时发挥效应。四是审计执法手段疲软。尽管《审计法》赋予审计机关以许多权限如制止权、查证权、处理处罚权等，但由于审计执法手段十分软弱，强制性的措施根本没有，实际中使这些权限行使起来显得苍白无力。在执法过程中，与其他执法执纪机关相比较差，审计执法不如纪检监察，纪检监察对那些拒不招待经济问题、拒不执行审查结论的单位负责人可以采取“两规”和行政处分的方式招待问题及迫使执行；也不如检察院和财政机关，检察院有“抓人权”，财政有直接扣缴权。《审计法》第三十四条规定对审计查出的违纪违规问题有权制止，制止无效通知财政和主管部门暂停拨付有关款项。但这一规定具体在审计操作过程中，不仅程序繁琐，而且如财政部门或主管部门不予配合无法生效，审计的权威难以得到发挥。
二、影响基层审计机关审计权威的主要原因
造成基层审计机关权威低的原因是多方面的，有环境因素，体制因素，也有主观方面的因素。主要有以下几个方面：一是经济监督部门重叠。目前，我国参与经济监督的机构大致可以分为以下三个类型：一类是审计部门的综合监督；二类是专业经济监督机构如工商、物价、财政、税务等部门的专业监督；三类是兼有行使经济监督功能的纪检政法机构如纪委监察、检察院、公安经警法纪监督等。在实施监督过程中，以上各种监督机构由于受经济利益的驱动，没有统一的协调，往往偏重于经济检查与处罚，使经济监督出现“争先恐后”的局面，而审计部门由于审计项目计划性强，审计程序、审计内容及文书十分繁琐，使审计计划内的项目被其他经济监督部门抢先监督了，审计只好跟着别人的“屁股转”。因此，像这种经济监督的无序与混乱状况，严重影响了审计权威的正常发挥。二是审计环境因素。由于审计机关本身的执法手段比较软弱，其执法的严肃性、权威性与地方党政领导对审计的重视程序有很大的关系，如果领导重视审计，则审计部门在执法当中能硬起腰杆，对经济违纪违规行为能进行正当处罚；如果领导不重视、不支持审计，连起码的审计收缴都非常困难，审计的权威的维护就无从谈起。然而有些地方党政领导从地方保护主义和个人人情出发，对违纪单位及领导还进行袒护，说好话，使大事化小，小事化了，许多问题不了了之。在干部考评和选拔任用中不重视审计成果，有经济问题的人照样提拔重用，这也是影响审计权威的一个主要原因。三是审计项目管辖的不合理不科学。《审计法》第二十八规定：“审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围”。按这种财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系来划分审计项目管辖范围，使一些垂直管理部门的上级审计机关不能及时对其所属基层单位进行审计监督，有的中央、省、市直在县的分支机构，数年、甚至十几年没有接受过审计监督，由于这种因素的存在，使上述直属单位财务违纪违规行为得不到及时遏制，产生了审计的死角与真空，而县内接受审计监督的单位往往以这些“审计死角、审计真空”作挡箭牌，对抗基层审计机关的审计查处，由于产生的恶性循环严重影响了审计处理的严肃性，无声之中削弱了基层审计机关的执法权威。四是审计队伍及审计执法者的素质因素。由于审计工作的复杂性，不仅要求审计人员通晓财会业务，熟悉掌握国家的财经法规，审计法规等，而且还要求审计人员德才兼备，公正廉明，要求执法人员具有较强的综合表达能力，判断分析能力。但目前基层审计工作人员大多是财会型的，工程建筑、计算机、文秘专业的复合型人才极少，加之年龄老化，知识陈旧，专业结构单一，远不适应新形势下审计工作的需要。
三、增强基层审计权威的建议及措施
审计工作要适应现代经济社会发展要求和适应市场经济发展的客观需要，充分发挥“免疫系统”功能，就必须增强审计权威。如何增强审计的权威？笔者认为，基层审计必须内外着手，标本廉治。一是地方党委政府要高度重视审计工作，努力为审计工作营造良好的环境。首先要加强对审计法律法规的宣传。将审计法律法规纳入“五五”普法的内容，每年对各级党政主要负责人进行一次审计法规培训和考试，宣传审计工作的成果，争取社会各界的理解、支持、配合审计工作。其次要坚持审计部门独立行使审计监督的原则。凡对拒绝、阻扰、不配合审计的单位领导要及时采取行政和组织措施。第三、要充分发挥对领导干部经济责任审计的作用。有关部门要把审计结果作为干部考评任用的重要依据；选拔任用干部要坚持有用必审，先审后任，对有经济问题的干部做到坚决不用。第四、各级党委和政府要克服审计工作是“揭盖子”、“捅漏子”的思想认识，坚持摒弃地方保护主义和“小团体”主义，真正为审计执法营造一个良好的人文环境。第五、要切实加强审计队伍建设，努力建设一支政治过硬、业务精湛，作风优良、廉洁奉公的审计干部队伍。首先要以精干、务实、高效为原则，配备审计领导班子；要注意审计干部的培养和选拔，建立一套行之有效的审计人才选拔考试考核制度和职称制度，对审计队伍中思想素质低，业务水平差的工作人员，要畅通出口，调离审计队伍；还要注重稳定专业审计队伍，对优秀的审计人才要大胆提拔使用，对打击报复审计人员的人和事必须依法依纪从严处理，真正做到为审计工作添油鼓劲，撑腰壮胆。二是要努力协调好审计与其他执法部门的关系。做到明确职能职责，搞好分工协作，杜绝“趋利、争利”的重复监督的现象发生。三是审计工作要在服务党委、政府工作中心和大局的前提下找准着力点。有为才有位，有位才有威。目前审计工作如何做到“有为”？必须紧扣社会经济发展这一中心，服从和服务发展经济这一大局。在具体的审计工作中要做到以下几个结合：第一、要点面结合，突出重点。目前审计领域广，审计人手较少，不可能对所有的被审计单位年年进行审计监督，因此在工作中要突出监督的重点。要抓住权力大，掌握资金多，基建投资大等重点单位，且针对经济生活中的突出问题及群众反映强烈的问题，做到一查到底，以点带面，从严处理处罚，杀一儆百。第二、做到强化监督与加强指导相结合。审计工作的根本任务是确保国家财经法纪的落实和经济的良性运行及经济安全。因此，在审计监督中要加强指导，根据审计中发现的问题进行综合归纳，对倾向性的问题，普遍性的问题提出整改措施和建议，以服务和指导来促进经济发展，不能带着“收钱”、“罚款”的目的去审计，只有这样才能提高审计的知名度，树立审计的良好形象和权威。第三、要坚持正面典型宣传与披露反面典型相结合。运用典型推动工作是审计工作的一种重要方法。在审计监督中，既要对问题较多的单位作为反而典型披露和处罚，又要对执行财经制度好且没有问题，执行财务制度严格、规范的单位的经验进行总结，通过媒体做好正面宣传，也可将审计结果在一定范围内进行公示。四是审计工作者要加强培训学习，不断提高自身的政治和业务素质。审计工作人员在思想上要牢固树立正确的世界观、价值观和利益观，要增强法制观念和大局观念，在审计执法中坚持克服走马观花、报轻不报重、报喜不报忧、报多不报少等走样、走调的现象和行为。同时要不断探索新时期审计工作的新路子，改善审计方法，更新审计手段，利用计算机审计，提高审计工作水平，做到出色地担当起“经济卫士”的重任，为经济社会发展建功立业。（作者：湖南省洞口县审计局 刘知峰 卿俊）
一、 基层审计机关审计权威的状况
基层审计机关经过二十多年的艰苦创业和发展，审计事业从无到有，从小到大，从弱到强，逐步发展。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，经济关系日益多元化和复杂化，迫切需要审计工作履行好法律所赋予的职责，在维护经济秩序，加强党风廉政建设，促进国民经济健康发展，加强宏观调控，维护民生等方面而发展重要作用。但是，在现实的政治经济生活中，由于审计环境因素等各方面的问题，确保审计职能充分发挥的审计权威与客观需要还不相适应。其主要表现在以下几个方面：一是全社会的审计知识普通缺乏，一些领导干部审计监督意识比较淡薄，对审计工作不够重视， 片面 认为审计就是找碴；部分群众对审计工作还缺乏了解和认识，甚至把审计局当成统计局；个别单位的领导不理解审计的性质和功能；还有许多单位的干部认为审计就是为了罚款，对审计工作不配合、不支持；二是基层审计机关执法地位低，独立性不强。第一、审计工作经费受到财政的制约；第二、人事关系、人员的优化、人才的挑选受到组织、人事部门的制约；第三、执法的程序受法院的制约；第四、领导关系受双重领导的制约。以上四个原因，使基层审计机关的人、财、物支配权受到层层制约，执法地位不能超脱，致使在行使职权时，各方面掣肘太多，很难做到从严执法。三是审计决定落实难，审计收缴难。由于被审计单位配合不够，有的人为设阻，有的讨价还价，处理处罚难以到位，审计成果没有及时发挥效应。四是审计执法手段疲软。尽管《审计法》赋予审计机关以许多权限如制止权、查证权、处理处罚权等，但由于审计执法手段十分软弱，强制性的措施根本没有，实际中使这些权限行使起来显得苍白无力。在执法过程中，与其他执法执纪机关相比较差，审计执法不如纪检监察，纪检监察对那些拒不招待经济问题、拒不执行审查结论的单位负责人可以采取“两规”和行政处分的方式招待问题及迫使执行；也不如检察院和财政机关，检察院有“抓人权”，财政有直接扣缴权。《审计法》第三十四条规定对审计查出的违纪违规问题有权制止，制止无效通知财政和主管部门暂停拨付有关款项。但这一规定具体在审计操作过程中，不仅程序繁琐，而且如财政部门或主管部门不予配合无法生效，审计的权威难以得到发挥。
二、影响基层审计机关审计权威的主要原因
造成基层审计机关权威低的原因是多方面的，有环境因素，体制因素，也有主观方面的因素。主要有以下几个方面：一是经济监督部门重叠。目前，我国参与经济监督的机构大致可以分为以下三个类型：一类是审计部门的综合监督；二类是专业经济监督机构如工商、物价、财政、税务等部门的专业监督；三类是兼有行使经济监督功能的纪检政法机构如纪委监察、检察院、公安经警法纪监督等。在实施监督过程中，以上各种监督机构由于受经济利益的驱动，没有统一的协调，往往偏重于经济检查与处罚，使经济监督出现“争先恐后”的局面，而审计部门由于审计项目计划性强，审计程序、审计内容及文书十分繁琐，使审计计划内的项目被其他经济监督部门抢先监督了，审计只好跟着别人的“屁股转”。因此，像这种经济监督的无序与混乱状况，严重影响了审计权威的正常发挥。二是审计环境因素。由于审计机关本身的执法手段比较软弱，其执法的严肃性、权威性与地方党政领导对审计的重视程序有很大的关系，如果领导重视审计，则审计部门在执法当中能硬起腰杆，对经济违纪违规行为能进行正当处罚；如果领导不重视、不支持审计，连起码的审计收缴都非常困难，审计的权威的维护就无从谈起。然而有些地方党政领导从地方保护主义和个人人情出发，对违纪单位及领导还进行袒护，说好话，使大事化小，小事化了，许多问题不了了之。在干部考评和选拔任用中不重视审计成果，有经济问题的人照样提拔重用，这也是影响审计权威的一个主要原因。三是审计项目管辖的不合理不科学。《审计法》第二十八规定：“审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围”。按这种财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系来划分审计项目管辖范围，使一些垂直管理部门的上级审计机关不能及时对其所属基层单位进行审计监督，有的中央、省、市直在县的分支机构，数年、甚至十几年没有接受过审计监督，由于这种因素的存在，使上述直属单位财务违纪违规行为得不到及时遏制，产生了审计的死角与真空，而县内接受审计监督的单位往往以这些“审计死角、审计真空”作挡箭牌，对抗基层审计机关的审计查处，由于产生的恶性循环严重影响了审计处理的严肃性，无声之中削弱了基层审计机关的执法权威。四是审计队伍及审计执法者的素质因素。由于审计工作的复杂性，不仅要求审计人员通晓财会业务，熟悉掌握国家的财经法规，审计法规等，而且还要求审计人员德才兼备，公正廉明，要求执法人员具有较强的综合表达能力，判断分析能力。但目前基层审计工作人员大多是财会型的，工程建筑、计算机、文秘专业的复合型人才极少，加之年龄老化，知识陈旧，专业结构单一，远不适应新形势下审计工作的需要。
三、增强基层审计权威的建议及措施
审计工作要适应现代经济社会发展要求和适应市场经济发展的客观需要，充分发挥“免疫系统”功能，就必须增强审计权威。如何增强审计的权威？笔者认为，基层审计必须内外着手，标本廉治。一是地方党委政府要高度重视审计工作，努力为审计工作营造良好的环境。首先要加强对审计法律法规的宣传。将审计法律法规纳入“五五”普法的内容，每年对各级党政主要负责人进行一次审计法规培训和考试，宣传审计工作的成果，争取社会各界的理解、支持、配合审计工作。其次要坚持审计部门独立行使审计监督的原则。凡对拒绝、阻扰、不配合审计的单位领导要及时采取行政和组织措施。第三、要充分发挥对领导干部经济责任审计的作用。有关部门要把审计结果作为干部考评任用的重要依据；选拔任用干部要坚持有用必审，先审后任，对有经济问题的干部做到坚决不用。第四、各级党委和政府要克服审计工作是“揭盖子”、“捅漏子”的思想认识，坚持摒弃地方保护主义和“小团体”主义，真正为审计执法营造一个良好的人文环境。第五、要切实加强审计队伍建设，努力建设一支政治过硬、业务精湛，作风优良、廉洁奉公的审计干部队伍。首先要以精干、务实、高效为原则，配备审计领导班子；要注意审计干部的培养和选拔，建立一套行之有效的审计人才选拔考试考核制度和职称制度，对审计队伍中思想素质低，业务水平差的工作人员，要畅通出口，调离审计队伍；还要注重稳定专业审计队伍，对优秀的审计人才要大胆提拔使用，对打击报复审计人员的人和事必须依法依纪从严处理，真正做到为审计工作添油鼓劲，撑腰壮胆。二是要努力协调好审计与其他执法部门的关系。做到明确职能职责，搞好分工协作，杜绝“趋利、争利”的重复监督的现象发生。三是审计工作要在服务党委、政府工作中心和大局的前提下找准着力点。有为才有位，有位才有威。目前审计工作如何做到“有为”？必须紧扣社会经济发展这一中心，服从和服务发展经济这一大局。在具体的审计工作中要做到以下几个结合：第一、要点面结合，突出重点。目前审计领域广，审计人手较少，不可能对所有的被审计单位年年进行审计监督，因此在工作中要突出监督的重点。要抓住权力大，掌握资金多，基建投资大等重点单位，且针对经济生活中的突出问题及群众反映强烈的问题，做到一查到底，以点带面，从严处理处罚，杀一儆百。第二、做到强化监督与加强指导相结合。审计工作的根本任务是确保国家财经法纪的落实和经济的良性运行及经济安全。因此，在审计监督中要加强指导，根据审计中发现的问题进行综合归纳，对倾向性的问题，普遍性的问题提出整改措施和建议，以服务和指导来促进经济发展，不能带着“收钱”、“罚款”的目的去审计，只有这样才能提高审计的知名度，树立审计的良好形象和权威。第三、要坚持正面典型宣传与披露反面典型相结合。运用典型推动工作是审计工作的一种重要方法。在审计监督中，既要对问题较多的单位作为反而典型披露和处罚，又要对执行财经制度好且没有问题，执行财务制度严格、规范的单位的经验进行总结，通过媒体做好正面宣传，也可将审计结果在一定范围内进行公示。四是审计工作者要加强培训学习，不断提高自身的政治和业务素质。审计工作人员在思想上要牢固树立正确的世界观、价值观和利益观，要增强法制观念和大局观念，在审计执法中坚持克服走马观花、报轻不报重、报喜不报忧、报多不报少等走样、走调的现象和行为。同时要不断探索新时期审计工作的新路子，改善审计方法，更新审计手段，利用计算机审计，提高审计工作水平，做到出色地担当起“经济卫士”的重任，为经济社会发展建功立业。（作者：湖南省洞口县审计局 刘知峰 卿俊）
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