浅议支农资金的审计监督
李二永(江苏省连云港市海州区审计局)
【发布时间:2010年04月06日】
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    支农专项资金是党和政府安排用于农业和农村经济发展及帮助农民脱贫致富的专项支出,包括农业综合开发资金、扶贫资金、水利专项资金等。其分配管理具有以下特点:一是政策性强,每项资金都紧紧围绕党和国家的农业政策进行安排,有明确的用途和使用范围;二是点多面广线长,资金通过财政、农业主管部门和金融机构逐级下拨,最后到达用款单位,项目涉及千万家农户;三是实效性强,要求每笔资金都应发挥应有的效益,造福于民。农业专项资金的下拨和使用,对于促进农村发展、加强农业基础设施建设、提高农业科技含量、增加农民收入、改善农村生产和生活条件、提高农民生活水平起到了积极的推动作用。
    支农专项资金审计是指审计机关依法对农业专项资金财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行的审计监督。近年来,海州区审计局坚持围绕中心、突出重点、服务全局、求真务实的指导思想,紧密结合各地农业生产的特点和实际情况,以国家支农政策为依托,以改善农业基础设施、提高农业综合生产能力、增加农民收入为目标,以支农和民生资金为切入点,以项目实施为载体,以切实保护好农民利益为最终目的,充分发挥审计监督职责,积极开展农业专项资金审计。农业专项资金审计取得了一定的成效,但同时也存在着若干问题。
    一、支农专项资金审计的现状
    (一)支农专项资金使用中存在的问题
    1.项目立项不科学
    受不当政绩观的影响,一些地方政府领导在农业项目立项上,不能科学、客观地分析当地自然条件、市场实际和项目的效益情况,一味地争取资金,盲目申报建设项目。项目资金到位前,不做项目的可行性分析,项目资金到位后,不进行资金使用规划而盲目上马,项目建成后不能发挥其应有的效益,造成资金的损失浪费。
    2.配套资金不到位
    国家在下达项目计划时,均要求地方财政予以一定比例的配套资金,而且往往规定若地方不配套,就不能立项。地方政府和有关部门,为了得到项目,就承诺配套,而在实际执行过程中配套资金大部分不足。特别是一些贫困和欠发达地区,由于自身财力困难,对于应予配套的农业专项资金更是无法落实,只能采取作假账或“拆东墙补西墙”的办法瞒哄上级检查。由于配套资金的不足,导致项目实施后常常不能全面完成,形成“胡子工程”、“半拉子工程”。
    3.使用管理不规范
    一是项目点多面广,资金严重分散,使用管理中政出多门,受部门分割条条管理和专款专用制度的制约,地方在支农资金的使用中很难有效整合,致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展方面面临的突出问题,影响支农资金更大效益的发挥。二是由于农业专项资金具有无偿性,个别单位和主管部门领导法律意识淡薄,忽视国家专项资金的严肃性,只考虑自身利益、地方利益和小团体利益,擅自制定资金管理政策和办法,随意开口子,达不到预期目标,使农业专项资金不能有效到位,项目得不到完整有效地实施。三是一些农业专项资金未按计划进行管理,项目执行和资金拨付滞后,甚至被任意截留、挤占、挪用。四是一些主管部门(单位)受部门利益驱动和缺乏责任心,在支农项目实施过程中,仍存在变相增加农民负担,损害农民利益的行为。
    (二)支农专项资金审计的难点
    1.审计深度、广度不易把握
    农业项目繁多,往往涉及到村、户,必须深入到项目点、乡、村和农户,而审计部门则受人力、时间、责任心等多种因素的限制,不可能对每个项目都一一进行审计检查,只能采取抽查方式,抽查项目时一般根据资金量大小而定,不一定能代表整个项目情况,对项目建设成果及效益情况就更不好评价了。尤其是农村基础设施建设,如农村公路、饮水等工程项目的立项、设计和决策等环节是否规范、工程质量如何等问题审计均难以到位,审计的深度、广度不易把握。
    2.审计目标不易实现
    农业项目资金实行报账制,通过近几年对农业项目资金的审计和检查发现,这种管理办法虽然解决了发票的正规性和白条入账问题,但不能保证报账时所附的报账凭据内容的真实性。加上有些工程是个体户做的,而个体经济单位账目和核算不健全,很难核实到专项资金使用的真实情况,给监督检查和管理带来困难,审计目标不易实现。
    3.审计处理难
    农业专项资金审计处理难主要表现在以下三个方面:一是违纪问题处理难。审计查出的问题,既涉及单位的部门利益,又涉及单位内部职工的群体利益,既有管理部门滥用职权,又有分管领导的行政干预,造成责任追究难。二是审计结果落实难。近几年查出的农业专项资金被挤占、挪用等违规违纪问题,除单位内控制度不健全之外,往往与行政事业单位弥补本单位经费不足有直接关系,造成审计决定落实难。三是审计信息反馈难。在实际工作中,审计结果须先征求当地政府的同意,才能上报,审计的真实情况往往不能及时向上级反映。
    二、对支农专项资金审计的几点建议
    1.变通审计方式
    对农业专项资金的审计要多组织一些上下联动的行业审计,尽量采取上审下或者交叉审的方式,实行统一计划、统一组织、统一政策和统一处理。同时,上级审计机关要加大审计工作的督导检查和抽查,及时掌握和处理审计实施情况和审计实施过程中遇到的问题,加强行业审计工作的统筹协调工作。
    要改变过去对农业专项资金的事后一次性审计,实行分年度、分阶段的对资金拨付各个环节的审计监督,变被动为主动,及时发现问题,及时解决处理。在制定审计计划时,对重点农业开发项目和农业专项资金,要尽量安排事中审计或事前审计,坚持提前介入,全过程跟踪审计。从规范管理制度和资金使用办法入手,及时发现和处理资金管理使用中的问题,使问题消灭在萌芽状态,既有利于促进资金合理有效利用,又有利于审计处理决定的落实,真正发挥以审帮促作用。
    2.改进审计方法
    采用分析性复核与现场实地调查相结合、点面结合等审计方法。将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来。就账、表、证进行账面审计,可以摸清农业专项资金投入的总体规模,掌握支出的结构;而在此基础上沿着资金流向,深入乡镇、农户及项目实施地进行检查,可以最终核实资金支出的真实性。
    3.突显绩效审计;
    绩效审计是现代审计的主流.也是最高的审计目标。农业专项资金绩效审计,应从以下两方面入手:一是科学地确定项目绩效评价指标体系:二是科学地界定项目绩效的高低。从当前状况看,由于审计人员自身知识结构还不能完全达到绩效审计的要求,仅靠审计人员自身的知识水平无法确定某些项目绩效评价指标,也无法评价某个项目绩效的高低。在这种情况下,除了加强审计人员的专业培训,提高自身素质外,还可聘请有关专业人员加入,对某些项目做出评估,这样可以从多种角度对项目实施及运行情况做出实事求是、客观公正的结论,使专项资金绩效审计真正达到预期的目标。
    4.加大处理、处罚力度
    对农业专项资金审计发现的问题,要区分不同情况,做到宽严适度。对严重违反财经纪律、侵吞国家财产和挤占挪用农业专项资金的单位和个人,要依法严肃处理,并向社会公布审计结果。对屡查屡犯、不执行审计决定的要采取通报和申请强制执行等手段,促进审计决定的执行和落实。同时要加快农业专项资金审计立法、规范工作力度,制定和完善农业专项资金审计实施细则,对审计中遇到的共性问题和难点问题,做出明确的处理规定和标准,使审计处理有据可查、有法可依,促进农业专项资金审计工作更加制度化、规范化。(作者:李二永  江苏省连云港市海州区审计局)
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