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财政支农资金整合的问题与对策
梁溪沙(审计署郑州办)
 
【时间:2010年03月31日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    针对财政支农资金投入分散、条块管理、效益低下等问题,进一步加快推进财政支农资金的整合和监管,建立财政支农资金整合的长效机制,提高财政支农资金的整体效益十分必要。
    一、 财政支农资金整合工作现状及问题
    从2004年开始,每年中央一号文件都对财政支农资金整合工作提出了相应要求。如中发[2004]1号文件首次对财政支农资金的整合工作做了原则性要求,指出要“按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求,整合现有各项支农投资,集中财力,突出重点,提高资金使用效率”。2005年以来,中央主要涉农部门对财政支农资金整合工作进行了积极地探索,先选取部分县(市)试点,继而稳步推进,支农资金整合工作取得了显著成效。目前,财政支农资金整合的理念逐步深入人心,整合的力度不断增强、范围不断扩大,支农资金运行机制不断创新,科学化、精细化管理水平不断提升。但是,支农资金整合仍存在一些问题亟待解决。
    一是以县为主体实施支农资金整合工作,并未从根本上解决问题。在既有的管理体制下,以县为主体整合支农资金,只是使中央部门间难以协调的矛盾“下移”到县里。县(市)行政体系依然实行的是条块分割管理体制,各种支农资金汇聚到县(市)之后,同样要经过部门间的争夺,财政支农资金使用及管理过程中存在的问题无法根本解决。审计还发现,个别县的整合工作只流于形式,并未实现真正意义的资金整合。比如某县农业综合开发资金项目投资完成额中包含的整合资金,只是为了增加农业综合开发工作业绩而统计的其他部门使用和管理的支农资金。
    二是财政支农整合工作缺少一个有效平台,资金的使用出现了农民“缺位”现象。当前财政支农资金的整合重点还只是放在政府的支农资源与渠道,从政府的角度整合支农资金,只是整个整合工作的一个方面,整合工作的另一方面,就是如何让农民“到位”。目前,财政支农资金整合平台多以具体项目、产业和“公司+农户”为平台,但真正能使农民得到最大实惠的组织化程度高的合作体系的平台尚未建立,国家财政支农资金的投入未能实现有效对接。
    二、多措并举,进一步加强财政支农资金整合工作
    一是上下联动,逐步推进财政支农资金的全方位、多层次地整合。在巩固和发展县级为主体的整合成果基础上,突破财政支农资金只在县(市)层面整合的局限性,不断深入推进中央及省、市级涉农部门间的整合工作。为解决财政支农“多头共管”问题,可由各级政府各涉农部门选派人员成立财政支农资金管理办公室,所有涉及财政支农资金使用和管理事宜,都应在财政支农资金管理办公室名下进行。各级财政支农资金管理办公室根据国家政策,充分考虑各部门意见,经协商后因地制宜制定发展规划,指导支农资金的使用和安排,并按照“减少交叉、强化协调、适应市场”的要求,进一步合理界定各部门的职能。
        二是统一归并,扩大支农资金整合范围。凡性质相同、用途相近的,都应纳入支农资金整合范围,统筹安排,集中使用。除生产救灾资金、惠农补贴资金等特殊资金外,其他所有财政支农资金都要纳入整合的范围。支农资金可以归并为四类:一是改善农业基本生产条件类资金,包括农、林、牧、水领域的基建类投资、农业综合开发资金、水利建设资金等;二是生态环境建设类资金,包括水土保持补助、天然林保护资金等;三是农业结构调整类资金,包括促进农业结构调整、农村劳动力转移就业的培训资金等;四是农村发展和管理类资金,包括支援经济不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金等。实行项目按分类统一申报,统一投放,统一监管。
    三是大力发展农村经济合作组织,构建财政支农资金的运行平台。近年来,政府支农惠农力度逐渐加大,不仅逐年扩大财政支农规模,还不断探寻财政支农新方式。当前,农村“龙头”企业或“大户”成为了财政支农的支持重点。在推进农业产业化的过程中,虽然“公司+农户”或“公司+基地 +农户”等模式可以实现公司与农户的互利,带动一部分农民增收。但在市场经济条件下,公司与农户的利益本质上是对立的,很容易造成财政支农资金越多,农业发展成果越难惠及中小农户,还有可能造成农村贫富两极分化。因此,财政支农资金的整合工作要与促进农村经济合作组织建设结合起来,逐步将支农重心转到扶持农村经济合作组织发展上来。
    四是加强对各项支农资金的监管,发挥财政支农绩效。为避免各级政府挪用、滥用支农资金,一方面设立统一的支农基金管理账户。基金账户在中央、省、市、县各层级均设一个,各层级的账户用来承接上一级政府或财政下拨的支农资金,由此,实现财政支农资金在各层级的统一存管。另一方面采取全程动态跟踪监督,确保资金使用绩效。项目实施中,实行县级报账制,按项目实施进度拨付资金,着重对资金使用的合理性进行把关,同时,成立支农资金联合检查组,对项目实施进度、质量等进行检查,发现问题、限期整改。项目竣工后,由审计部门或社会中介机构对项目进行竣工决算审查,使财政支农资金监督检查、评估走上规范化、制度化的轨道。(作者:梁溪沙  审计署郑州办)
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