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由灾后恢复重建谈对跟踪审计的几点体会
裴艳(审计署太原特派办)
 
【时间:2010年03月29日】 字号: 【大】 【中】 【小】
    为促进汶川地震灾后恢复重建工作顺利进行,保障恢复重建不出重大问题,根据国务院要求,审计署自2009年初开始组织3个受灾省和20个对口援建省市审计机关及4个特派办开展汶川地震灾后恢复重建跟踪审计(以下简称“灾后重建跟踪审计”)。2009年7月以来,审计署通过在四川、甘肃和陕西3个受灾省建立跟踪审计协调机制、培训、选派审计干部到主要受灾市县挂职、邀请特约审计员监督等方式,整合审计资源,提高审计质量和水平,全力做好灾后重建跟踪审计工作。截至2009年10月底,审计署已先后组织6858人次审计人员,组成2120个审计组到灾区现场对6173个项目进行了跟踪审计,并对3908个项目进行了审计调查,我们的审计人员真正发扬了连续作战、不怕疲劳的抗震救灾伟大精神,勇于克服一切困难,努力工作,充分履行了跟踪审计监督职责,取得了阶段性审计成果。2009年11月,笔者有幸参与灾后重建跟踪审计工作2010年审计方案、信息和报告框架的起草,感受颇深。
    灾后重建审计不同于一般的审计工作,社会开放度与关注度都很高,项目点多面广、投资规模大、时间紧任务重、建设内容丰富。一年多的审计实践表明,灾后重建审计具有以下几方面的特点:一是更加强调政策评估,及时为灾后恢复重建的决策提供参考;二是更加突出事前、事中防范,提高灾后恢复重建资金的效益,遏制各类腐败的发生;三是更加注重社会责任,促进审计机关切实履行好审计服务职能;四是更加明确审计的服务性目标:促进灾后恢复重建工作顺利进行,确保灾后恢复重建管理和使用不出问题。
    基于以上特点,选择跟踪审计的形式对灾后重建进行审计监督效果最好。首先,最能体现审计的预防功能。能促使参与灾后恢复重建的政府各部门建立健全内部控制制度,完善各项灾后重建资金管理制度,促进灾区政治建设、经济建设、文化建设和社会建设;其次,最能体现审计的揭露功能。能发现和揭露参与灾后恢复重建的政府各部门内部控制制度的薄弱环节,揭露灾区恢复重建过程中出现的各种违法违规现象并予以严肃查处;再次,最能体现审计的抵御功能。能在揭露、查处问题的基础上,提出建议、督促整改,发挥审计监督效应。
    跟踪审计,是审计思路的一大转变,也是审计规划的一大亮点。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出坚持多种审计类型的有效结合,积极探索对特大型投资项目、重大突发性公共事项等的全过程跟踪审计。但是纵观一年来灾后重建跟踪审计工作的现状,实际实施过程中还存在一些无法超越的“瓶颈”。
      一、相关法规不完善,审计依据不足。跟踪审计是实时进行的一种动态审计,审计人员承担着重大的责任和风险,这就需要相关的审计法规作为支撑和规范。目前虽然对跟踪审计进行了大胆实践,形成了一套跟踪审计实务的操作思路,但还未从审计理论上加以总结和提升,还未建立一整套相关的跟踪审计的规章制度,没有形成系统的审计规范。简言之,开展跟踪审计的组织形式以及跟踪的范围、内容和重点等依然需要不断的探索,跟踪审计有待于、制度化、科学化、规范化。
    二、审计力量及审计人员的专业技能尚难适应跟踪审计的实际要求。首先,为适应跟踪审计工作的特殊性和复杂性,跟踪审计要求审计人员必需具备工程、管理、经济学等方面的综合知识,同时能熟练应用计算机技术、网络技术和审计软件,这样就造成了审计要求与审计人员素质之间的不适应;其次,跟踪审计工作时间长,工作量大,虽然近几年,国家审计工作有了长足的发展,各审计部门都相应地增配了审计人员,但审计力量仍难满足建设项目跟踪审计的需要。
    三、审计介入时间难以把握,跟踪审计基本上没有覆盖到建设项目的全过程。一个完整的建设项目需要经历立项、可行性研究、环境评价、方案设计、施工图设计、招标、施工、竣工验收等阶段,作为全过程跟踪审计,应从立项之始就开始参与。但在目前的跟踪审计实践中,绝大多数是在施工阶段才介入跟踪审计,对前期的相关阶段关注较少,这样在前期决策、设计和招投标阶段对造价所形成的影响,便无法得到有效的控制。跟踪审计的效果就不充分、不明显。
    四、社会审计良莠不齐,审计风险较大。目前在项目跟踪审计上,现有审计机关工作人员远远满足不了日益增加的审计任务需求,往往需要社会中介机构协审。跟踪审计专业知识面宽、政策性强,审计质量的优劣在很大程度上取决于审计人员的业务水平和责任意愿,而社会中介机构派出的审计人员工作积极性主要源自为本单位创造效益,目前国家对委托审计执业行为缺乏完善的制度规范和跟踪审计质量评估体系,使得很难实现预期的跟踪审计目标。同时,聘请社会中介机构参与跟踪审计,存在着对人员的知识机构、职业道德、跟踪程度等方面难以把握的问题,无疑会给建设项目跟踪审计带来审计风险。
    五、跟踪审计的角色定位容易出现偏离。跟踪审计打破了建设项目的传统管理模式,而又因跟踪审计的相关制度与规范尚不健全,因此审计单位与建设各方责、权、利关系不很明晰。同时,跟踪审计这一审计模式又因为时间长、审计环节多、审计关系复杂,所以很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围,导致在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计,而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项,甚至与建设主管部门、监理等职责交叉、重复,从而造成审计工作不应有的越位与缺位,使监督的作用弱化,失去了审计监督的意义。
    基于上述因素的存在,笔者结合多年从事投资审计的经验提几点对策和建议:
     1、健全和完善跟踪审计的相关法律、法规。依法审计是审计工作的基本原则,只有通过法律、法规的形式把跟踪审计确定下来,使跟踪审计工作有法可依,才能顺利、全面地推行和开展跟踪审计并有效地实现其目标。因此,建议相关部门在《国家审计基本准则》的基础上,单独制定跟踪审计准则或完善《国家审计基本准则》;并在此基础上,制定具体的跟踪审计职业规范和质量控制体系,实现跟踪审计工作的法制化、制度化、规范化。
    2、加强审计队伍建设,合理利用社会审计资源。跟踪审计全方位地接触建设项目,要求每个审计人员都是复合型人才,这就要求审计机关从政治素质、职业素质、管理能力、沟通协调等方面加强对审计人员的培养,提高审计人员素质,推进审计机关跟踪审计工作的发展。同时,在委托审计情况下,要实现优质的跟踪审计需求,审计机关要做好两方面的工作:一是有效地选择优质的造价咨询单位,引进市场竞争机制,在公开、公平、公正的原则下择优选用;二是要加强协调和管理,对一些关键环节要把好关。这样才能合理有效地利用社会审计资源,作为国家审计力量的补充。
    3、监督关口向前期决策阶段、设计阶段和招投标阶段延伸。跟踪审计是对建设项目从筹建时起至竣工阶段为止所发生的技术经济活动全过程进行的审计监督,它不但强调施工阶段的造价控制,也应注重对前期决策、设计、招投标阶段的跟踪审计。因此应尽快将跟踪审计关口前移到项目前期准备阶段,前移到重要事项的决策阶段,工程造价跟踪审计的重点也从“直接核减”转为“健全机制”,即帮助健全对设计、招标代理、施工和造价咨询等参建各方的约束机制,从源头上监督建设行为。
    4、重视审计成果转化,力求机制完善。审计机关要对在跟踪审计过程中查出的问题一方面通过审计通报的形式要求被审计单位整改,另一方面对工程建设中的突出问题进行综合分析研究,及时向有关单位提出审计建议意见,促进完善内部机制,提高管理水平,从源头上预防工程建设领域违法违纪行为的发生,真正实现跟踪审计加强监督,促进管理;控制规模,节约投资;保障建设资金合理、合法使用并提高投资效益;缩短建设周期,提高工程质量;实现基建工程综合效益最大化的目标。(作者:裴艳 审计署太原特派办)
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