提高财政专项资金效益的审计思考
肖正兰 张云龙(湖北省荆门市审计局)
【发布时间:2010年03月26日】
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    摘  要:随着财政体制改革的不断深入,加强财政专项资金管理,提高财政专项资金使用效益越来越受到社会的广泛关注。本文从审计角度分析了当前财政专项资金管理现状,财政专项资金审计存在的问题,以及如何加强财政专项资金绩效审计提出了一些思路。
    关键词:专项资金管理   绩效审计 
    财政专项资金是指各级政府为了扶持、发展某项事业而专门设立的,具有专门来源和专门用途的资金。财政专项资金是政府履行公共管理职能和公共服务职能的物质保障。通过最近几年的审计情况来看,专项资金管理仍存在一些问题,提高财政专项资金效益,加强和改进财政专项资金审计依然是审计部门目前需要调查研究的重要课题。
    一、 当前财政专项资金管理的现状
    一是专项资金种类过多,管理困难。这些资金种类多、数量大、涉及面广。据不完全统计,专项资金有八大类108项,资金涉及到社保、农业、经济建设、教科文、商贸、工交企业、行政政法、预算等部门,资金来源有本级财政预算内、外安排,上级政府和有关部门拨入,以及各部门单位自筹资金等。管好用好这些资金,对财政和主管部门来说都是一种考验,专项资金的监督管理压力也很大。财政预算安排拨入有关专项资金专户后,未及时全部安排支出,影响资金效益的发挥。
    二是专项资金分配制度有待完善。虽然许多专项资金已经纳入了部门预算,但专项资金的年初预算编制往往不够细化,也没有实行完全意义上的零基预算,基数加增长的办法仍然存在,甚至有的只是将专项资金进行“切块”分配,专项资金分配计划存在主观性、随意性。另外财政专项资金安排拨付的主要依据是领导批示、政府会议纪要,或财政部门与其他单位联合发文,存在着分配随意性的问题。如国有土地出让金未全额纳入基金预算管理,直接在国库土地出让金专户中按照领导批示拨付使用。
    三是专项资金支出结构不够优化。专项资金没有捆绑使用,而是分块支出,使有限的资金不能形成整体合力,造成了“撒胡椒面”现象,难以使有限的财政资金做到统筹安排、合理配置。如某地预算安排科技三项经费520万元,在安排的55个项目中,1万元以下的5个,占9.1%;1万元至5万元的30个,占54.5%;5万元至10万元的10个,占18.2%;10万元至100万元的8个,占14.6%;100万元以上的2个,占3.6%,尤其有的项目只有2至3千元。另外在农业专项资金方面,农业部门之间缺乏有机协调,各自申报农业项目,如土地整理、农发资金、扶贫资金等,没有统一的支出管理办法,未形成整体合力,造成资金投人混乱,同一个地方,专项资金性质不一样,部门职责不清的问题比较严重,导致专项资金支出在使用方向、建设内容、项自安排等方面难以协调和重复投入。
    四是挪用专项资金的现象仍较为严重。最近2年,某地审计查明挤占挪用财政专项资金和专项补贴2872.69万元,占查出违规和管理不规范金额的1%。其中:弥补经费1250.04万元、拨付项目外单位992.23万元、改变资金用途 289.35万元、代付亏损企业费用224.57万元、购置51.42万元、其他65.08万元。共涉及18个部门(单位),占2年被审计单位个数的19.8%。同时部分项目地方配套资金不到位,也影响了资金效益的发挥。如某区农业综合开发办虚假配套资金63万元。
    五是专项资金的使用情况缺乏绩效评价。目前对于专项资金的使用情况,缺乏使用情况的综合评价以及同类专项使用标准的归纳和确定。具体表现在以下三个方面:(1)缺乏对专项资金及其绩效目标设立的必要性、重要性和资金规模的合理性的评价;(2)安排经费标准不一,缺乏科学合理的标准和依据;(3)对专项资金的使用奖罚不分明,用好用差一个样,缺乏考核激励机制。
        二、财政专项资金审计存在的主要问题
    经过多年努力,财政专项资金审计工作局面有了很大改观。但是,从近几年的发展趋势来看,财政专项资金审计仍存在下列问题:
    一是审计思路不够拓宽,审计方式及相应技术方法配套不及时。在目前的审计实践中,财政专项资金审计依旧局限于合规性和财务账目基础审计,其经济效益审计、制度基础审计和风险基础审计基本未涉足;同时,审计技术方法也较滞后,仍为就地手工搜集、整理、复核及分析各种信息,与现代网络信息化发展不适应,计算机审计运用需要进一步提高。
    二是审计覆盖面逐渐扩大,造成审计力量不足。主要表现在:一方面,需要审计的专项资金项目较多,根据各种不同需求,要求审计覆盖面扩大。如有的是人大根据需要,临时以检查的形式出现;有的是按照政府的要求开展审计等。另一方面,审计力量不足,审计机关业务人员偏少,特别是业务骨干,致使部分财政专项资金审计间隔期限较长,在一定程度上脱离了审计监督。
    三是审计涉及内容广泛,审计触角难以延伸。首先,财政专项资金的审计对象包括相关部门筹集、投入、分配和使用的财政资金,以及执行国家相关经济政策的各级政府部门(单位);资金的来源包括地方各级政府配套资金、相关部门和单位投入的自有资金,造成资金被混用,各部门(单位)职责不清。其次,在延伸审计上,哪些部门、单位应作为延伸对象,要被审查到何种程度,只能凭经验判断,如何延伸审核,有一定难度,使得财政专项资金审计质量和效果大打折扣。
    四是审计质量需进一步提高,宏观效益审计不明显。一方面,财政专项资金审计仍停留在传统的账目基础审计上,尤其是县一级审计时对专项资金的使用效益、管理情况涉及较少,对资金分配是否符合客观需要,是否有利于经济问题的解决等方面缺乏宏观的分析和研究。对查出的问题,只停留在法律法规等制度就事论事,没有将审计结论提升到宏观角度进行综合分析,或提出相关的、有针对性的建议。另一方面,关注效益审计不够,宏观绩效审计效果不明显。
    五是审计跟进有待改善,审计整改处理仍乏力。由于财政专项资金审计的特殊性,审计过程中,很多专项审计往往审计跟进较少,几年来的审计结果却反映出“年年审计年年忙,按下葫芦起来瓢”。另外对同级政府或相关部门存在的专项资金问题,审计整改都是就问题整改问题,至于涉及到上级政府和相关部门的违规行为,更是鞭长莫及,财政专项资金审计的作用及效益大大减弱。
    三、加强财政专项资金审计的思考
    绩效审计是经济发展的客观需要,是审计工作的发展方向,近两年的审计实践充分地证明了这一点。对于加强审计,我们认为应该着重考虑以下几个方面:
    (一)规范工作程序是加强财政专项资金审计的基础。积极开展专项资金绩效审计,由原来注重真实性和合法性逐步转向效益性,建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标的审计工作方法体系。目前尝试开展的绩效审计,一般来说是借用财政财务收支审计的工作流程。但是绩效审计有其特殊性,在审计内容和审计方法上也有不同程度的差异,因此需要尽快制定一些切实可行的工作规范,包括工作程序、职责范围、内容方法、质量要求、评价体系诸多方面,从而规范审计人员的审计行为,保证审计质量。在审计的过程中,要注重由于决策失误、管理不善等造成的资金使用效益低下和损失浪费,并通过专门的绩效评估,对资金管理和使用效益情况进行分析和评价,切实达到促进专项资金管理水平和使用效益提高的目的。
    (二)专项审计调查是加强财政专项资金审计的有效方式。专项审计调查是目前各级审计机关在绩效审计中最常用、最有效的方式。专项审计调查的特点是程序简便,灵活机动,宏观目的性明确,工作时效性和针对性强。审计要充分利用审计调查宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点,加大专项资金审计的范围和力度,开展多种形式的审计调查,加强对专项资金的监督管理。充分掌握情况,揭示问题,分析原因,提出建议,切实做到对专项资金的监管不缺位,对专项资金的使用不越位,提高财政专项资金的管理水平和使用效益,维护国有资产安全,在更高层次上发挥审计监督的作用。
    (三)研究掌握新技术方法是加强财政专项资金审计的利器。绩效审计固然可以借用财务审计中一些常用的方法,但更为侧重的是调查、比较和分析、访谈以及对业绩进行计量的方法,此外由于它本身所具有的特殊性,在实践过程中还需要不断开发新的技术方法,以适应专项资金效益审计的需要。一是加强延伸审计,通过专项资金延伸审计,加大专项资金的审计覆盖面,充分揭示出财政专项资金在分配、管理、使用中的存在问题。有针对性提出建议,促使专项资金使用单位加强专项资金管理。二是研究跟踪审计,以资金的走向为线索,采用跟踪审计的方式,能够及时地进行查处和纠正在专项资金的拨付、使用、管理中存在的违规违纪问题,促进项目工程的顺利实施和专项资金的专款专用,并切实提高资金的使用效益,促进专项资金全方位的健康运行。三是提高计算机审计水平。大力推进信息化建设,以数字化为基础,积极推进计算机审计,总结推广先进的审计技术方法,进一步探索和完善信息化环境下的专项资金审计方式。
    (四)落实问责制是加强财政专项资金审计的必要手段。问责制是一种现代行政制度。它指作为政府行为的实施者,所有官员的个人行为和业绩都要受到监督。将财政专项资金绩效审计与经济责任审计相结合,将财政专项资金绩效审计发展为一个跨机构,兼容审计、监察、人事管理及管理监督的多种职能的更高层面的综合监督形态,要使纪检监察、组织人事和审计部门结合起来,推进财政专项资金绩效审计工作,把财政专项资金绩效审计工作与干部选拔任用结合起来,为正确评价和使用干部提供重要依据。财政专项资金绩效审计结果应列入领导干部本人的干部考核档案,作为领导干部业绩考核和职务任免的参考依据。
    (五)充分利用舆论和社会监督是加强财政专项资金审计的推进剂。审计机关开展绩效审计的目的之一,是为了满足社会公众了解政府行为有效性的需求。从另一方面来说,审计机关将审计结果向社会公告,也可以发挥公众和舆论的监督作用,从而促使被审计单位采取改进措施,提高管理水平和资金使用效益。同时,审计公告的实行也会对审计工作提出更高的要求,从而促使审计人员为保证审计质量而不断提升业务素质。因此,遴选部分具有一定代表性和影响力的绩效审计项目,采用适当的途径和方式进行审计结果公告,必将对效益审计产生助推作用。(作者:肖正兰 张云龙 湖北省荆门市审计局)
    
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