新形势下行政事业单位违规违纪现象初探
王谦 祝海荣（宁夏中卫市审计局）
为规范行政事业单位的财政财务收支管理，国家在近年来先后出台完善了国库集中收付制度、收支两条线管理、政府采购管理、非税收入管理办法等有关方面一系列政策法规。随着财政预算体制改革的进一步深入和审计监督力度的不断加强，行政事业单位财务管理大有好转，管理日趋规范，这样势必会触及到少数一些单位的集体和个人利益，有些单位为了逃避财政、审计、监察等执法部门的检查和监督，想出了“上有政策、下有对策”的歪办法，从近年来审计监督情况看出现了一些新的苗头，从而成为行政事业单位新的腐败之源，需引起财政、审计、监察等监督部门的高度重视。
一、审计发现的违规违纪现象。
一是公务接待费、会议费居高不下。公务接待费主要是指会议费、来客招待、学习交流、考察调研、检查指导、请示汇报等公务活动所形成的费用，其支出渠道涉及到会议费、招待费等科目，政策界定和行政审批不够到位，会议费和招待费混合在一起难以区分，特别是单位会议费没有制定规定。由于公务接待的程序对象内容和经费等方面还没有一个完整的系统规定，所以人们也就形成了各自为政，进行公务接待的认识。单位条件好的，执行公务接待标准就高些，单位条件较好的执行标准就一般，单位条件差的就低，特别是假公济私，私客变相招待，公款违规送礼等现象在检查中屡见不鲜、屡查屡犯。个别单位打着招商引资名义甚至将商店出具的礼品发票在单位报销。目前国家尚未建立统一的公务接待制度，标准不一，无章可循，各单位对于招待费、会议费是自我约束，自我管理，自成体系。由于各级财政没有严格的规定标准，审计部门的监督可以说是无章可循。审计发现一部分单位全年的公务费用大部分被接待费、会议费、交通费等占用。公务接待、会议费不断攀升，数额较大。部分单位每年的公务接待、会议、交通费占到公用经费的70%左右，且在逐年增加。某单位2009年招待费开支**万元，比上年增长35%；公务接待、会议费管理混乱，制度不严，无原始接待凭证，审计时无法认定其真伪。公务接待、会议费是一个筐，什么东西都往那里装，成了单位领导处理违规违纪问题的合法外衣；公务接待费报销票据、手续不全，经办人、审核人、会计复核等要素不全；公务接待费开支不透明，未实行财务公开，只有单位领导、办公室主任清楚，其他人员如雾里看花。
二是将不合规支出转移至工会账目。《工会会计制度》第七条规定：工会会计核算应当以工会活动中发生的各项经济业务为对象，记录、反映工会的各项经济活动。第二十六条规定：收入是根据《工会法》以及有关政策规定开展业务活动所取得的非偿还性资金。第二十七条规定：支出是工会为开展各项工作和活动所发生的各项资金耗费及损失。包括：会员活动费、职工活动费、事业支出、工会业务费、工会行政费、专项资金支出、补助下级支出、其他支出、上解经费支出。因此不是单位工会的收入、支出，则不能在工会账目中列支。近年来，一些单位为了逃避财政、审计等部门的管理和监督，减少财政部门对行政性收费、罚没收入等非税收入的统筹管理，个别单位将应收取的项目通过与缴款人协商，采取截留转移的办法由单位工会开具票据转移到工会账户上，如某单位2008年将将国有资产使用费5万余元，收到单位工会账户，用于发放职工福利。一些单位还违反《工会法》，违规超过标准2%提取工会会费，将单位事业经费拨至工会账户，用于发放干部职工节假日加班费、奖金、福利等不合规支出，如某单位2009年应提取工会费2.5万元，实际提取18万元，其中造表发放干部职工奖金、福利15余万元。一些部门还自设“三无”公司，将国有资产交有皮包公司管理，出现租赁收入应收未收、截留挪用、坐收坐支、国有资产流失等现象。
三是虚假关联交易，将部门职能利益化。为了满足部门办公、业务、生活福利需要，个别承担行政审批职能的部门放弃了原则，置法规条款于不顾，采取应收不收，应缴不缴，与缴款人私下协商采取以物顶款、以车顶款等方式，变相解决部门的实际困难，收回的物品、车辆也不上交财政部门，属于典型的截留行政性收入的行为。如某部门2008年将应缴的行政性收费收入400余万元，签订顶账商品房四套，通过三方关联交易签订顶账小轿车1辆，这些资产全部有单位自用，未上交财政部门，也未在单位账目中反映。某单位2009年将代收的财政预算收入200余万元截留在单位账户，至审计时仍未上交财政部门。
四是超标准、超范围配备车辆。目前对行政事业单位车辆管理是有财政部门管理核定编制、车辆有自治区财政统一招标集中采购，未经政府采购的行政事业单位车辆交警部门不予入户，一些单位巧立名目将财政资金转移到下属公司或业务联系的企业，挤占、挪用专项资金或事业经费，违规超标购车。如某单位已有四辆公务用车，但仍有其下属企业购车，部门使用的车辆达七辆之多，单位实际公务用车11辆，每年仅燃油费就达30余万元。某单位将专项资金25万元以合法项目拨至施工企业，有企业购车入户，单位使用。某部门挤占挪用收取下属单位的专项事业经费购买价值40余万元的丰田越野车，某单位将财政拨付的事业费转移至上级部门设立的“三无”公司，以企业名义购车入户，单位使用。
五是化整为零，分散采购，逃避相关部门监督。近年来，随着政府采购范围的不断拓展，财政部门将行政事业单位的购买办公用品、计算机设备、档案柜、办公桌椅等均列入了集中采购范围，并规定了采购起点，这在某种程度上削弱了部门的权利，触动了单位利益，一些单位将应批量采购的办公设施分几次采购，使采购金额降到规定的限额以下。
六是将应纳入预算管理和核算的资金转移到下属企业。一些单位违反《会计法》、《预算法》等有关财经法规，违规核算财政资金，变相肢解财政资金，通过自设“三无”公司，将财政资金转入公司开设的银行账户。如某单位将国有资产交由公司管理，造成大量的房租收入拖欠。某镇将国家重点建设项目占地补偿款、青苗补偿款肢解，一部分拨入单位基本户，一部分拨入农工商联合公司账户，使农民的补偿款迟迟不能兑现，引发群体上访事件的发生。
七是以个人名义开立存折，变相公款私存。个别单位通过虚开发票套取现金；有的利用虚假票据或结算凭证将财政性资金转出基本账户核算；有的违规使用大额现金支付，致使资金使用去向不明，无法审计查证；由于账外资金存在的非法性，个别单位“小金库”、账外账的收支均处于地下状态中，从支出的用途看，主要用于部门集体福利、违规购置办公设备、请客送礼及个人开支等灰暗渠道，长此以往不仅造成国有资产的严重流失，而且还诱发和滋生了各种腐败现象，败坏了党风和社会风气，甚至会使部分人走上犯罪的道路。
二、治理对策及建议
一是坚持标本兼治，综合治理。相关单位要加强内部管理和监督，审计、财税等部门要加强监督，要加大舆论监督力度，疏堵相济，方能见效。财政、审计、监察部门加强检查监督，执法部门在实际工作中应加强检查监督各项收费、罚款有没有收、有没有收够；各项收费、罚款是否被其他名目所取代；各项收费、罚款是否被转移；各项收费、罚款是否采用非税收入票据收取。同时对部分单位工会账目中不合规、不合法的支出，要与行政事业单位基本账户合并检查，严格加以审计，对其违规、违法行为采取行政处分、行政处罚等有针对性的处理措施。
二是坚持制度先行原则，构筑监督防线。要规范行政事业单位接待费、会议费管理，制定相关标准，统一政策尺度， 各单位要重视内部监督制度建设，强化对下级单位的日常财务核查，使各部门在经费保障的基础上管好钱、用好钱，建立科学、有效的内部监督体系。加强对二级单位的管理监督，可采用财务岗位会计委派制或对财务人员定期轮岗交流等措施。财政、审计等部门要从工作上认真负责，加大查处力度，做好外部监督工作。
三是加大惩处力度，构筑法律防线。当前在对单位违规违纪行为的处理上，往往偏轻，情节严重的也只是对单位的处罚，而忽视了对单位领导和直接责任人的相关处理，处理处罚也只是针对单位，而很少处罚到个人，所以经常出现屡查屡犯的现象。因此，对查出的问题监督部门不能搞下不为例，应加大对直接责任人的处理处罚，提高违规违纪成本，起到杀一儆百的作用。
四是突出审计监督重点，要坚持全面审计，突出重点的原则。在做好专项资金审计的基础上，重点关注单位基本户以外的银行账户，关注资金流向，把一部分精力放在延伸下属单位上，尤其是明分暗合、一套人马两块牌子的企业账户上，只有这样才能保证财政资金的真实、合法、效益不受损害。（作者：王谦 祝海荣 宁夏中卫市审计局）
一、审计发现的违规违纪现象。
一是公务接待费、会议费居高不下。公务接待费主要是指会议费、来客招待、学习交流、考察调研、检查指导、请示汇报等公务活动所形成的费用，其支出渠道涉及到会议费、招待费等科目，政策界定和行政审批不够到位，会议费和招待费混合在一起难以区分，特别是单位会议费没有制定规定。由于公务接待的程序对象内容和经费等方面还没有一个完整的系统规定，所以人们也就形成了各自为政，进行公务接待的认识。单位条件好的，执行公务接待标准就高些，单位条件较好的执行标准就一般，单位条件差的就低，特别是假公济私，私客变相招待，公款违规送礼等现象在检查中屡见不鲜、屡查屡犯。个别单位打着招商引资名义甚至将商店出具的礼品发票在单位报销。目前国家尚未建立统一的公务接待制度，标准不一，无章可循，各单位对于招待费、会议费是自我约束，自我管理，自成体系。由于各级财政没有严格的规定标准，审计部门的监督可以说是无章可循。审计发现一部分单位全年的公务费用大部分被接待费、会议费、交通费等占用。公务接待、会议费不断攀升，数额较大。部分单位每年的公务接待、会议、交通费占到公用经费的70%左右，且在逐年增加。某单位2009年招待费开支**万元，比上年增长35%；公务接待、会议费管理混乱，制度不严，无原始接待凭证，审计时无法认定其真伪。公务接待、会议费是一个筐，什么东西都往那里装，成了单位领导处理违规违纪问题的合法外衣；公务接待费报销票据、手续不全，经办人、审核人、会计复核等要素不全；公务接待费开支不透明，未实行财务公开，只有单位领导、办公室主任清楚，其他人员如雾里看花。
二是将不合规支出转移至工会账目。《工会会计制度》第七条规定：工会会计核算应当以工会活动中发生的各项经济业务为对象，记录、反映工会的各项经济活动。第二十六条规定：收入是根据《工会法》以及有关政策规定开展业务活动所取得的非偿还性资金。第二十七条规定：支出是工会为开展各项工作和活动所发生的各项资金耗费及损失。包括：会员活动费、职工活动费、事业支出、工会业务费、工会行政费、专项资金支出、补助下级支出、其他支出、上解经费支出。因此不是单位工会的收入、支出，则不能在工会账目中列支。近年来，一些单位为了逃避财政、审计等部门的管理和监督，减少财政部门对行政性收费、罚没收入等非税收入的统筹管理，个别单位将应收取的项目通过与缴款人协商，采取截留转移的办法由单位工会开具票据转移到工会账户上，如某单位2008年将将国有资产使用费5万余元，收到单位工会账户，用于发放职工福利。一些单位还违反《工会法》，违规超过标准2%提取工会会费，将单位事业经费拨至工会账户，用于发放干部职工节假日加班费、奖金、福利等不合规支出，如某单位2009年应提取工会费2.5万元，实际提取18万元，其中造表发放干部职工奖金、福利15余万元。一些部门还自设“三无”公司，将国有资产交有皮包公司管理，出现租赁收入应收未收、截留挪用、坐收坐支、国有资产流失等现象。
三是虚假关联交易，将部门职能利益化。为了满足部门办公、业务、生活福利需要，个别承担行政审批职能的部门放弃了原则，置法规条款于不顾，采取应收不收，应缴不缴，与缴款人私下协商采取以物顶款、以车顶款等方式，变相解决部门的实际困难，收回的物品、车辆也不上交财政部门，属于典型的截留行政性收入的行为。如某部门2008年将应缴的行政性收费收入400余万元，签订顶账商品房四套，通过三方关联交易签订顶账小轿车1辆，这些资产全部有单位自用，未上交财政部门，也未在单位账目中反映。某单位2009年将代收的财政预算收入200余万元截留在单位账户，至审计时仍未上交财政部门。
四是超标准、超范围配备车辆。目前对行政事业单位车辆管理是有财政部门管理核定编制、车辆有自治区财政统一招标集中采购，未经政府采购的行政事业单位车辆交警部门不予入户，一些单位巧立名目将财政资金转移到下属公司或业务联系的企业，挤占、挪用专项资金或事业经费，违规超标购车。如某单位已有四辆公务用车，但仍有其下属企业购车，部门使用的车辆达七辆之多，单位实际公务用车11辆，每年仅燃油费就达30余万元。某单位将专项资金25万元以合法项目拨至施工企业，有企业购车入户，单位使用。某部门挤占挪用收取下属单位的专项事业经费购买价值40余万元的丰田越野车，某单位将财政拨付的事业费转移至上级部门设立的“三无”公司，以企业名义购车入户，单位使用。
五是化整为零，分散采购，逃避相关部门监督。近年来，随着政府采购范围的不断拓展，财政部门将行政事业单位的购买办公用品、计算机设备、档案柜、办公桌椅等均列入了集中采购范围，并规定了采购起点，这在某种程度上削弱了部门的权利，触动了单位利益，一些单位将应批量采购的办公设施分几次采购，使采购金额降到规定的限额以下。
六是将应纳入预算管理和核算的资金转移到下属企业。一些单位违反《会计法》、《预算法》等有关财经法规，违规核算财政资金，变相肢解财政资金，通过自设“三无”公司，将财政资金转入公司开设的银行账户。如某单位将国有资产交由公司管理，造成大量的房租收入拖欠。某镇将国家重点建设项目占地补偿款、青苗补偿款肢解，一部分拨入单位基本户，一部分拨入农工商联合公司账户，使农民的补偿款迟迟不能兑现，引发群体上访事件的发生。
七是以个人名义开立存折，变相公款私存。个别单位通过虚开发票套取现金；有的利用虚假票据或结算凭证将财政性资金转出基本账户核算；有的违规使用大额现金支付，致使资金使用去向不明，无法审计查证；由于账外资金存在的非法性，个别单位“小金库”、账外账的收支均处于地下状态中，从支出的用途看，主要用于部门集体福利、违规购置办公设备、请客送礼及个人开支等灰暗渠道，长此以往不仅造成国有资产的严重流失，而且还诱发和滋生了各种腐败现象，败坏了党风和社会风气，甚至会使部分人走上犯罪的道路。
二、治理对策及建议
一是坚持标本兼治，综合治理。相关单位要加强内部管理和监督，审计、财税等部门要加强监督，要加大舆论监督力度，疏堵相济，方能见效。财政、审计、监察部门加强检查监督，执法部门在实际工作中应加强检查监督各项收费、罚款有没有收、有没有收够；各项收费、罚款是否被其他名目所取代；各项收费、罚款是否被转移；各项收费、罚款是否采用非税收入票据收取。同时对部分单位工会账目中不合规、不合法的支出，要与行政事业单位基本账户合并检查，严格加以审计，对其违规、违法行为采取行政处分、行政处罚等有针对性的处理措施。
二是坚持制度先行原则，构筑监督防线。要规范行政事业单位接待费、会议费管理，制定相关标准，统一政策尺度， 各单位要重视内部监督制度建设，强化对下级单位的日常财务核查，使各部门在经费保障的基础上管好钱、用好钱，建立科学、有效的内部监督体系。加强对二级单位的管理监督，可采用财务岗位会计委派制或对财务人员定期轮岗交流等措施。财政、审计等部门要从工作上认真负责，加大查处力度，做好外部监督工作。
三是加大惩处力度，构筑法律防线。当前在对单位违规违纪行为的处理上，往往偏轻，情节严重的也只是对单位的处罚，而忽视了对单位领导和直接责任人的相关处理，处理处罚也只是针对单位，而很少处罚到个人，所以经常出现屡查屡犯的现象。因此，对查出的问题监督部门不能搞下不为例，应加大对直接责任人的处理处罚，提高违规违纪成本，起到杀一儆百的作用。
四是突出审计监督重点，要坚持全面审计，突出重点的原则。在做好专项资金审计的基础上，重点关注单位基本户以外的银行账户，关注资金流向，把一部分精力放在延伸下属单位上，尤其是明分暗合、一套人马两块牌子的企业账户上，只有这样才能保证财政资金的真实、合法、效益不受损害。（作者：王谦 祝海荣 宁夏中卫市审计局）
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