关于预算执行审计创新与发展的思考
王本波（湖北省荆州市审计局局长）
在“公安模式”基础上，如何创新和发展预算执行审计，一直是我们这些年来在审计实践中不断思考的问题。去年10月，在北京举办的2009年中央预算执行审计培训班上，刘家义审计长提出了预算执行审计必须体现宏观性、针对性和时效性的要求，强调指出：预算执行必须和贯彻落实保持经济平衡较快发展这条主线融为一体，牢牢抓住财政体制、机制、制度来揭示、分析问题，将当前财政预算和管理中存在的各方面的问题实事求是地揭露出来，有针对性地提出建设性意见。去年底，温家宝总理在会见全国审计系统先进集体和先进工作者代表时，再一次强调了要加强预算执行审计，使各级财政预算更加公开透明。这些讲话精神为我们创新和发展预算执行审计提供了新的思路。
一、破解创新与发展预算执行审计的难题
众所周知，我国开展大规模的预算执行审计“同级审”是在“公安模式”之后。可以说“公安模式” 突破了预算执行审计“同级审”的体制性障碍，推动了《审计法》明确预算执行审计“同级审”，理顺了“同级审”的法律关系。但“公安模式”之后，如何在“公安模式”基础上，创新和发展预算执行审计，确实是一个值得认真思考的问题。
以财政收支的真实性、合法性为重点，在摸清家底的基础上，抓住财政支出中的热点、难点问题，实施综合财政审计，堵塞财政支出“黑洞”，规范财政收支管理，使有限的资金发挥最大的效益，这是“公安模式”的核心。应该承认：公安财政“同级审”的这种模式之所以能够被认可，相当程度上就在于“公安模式”的指导思想、审计目标、审计内容和审计手段，适应了当时分税制财政体制下，以支出管理改革为重心的财税体制发展的客观要求，并有效地发挥了其监督的作用。但随着财税改革的不断深入和经济社会的不断发展，特别是以“部门预算”、“收支两条线”、“国库集中收付”、“政府集中采购”财政四项改革为基础的公共财政框架体系的逐步确立，预算执行审计面临的困惑和难题越来越多，迫切需要从理论和实践的结合上予以回答。
近些年来，基层审计机关预算执行审计面临的困惑和难题，从根本上来讲就是作为审计直接依据的预算（包括政府预算和部门预算），缺乏完整性、科学性、规范性，有据难依。一方面，财政收入归集不完整，财力聚集不到位，收支不能平衡，不能满足预算支出的实际需要，“缺口”预算、“差额”预算的情况广泛存在；另一方面，非税收入大量游离于预算之外，“体外循环”，列收列支现象普遍，相当部分部门的日子过得有滋有味。加上事权与财力的界定不明确、不对称、不透明，无法准确把握政府预算的范围与幅度，导致部门之间在实际获得财政资金方面严重苦乐不均，相互攀比现象突出。在这种情况下，受政府财力紧张等因素的影响，地方财政收入增速不快，关乎民生、社会保障、公共基础设施等投入不足，政府支持经济社会发展的实力和宏观调控能力不强，从而导致政府监管预算执行的底气不足，预算执行刚性不足，审计对预算执行的监督不能较真，很多情况下，即使是审计发现了预算执行中存在诸多问题，也会因为预算安排的不完整、不科学、不规范，而难以处理或者难以整改到位，比较典型的如因预算安排不足导致的挤占挪用问题，因预算安排与罚缴挂钩造成的乱收费、乱罚款问题等，总是年年审，年年存在，审计对此似乎无能为力，被审计单位对上述问题的存在也似乎不那么在乎，于是就有了损失浪费现象、腐败行为的经常发生，行业风气不正，地方经济环境难以改善，地方经济的发展也受到一定程度的影响，审计的作用大打折扣。面对此种状况，审计人员的工作积极性也会受到影响，“厌倦”、“走过场”，甚至“迷茫”的情况普遍存在。被审计单位更是“反感”，觉得每年都是老一套，可以纠正整改的问题已经纠正整改，纠正整改不了的问题总是纠正整改不了。总之，预算执行审计由于其依据的预算编制和管理的不完整、不科学、不规范，似乎也已经走到“尽头”。
上述情况表明：预算执行审计面临的困惑和难题，不仅影响到审计自身的发展，影响到审计职能作用的发挥，更影响到财政体制改革的深化和地方经济社会的发展。因为按照现代财政理论，财政预算作为政府筹措财政收入和安排使用财政资金的“经济法案”，体现的是政府在一定时期内的施政方针及其所要达到的政治、经济和社会发展目标。完整、科学、规范的预算，不仅是财政履行其基本职能的核心要求，也是构建公共财政框架体系的重要基础，同时还是建立公平、透明、廉价政府的必备条件，是从制度上、源头上预防腐败的根本性措施。因此，预算执行审计要想更有效地发挥其作为国家经济安全运行和社会健康发展 “免疫系统”功能的作用，要想摆脱目前的窘境，就必须跳出原来的审计模式，创新审计理念，在继续关注预算执行的合规、合法、合理性的基础上，把审计的触角向两头伸延，重点关注预算编制与管理的完整性、科学性（政策性、目标性）、规范性以及财政资金使用的效益性。这不仅是经济社会发展对审计工作的迫切要求，也是预算执行审计内在发展的规律要求。
二、理清创新和发展预算执行审计的思路
创新和发展预算执行审计，必须理清创新和发展的思路。我们结合工作实际，在大量调查研究和深刻分析的基础上，探索出创新和发展预算执行审计的基本思路应该就是：解放思想，实事求是，摒弃传统的审计思维和方法，把预算执行审计的触角向预算编制与管理和财政资金使用效益两头延伸，通过审计政府预算和部门预算的执行情况，在掌握和占有充分数据和事实的基础上，重点对预算执行结果进行综合分析，查找、揭示政府在预算编制与管理和财政资金使用效益方面存在的缺陷和问题，重点查找、揭示收支规模和结构的完整性、合理性与有效性等方面存在的缺陷和问题，并进行评价，发展意见，寻找对策，提出建议，反过来帮助并促进政府、财政及相关部门改进预算编制，增强预算的刚性和约束力，建立与事权相匹配的公共财政体系，加强财政管理，促进依法理财，提高资金使用效益，确保地方经济社会发展目标的实现。我们把这种既能促进改进预算编制与管理，提高财政资金使用效益，又能从体制、机制、制度和管理上充分体现审计“免疫系统”功能，发挥其科学性、建设性的作用；既能满足经济社会发展要求，又符合审计内在发展规律的预算执行审计，认定为创新和发展预算执行审计的突破口和发展方向。为了保证创新和发展预算执行审计的基本思路能够在审计实践中得到自觉的落实，还必须理清以下具体思路。
1、在思想认识上，一是要充分认识到财政预算在合理配置资源、保护生态环境、维护公平与效率、宏观调控、促进科技进步、促进经济社会发展目标实现等方面的重要作用。二是要充分认识到财政预算是通过预算编制、预算执行、预算管理等几个环节共同作用完成的。三是要充分认识到国家审计机关不仅要对预算执行情况进行审计监督，而且更要通过一定的形式，关注预算的编制与管理和资金使用效益情况，并充分发挥其在促进预算编制、加强预算管理、提高财政资金使用效益方面的作用。
2、在审计思维上，要重点强化创新意识，跳出传统思维，坚持以人大批复的预算为依据，在跟踪预算执行结果的基础上，重点分析预算安排是否符合国家的宏观经济政策要求；是否体现公共财政的理念；是否有利于改善民生，有利于优化经济环境，有利于推进地方经济社会发展目标的实现；是否体现事权与财力相匹配的原则；是否体现节约与效能的原则；是否有利于建设服务型、法治型政府，重点揭示预算执行不到位或者产出差异的原因，提出改进、完善预算编制和管理以及提高财政资金使用效益的措施与方法。同时，强化宏观意识，不拘泥于一时一事；强化大局意识，不纠缠于枝末细节；强化责任意识，不敷衍，不厌战，找准目标，理清思路，做好服务文章；强化综合分析，突出建设性功能。
3、在审计内容上，要按照现代审计理念，在从源头上整体把握所有财政资金的收支情况、分配情况、管理情况、使用情况的基础上，重点关注那些事关全局性、敏感程度比较高、资金量比较大的部门、单位、项目和资金，在查处违纪违规的同时，重点分析预算编制是否完整、预算口径是否全面、结构比例是否优化、指标安排是否合理（是否体现公平）、分配标准是否一致、编审程序是否合规、方法是否科学等方面的内容。重点查找预算编制和管理中不符合国家产业调整和环境保护等宏观经济政策要求；不符合本地实际和经济社会发展目标；不符合落实科学发展观要求；不符合构建和谐社会和法治政府以及实现社会公平理念；不符合改善民生和维护百姓利益；不符合财力与事权相匹配、建立公共财政体系、降低行政成本等问题。
4、在技术方法上，为了保证创新和发展预算执行审计取得实质性成效，在安排和确定年度审计计划前，审计机关必须广泛听取各方面的意见，包括党委、人大、政府、政协、纪检监察机关及社会各界的意见，切实把领导关心、群众关注的热点、难点、焦点问题，作为预算执行审计项目列入计划，开展监督，促进问题的解决。在这个过程中，要充分发挥审计调查涉及面可以更广、操作比较灵活、被审计单位比较容易接受等优势，在加强审计的同时，加大审计调查的分量，以求对某些涉及全局性的问题作比较全面深入的调查了解，确保做到情况清楚，分析透彻，建议可行。同时还要充分利用计算机在数据提取、数据处理和综合分析方面的优势，根据税务管理、财政预算、部门预算、国库收付等都有独立软件的实际，实行计算机的全方位覆盖审计，以提高审计效果，提升审计质量。
5、在成果运用上，一是要求被审计单位正视审计查出的问题，从纠弊改错、建章立制、加强管理的角度，狠抓审计结论和整改的落实。二是注重对体制、机制、制度、管理层面以及制定、落实政策法规方面存在的具有普遍性、倾向性、苗头性的问题进行归类、整理、汇总，并加强综合分析，提出具有针对性和可操作性的解决问题的措施和办法，供党委、人大、政府及有关部门采纳参考。三是充分运用审计的独立性特征和建设性功能，争取政府和汇同有关部门对一些必须规范、且条件已经具备或者创造条件可以规范的事项，通过地方性法规或者部门规章予以规范化、制度化、长效化。四是要建立科学、有效、便捷的信息传递渠道或者平台，并形成制度，保证审计信息传递的畅通和无障碍，广泛借助媒体和社会的力量，对审计结论和审计建议的落实情况实行有效监督和跟踪，增强审计的公开和透明程度，最大限度的提升审计成果运用的作用。
三、夯实创新和发展预算执行审计的基础
创新和发展预算执行审计，对审计机关和审计人员提出的要求是全新的。它不再仅仅是要求审计机关和审计人员满足于翻翻帐本，看看凭证，找几个违纪违规问题，处罚几个钱那么简单，它要求审计机关和广大审计工作者必须全面的夯实基础，包括思想基础、组织基础、技术基础、队伍基础，这里特别强调的是夯实队伍基础和组织基础。
为了更全面、更深刻、更系统的了解和掌握预算编制、执行和效益情况；更本质的把握和揭示预算执行过程中产生问题的内在联系；更有效地站在全局和整体的角度，为政府和有关部门提供更宏观、管长远的意见和建议，利用好审计成果，必须全方位夯实队伍基础，全面提高审计人员的理论素养、思维层次和业务技能。在这个基础上，根据预算执行审计点多、面广、线长、政策性强的特点，必须强化包括项目安排、人员布局、质量要求、时间进度、处理口径、综合分析、信息披露、经费保障在内的统筹运行模式，统领预算执行审计工作，打破科室界线，集中优势兵力，统一组织部署、统一审计方案、统一人员调配、统一技术方法、统一成果运用、以审计工作方案为纽带，以信息化手段为支撑，实现组织方式上的“点”“面”结合，既分工又合作，既责任明确，又强调效率。这样一种组织模式，对于要求在较短时间内从宏观上从全局上去分析和发现政府和部门在预算编制、管理和执行过程中存在的缺陷和问题，并提出具有前瞻性、建设性、针对性解决问题的措施和办法的预算执行审计来讲，上述的组织模式是至关重要的。（作者：王本波 湖北省荆州市审计局）
一、破解创新与发展预算执行审计的难题
众所周知，我国开展大规模的预算执行审计“同级审”是在“公安模式”之后。可以说“公安模式” 突破了预算执行审计“同级审”的体制性障碍，推动了《审计法》明确预算执行审计“同级审”，理顺了“同级审”的法律关系。但“公安模式”之后，如何在“公安模式”基础上，创新和发展预算执行审计，确实是一个值得认真思考的问题。
以财政收支的真实性、合法性为重点，在摸清家底的基础上，抓住财政支出中的热点、难点问题，实施综合财政审计，堵塞财政支出“黑洞”，规范财政收支管理，使有限的资金发挥最大的效益，这是“公安模式”的核心。应该承认：公安财政“同级审”的这种模式之所以能够被认可，相当程度上就在于“公安模式”的指导思想、审计目标、审计内容和审计手段，适应了当时分税制财政体制下，以支出管理改革为重心的财税体制发展的客观要求，并有效地发挥了其监督的作用。但随着财税改革的不断深入和经济社会的不断发展，特别是以“部门预算”、“收支两条线”、“国库集中收付”、“政府集中采购”财政四项改革为基础的公共财政框架体系的逐步确立，预算执行审计面临的困惑和难题越来越多，迫切需要从理论和实践的结合上予以回答。
近些年来，基层审计机关预算执行审计面临的困惑和难题，从根本上来讲就是作为审计直接依据的预算（包括政府预算和部门预算），缺乏完整性、科学性、规范性，有据难依。一方面，财政收入归集不完整，财力聚集不到位，收支不能平衡，不能满足预算支出的实际需要，“缺口”预算、“差额”预算的情况广泛存在；另一方面，非税收入大量游离于预算之外，“体外循环”，列收列支现象普遍，相当部分部门的日子过得有滋有味。加上事权与财力的界定不明确、不对称、不透明，无法准确把握政府预算的范围与幅度，导致部门之间在实际获得财政资金方面严重苦乐不均，相互攀比现象突出。在这种情况下，受政府财力紧张等因素的影响，地方财政收入增速不快，关乎民生、社会保障、公共基础设施等投入不足，政府支持经济社会发展的实力和宏观调控能力不强，从而导致政府监管预算执行的底气不足，预算执行刚性不足，审计对预算执行的监督不能较真，很多情况下，即使是审计发现了预算执行中存在诸多问题，也会因为预算安排的不完整、不科学、不规范，而难以处理或者难以整改到位，比较典型的如因预算安排不足导致的挤占挪用问题，因预算安排与罚缴挂钩造成的乱收费、乱罚款问题等，总是年年审，年年存在，审计对此似乎无能为力，被审计单位对上述问题的存在也似乎不那么在乎，于是就有了损失浪费现象、腐败行为的经常发生，行业风气不正，地方经济环境难以改善，地方经济的发展也受到一定程度的影响，审计的作用大打折扣。面对此种状况，审计人员的工作积极性也会受到影响，“厌倦”、“走过场”，甚至“迷茫”的情况普遍存在。被审计单位更是“反感”，觉得每年都是老一套，可以纠正整改的问题已经纠正整改，纠正整改不了的问题总是纠正整改不了。总之，预算执行审计由于其依据的预算编制和管理的不完整、不科学、不规范，似乎也已经走到“尽头”。
上述情况表明：预算执行审计面临的困惑和难题，不仅影响到审计自身的发展，影响到审计职能作用的发挥，更影响到财政体制改革的深化和地方经济社会的发展。因为按照现代财政理论，财政预算作为政府筹措财政收入和安排使用财政资金的“经济法案”，体现的是政府在一定时期内的施政方针及其所要达到的政治、经济和社会发展目标。完整、科学、规范的预算，不仅是财政履行其基本职能的核心要求，也是构建公共财政框架体系的重要基础，同时还是建立公平、透明、廉价政府的必备条件，是从制度上、源头上预防腐败的根本性措施。因此，预算执行审计要想更有效地发挥其作为国家经济安全运行和社会健康发展 “免疫系统”功能的作用，要想摆脱目前的窘境，就必须跳出原来的审计模式，创新审计理念，在继续关注预算执行的合规、合法、合理性的基础上，把审计的触角向两头伸延，重点关注预算编制与管理的完整性、科学性（政策性、目标性）、规范性以及财政资金使用的效益性。这不仅是经济社会发展对审计工作的迫切要求，也是预算执行审计内在发展的规律要求。
二、理清创新和发展预算执行审计的思路
创新和发展预算执行审计，必须理清创新和发展的思路。我们结合工作实际，在大量调查研究和深刻分析的基础上，探索出创新和发展预算执行审计的基本思路应该就是：解放思想，实事求是，摒弃传统的审计思维和方法，把预算执行审计的触角向预算编制与管理和财政资金使用效益两头延伸，通过审计政府预算和部门预算的执行情况，在掌握和占有充分数据和事实的基础上，重点对预算执行结果进行综合分析，查找、揭示政府在预算编制与管理和财政资金使用效益方面存在的缺陷和问题，重点查找、揭示收支规模和结构的完整性、合理性与有效性等方面存在的缺陷和问题，并进行评价，发展意见，寻找对策，提出建议，反过来帮助并促进政府、财政及相关部门改进预算编制，增强预算的刚性和约束力，建立与事权相匹配的公共财政体系，加强财政管理，促进依法理财，提高资金使用效益，确保地方经济社会发展目标的实现。我们把这种既能促进改进预算编制与管理，提高财政资金使用效益，又能从体制、机制、制度和管理上充分体现审计“免疫系统”功能，发挥其科学性、建设性的作用；既能满足经济社会发展要求，又符合审计内在发展规律的预算执行审计，认定为创新和发展预算执行审计的突破口和发展方向。为了保证创新和发展预算执行审计的基本思路能够在审计实践中得到自觉的落实，还必须理清以下具体思路。
1、在思想认识上，一是要充分认识到财政预算在合理配置资源、保护生态环境、维护公平与效率、宏观调控、促进科技进步、促进经济社会发展目标实现等方面的重要作用。二是要充分认识到财政预算是通过预算编制、预算执行、预算管理等几个环节共同作用完成的。三是要充分认识到国家审计机关不仅要对预算执行情况进行审计监督，而且更要通过一定的形式，关注预算的编制与管理和资金使用效益情况，并充分发挥其在促进预算编制、加强预算管理、提高财政资金使用效益方面的作用。
2、在审计思维上，要重点强化创新意识，跳出传统思维，坚持以人大批复的预算为依据，在跟踪预算执行结果的基础上，重点分析预算安排是否符合国家的宏观经济政策要求；是否体现公共财政的理念；是否有利于改善民生，有利于优化经济环境，有利于推进地方经济社会发展目标的实现；是否体现事权与财力相匹配的原则；是否体现节约与效能的原则；是否有利于建设服务型、法治型政府，重点揭示预算执行不到位或者产出差异的原因，提出改进、完善预算编制和管理以及提高财政资金使用效益的措施与方法。同时，强化宏观意识，不拘泥于一时一事；强化大局意识，不纠缠于枝末细节；强化责任意识，不敷衍，不厌战，找准目标，理清思路，做好服务文章；强化综合分析，突出建设性功能。
3、在审计内容上，要按照现代审计理念，在从源头上整体把握所有财政资金的收支情况、分配情况、管理情况、使用情况的基础上，重点关注那些事关全局性、敏感程度比较高、资金量比较大的部门、单位、项目和资金，在查处违纪违规的同时，重点分析预算编制是否完整、预算口径是否全面、结构比例是否优化、指标安排是否合理（是否体现公平）、分配标准是否一致、编审程序是否合规、方法是否科学等方面的内容。重点查找预算编制和管理中不符合国家产业调整和环境保护等宏观经济政策要求；不符合本地实际和经济社会发展目标；不符合落实科学发展观要求；不符合构建和谐社会和法治政府以及实现社会公平理念；不符合改善民生和维护百姓利益；不符合财力与事权相匹配、建立公共财政体系、降低行政成本等问题。
4、在技术方法上，为了保证创新和发展预算执行审计取得实质性成效，在安排和确定年度审计计划前，审计机关必须广泛听取各方面的意见，包括党委、人大、政府、政协、纪检监察机关及社会各界的意见，切实把领导关心、群众关注的热点、难点、焦点问题，作为预算执行审计项目列入计划，开展监督，促进问题的解决。在这个过程中，要充分发挥审计调查涉及面可以更广、操作比较灵活、被审计单位比较容易接受等优势，在加强审计的同时，加大审计调查的分量，以求对某些涉及全局性的问题作比较全面深入的调查了解，确保做到情况清楚，分析透彻，建议可行。同时还要充分利用计算机在数据提取、数据处理和综合分析方面的优势，根据税务管理、财政预算、部门预算、国库收付等都有独立软件的实际，实行计算机的全方位覆盖审计，以提高审计效果，提升审计质量。
5、在成果运用上，一是要求被审计单位正视审计查出的问题，从纠弊改错、建章立制、加强管理的角度，狠抓审计结论和整改的落实。二是注重对体制、机制、制度、管理层面以及制定、落实政策法规方面存在的具有普遍性、倾向性、苗头性的问题进行归类、整理、汇总，并加强综合分析，提出具有针对性和可操作性的解决问题的措施和办法，供党委、人大、政府及有关部门采纳参考。三是充分运用审计的独立性特征和建设性功能，争取政府和汇同有关部门对一些必须规范、且条件已经具备或者创造条件可以规范的事项，通过地方性法规或者部门规章予以规范化、制度化、长效化。四是要建立科学、有效、便捷的信息传递渠道或者平台，并形成制度，保证审计信息传递的畅通和无障碍，广泛借助媒体和社会的力量，对审计结论和审计建议的落实情况实行有效监督和跟踪，增强审计的公开和透明程度，最大限度的提升审计成果运用的作用。
三、夯实创新和发展预算执行审计的基础
创新和发展预算执行审计，对审计机关和审计人员提出的要求是全新的。它不再仅仅是要求审计机关和审计人员满足于翻翻帐本，看看凭证，找几个违纪违规问题，处罚几个钱那么简单，它要求审计机关和广大审计工作者必须全面的夯实基础，包括思想基础、组织基础、技术基础、队伍基础，这里特别强调的是夯实队伍基础和组织基础。
为了更全面、更深刻、更系统的了解和掌握预算编制、执行和效益情况；更本质的把握和揭示预算执行过程中产生问题的内在联系；更有效地站在全局和整体的角度，为政府和有关部门提供更宏观、管长远的意见和建议，利用好审计成果，必须全方位夯实队伍基础，全面提高审计人员的理论素养、思维层次和业务技能。在这个基础上，根据预算执行审计点多、面广、线长、政策性强的特点，必须强化包括项目安排、人员布局、质量要求、时间进度、处理口径、综合分析、信息披露、经费保障在内的统筹运行模式，统领预算执行审计工作，打破科室界线，集中优势兵力，统一组织部署、统一审计方案、统一人员调配、统一技术方法、统一成果运用、以审计工作方案为纽带，以信息化手段为支撑，实现组织方式上的“点”“面”结合，既分工又合作，既责任明确，又强调效率。这样一种组织模式，对于要求在较短时间内从宏观上从全局上去分析和发现政府和部门在预算编制、管理和执行过程中存在的缺陷和问题，并提出具有前瞻性、建设性、针对性解决问题的措施和办法的预算执行审计来讲，上述的组织模式是至关重要的。（作者：王本波 湖北省荆州市审计局）
| 【关闭】 【打印】 |
