国际金融危机中如何发挥社会保障审计的作用
刘勋(审计署昆明特派办)
【发布时间:2010年03月15日】
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    国际金融危机给我国经济带来了严峻的挑战,作为经济“自动稳定器”和“调节器”的社会保障体系在金融危机中较之以往发挥着更为重要的作用,而作为社会保障重要监督手段之一的社会保障审计在金融危机中也面临着新的挑战。
    一、社会保障及社会保障审计
    社会保障是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配,对社会成员特别是生活有特殊困难人群的基本生活权利给予保障的社会安全制度。一般来说,社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成,针对社会保障的范围,社会保障审计范围包括养老、医疗、失业、农村养老、工伤、生育等社会保险基金,住房保障以及各项社会救济、社会福利、优抚安置和社会捐赠资金等。党的十七大报告提出:“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,其中提到“着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。”而国际金融危机以来,全球消费者信心指数下降,失业率上升,消费能力迅速萎缩。我国作为一个出口大国,对外贸易对我国的经济发展起着重要的作用,出口领域遭受巨大的冲击使中国沿海大量加工出口企业停产关闭,还有不少企业停工限产,进一步造成对我国其他经济领域的冲击,造成税收减少和国民收入减少,失业率上升,下岗失业人员增加以及农民工的失业返乡,从而造成诸多的社会问题。而此时社会保障体系的作用就更为重要,一方面能为失去经济来源的人们提供生活保障,维护社会稳定,另一方面,也可以增强消费者信心,扩大国内的消费市场,从而达到增加有效需求,以尽早的走出危机。由此可见,社会保障体系是构建和谐社会的重要推动力。社会保障体系能否发挥其应有的作用,一方面取决于社会保障体系建立及运作,另一方面就要依靠对其的监督体系,而社会保障审计正是监督体系中重要的一环。
    社会保障审计是指审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府机关委托管理的社会保障资金财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。我国的法律也赋予了审计机关对社会保障资金进行审计监督的权利,2006年颁布实施的《审计法》第二十三条明确规定了“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支,进行审计监督”。社会保障审计作为社会保障体系的依法监督手段,不仅要注重资金的安全完整,更要注重社保资金的经济性、效率性及效果性,还应注重社会保障政策执行的效应,注重分析问题原因、找出对策、提出针对性的建议,促进我国社会保障体系的不断完善,也就是要在社会保障审计中广泛的运用绩效审计。特别是在国际金融危机环境下社会保障审计的作用显得尤为重要,其不仅具有审计的共同作用,监督资金的安全性,确保中央扩大内需相关政策的有效实施,同时也能在审计的过程中发现现行的社会保障体制、机制上存在的问题,完善现行的社会保障体系,使社会保障体系更好的发挥作用,维护社会稳定,促进和谐社会的建设,进而增强消费者信心,扩大国民消费,使我国尽快的摆脱国际金融危机带来的不利影响。
    二、社会保障审计在金融危机下的作用
    1.社会保障审计有利于确保社会保障资金的安全,从而有利于在金融危机形势下中央扩大内需相关政策取得拉动内需的效果。
    社会保障审计的基本作用之一就是确保社会保障资金的安全,监督社会保障资金按规定进行使用。社会保障资金的来源较为简单,一是政府财政安排,二是保障对象缴纳,三是社会捐赠,且社会保障资金一般具有特定的用途,如城镇低保资金由政府预算安排,专项用于对低保对象发放低保资金,不得挪用,具有专款专用的特性,因此,在一般情况下,社会保障审计对社会保障资金在筹集、使用和管理活动上、在真实性、合法合规性方面进行审计监督,相对于其它审计监督较为简单,但在国际金融危机下,对于社会保障资金的审计有了新的要求。2008年11月,针对国际金融危机国务院确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施,其中第一项加快建设保障性安居工程及第四项加快医疗卫生、文化教育事业发展均涉及到社会保障资金,对社会保障项目的投资金额急剧增加,因此加强对社会保障项目资金的审计,能使项目资金规范使用的同时,更好地达到扩大内需、促进经济增长的效果。
    2.社会保障审计有利于社会保障政策的执行,从而有利于在金融危机局势下提升消费者的信心,扩大国内的消费需求。
    社会保障、居民消费之间存在着相互促进的关系。社会保障制度有效实施有利于稳定居民支出预期,增强消费信心,促进居民当期和长期消费。而在金融危机下,由于获得工作的机会及工作收入的减少,在社会保障措施不能有力地解决国民后顾之忧的情况下,国内消费将进一步降低,社会保障的“自动稳定性”及“调节器”作用将大为降低,而通过扩大公共财政支出,通过提供更多更好的社会公共产品,通过政府的加大社会保障资金,完善社会保障制度,以此减轻老百姓的生活压力和不确定性,降低他们对未来生活的风险预期,才有可能将部分储蓄和潜在需求转换为现实消费,才能扩大内需,最终拉动经济增长。审计监督,可以诊断社会保障的措施是否合理、是否真正起到了保障的作用并通过对其原因的分析,可以促进建立城乡统筹,财政、劳动、社保、卫生等部门相互协调,征缴、管理、支付各环节紧密联系,从而使得各项保障制度真正得以落实,从而有利于在金融危机局势下提升消费者的信心,扩大国内的消费需求。
    3.社会保障审计有利于社会保障体系的完善,从而有利于在金融危机局势下保持社会的稳定,构建和谐社会。
    金融危机给我国居民带来的直观感受就是失业增多,收入减少,从而形成社会的不稳定因素,不利于社会主义和谐社会的建设。社会保障体系涵盖了养老金体系、医疗保健体系、教育体系、住房体系等,完善的社会保障体系将减轻人们因为失业和收入减少而带来的不良后果,特别是在金融危机的冲击下,沿海大量的农民工失业返乡,如何保障农民养老、看病以及农民工子女接受教育的权利,是维护社会稳定,建设和谐社会的关键。而通过社会保障审计,可以发现现行的农村养老保险、农村合作医疗及教育体系等社会保障体系存在的不足,从而不断完善社会保障体系,在金融危机的环境下维持社会的稳定,有利于和谐社会的构建。
    三、国际金融危机下发挥社会保障审计作用的探讨
      1.国际金融危机下应该更有效地利用现有审计资源,达到审计资源的优化组合,强化社会保障审计力量。
    在我国,社会保障审计起步较晚,社会保障审计力量较为薄弱,而又面对社会保障审计涉及面广、范围大、宏观性强等问题,如何有效地利用有限的审计资源,采取什么样的审计方式使得审计效果最佳,是社会保障审计必须思考的问题。社会保障审计应整合财政、社会保障、法律、计算机等方面的人员,目前在扩大内需项目建设的背景下,应增加工程建筑背景的审计人员,才能从资金的归集、管理、使用及效果上更好地对社会保障资金进行审计,在审计中要注重计算机审计的运用,提高审计效率和发现审计线索。同时,还应注重审计方式的选择。分层次同级审计,是目前各级审计机关普遍采用的审计方式,优点是立足本级政府,对当地的审计环境相对熟悉,工作开展较为容易,能及时发现问题并及时纠正,缺点是独立性相当较弱,受地方相关干扰大,有些问题较难反映出来。上审下或交叉审计,优点是独立性比较强,受地方的干扰少,问题的揭示比较全面,具有制约性,有利于维护政令统一,缺点是对审计环境较为陌生,开展审前调查的时间相对较长。然而选择怎样的审计方式,不能一概而论,应该根据各个审计项目的特点选取适当的审计方式,从加强社会保障审计角度,必须积极探索有效的审计途径,把切实摸清社保资金家底与揭露违纪违法问题结合起来,把评价制度执行的社会效益与资金使用效果结合起来,确保社会保障资金的安全。
    2.在国际金融危机下应在确保社会保障资金安全的基础上,更注重效益审计,不断探索如何发挥社会保障资金的最大效益。
    对社会保障审计不能停留在仅对社会保障有关政策、法规制度的执行,社会保障资金的筹集、管理、使用等是否真实,是否存在违法违规问题等层次上,而应使社会保障真正能起到社会安全制度的作用,所以应该在进一步深化财务收支审计,全面摸清社会保障资金的收支规模及筹集、管理和使用等总体状况的基础上,逐步将社会保障审计的重点从查错防弊为主,转向以揭露社会保障制度缺陷、检查社会保障政策运行的效应和评价社会保障资金使用效益为主,把对社会保障资金的运营效益和存在的风险等纳入审计的视野。只有社会保障资金发挥了效益,才能正真发挥社会保障体系的社会经济的“稳定器”、经济运行的“减震器”和维护社会公平的“调节器”的作用。而社会保障绩效审计首先应根据不同社会保障的目标建立不同的科学绩效考核标准,该标准的建立既是衡量社会保障工作效果的标准,也是审计人员进行审计判断的标准。目前,我国的社会保障绩效考核的标准尚未完全建立,审计人员难以依据现有的标准进行绩效审计,但是,国际金融危机既给社会保障绩效审计带来了挑战,同时也带来了机遇。在国际金融危机中,社会保障功能较之经济良好发展的情况下更能体现其作用,社会保障审计应结合金融危机中社会保障的特点,认真分析。如社会保障资金在国际金融危机中筹集的资金来源有所限制,个人因为收入的减少,缴纳有所下降,社会捐赠也会减少,而另一方由于失业的增加和收入的减少,需要得到社会保障的人员增多,社会保障支出也由此而上升。因此,相对于经济良好的情况来说,如何将有限的资金发挥最大的效益是社会保障部门的责任,同时也是社会保障审计人员的责任,通过社会保障审计,不仅能最大限度地保证社会保障资金在现有的制度中发挥最大的效益,同时较之正常情况下,通过审计调查,通过对社会保障资金的绩效审计,更能发现现有社会保障制度中存在的不足,提出改进建议,以便及时纠正社会保障中存在的不足。因此,在国际金融危机的形势下,社会保障审计人员应该更为积极的探索社会保障的绩效审计。
    3. 在国际金融危机下应该更注重审计人员素质的培养,以确保社会保障审计人员能适应新形势下的社会保障审计,从而确保社会保障审计功能的充分发挥。
    社会保障审计人员的综合素质是发挥社会保障审计作用的关键。因此,审计人员应加强自身的学习,全面提高素质。社会保障审计政策性强,涉及面广,社会保障审计不仅要关注财政、民政、卫生、税收、建设等政府管理部门以及保险公司、基金会等社会中介代理机构,还要关注参保单位、企业和个人;不仅要关注资金的真实性、合法性,还要加强对相关法律、政策制度的研究,要在查错纠弊、堵塞漏洞的同时还肩负促进社会保障制度的完善的任务,同时,还应注重社会经济环境的变化对社会保障工作带来的影响,特别是注重学习研究金融危机对我国社会保障及社会保障审计的影响。这就要求审计人员不仅要掌握常规的审计方式方法,熟悉掌握相关的法律法规,审计方法,不断积累审计经验,掌握新的审计技术,更新审计思路,为社会保障资金财务收支的真实、合法性审计打下牢固的基础,更要认真学习党和国家的方针、政策、制度、规定和法律法规,了解和掌握社会保障的发展态势,为更好地发挥社会保障功能服务。(作者:刘勋 审计署昆明特派办)
    主要参考文献:
    李金华主编.审计干部审计知识读本.中国财政经济出版社.1999年10月第1版
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    李丽、梁英、宋洋.社会保障基金会计与审计监管问题浅析.中国论文下载中心.2006年12月
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    余效明.做好社会保障审计 发挥国家经济运行“免疫系统”作用.中国审计.2009年第2期
    金融危机下的社会保障.http://csss.whu.edu.cn/
    谌新民. 完善社保是扩大内需根本之道. http://business.sohu.com/
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