规范简易审计程序，推动灾后重建审计
税国涛 张晋（四川省江油市审计局）
《易传·系辞上》：“乾以易知，坤以简能。易则易知，简则易从”。所谓简易审计程序，就是在基本审计程序合法并保证审计质量的情况下，为提高审计效率，对审计业务流程和审计业务文书等进行适当简化的审计程序。近几年，基层审计机关已开始关注简易审计程序方面的探索和问题研究，引发较大争议和讨论。本文正是在目前灾后重建跟踪审计大背景下，探讨简易审计程序的可行性，理性认识简易审计程序的风险控制，进一步把握审计方式方法创新与审计质量控制的对立统一性。
一、背景资料
（一）《安徽省县级审计机关审计简易审计程序（试行）》
1.适用范围：财政财务收支规模较小或人均预算较低，没有下属机构或下属机构较少的部门和单位；资产规模较小、经济活动涉及面窄、影响范围不大的企事业单位；内部控制健全有效、历年审计结果表明能够遵守和执行各项财经纪律的部门和单位。
2. 立项控制：上级审计机关统一计划安排或者授权审计，不实行简易审计程序；年度临时追加安排的审计项目，需要实行简易审计程序的，应当由业务部门提出申请，报经局长办公会议审定批准；每年实行简易审计程序的项目，一般不超过当年审计项目总数的50%。
3. 程序要求：可以简化审前调查；可以简化审计实施方案；送达审计通知书；可以不编写审计日记；应当及时提出审计报告并征求被审计对象意见；提交审理后出具审计报告；建立审计档案
（二）《济宁市审计局简易审计程序》
1. 适用范围：财政财务收支内容单一、规模较小；各项制度比较健全、内部管理比较严格、相关经济活动比较规范的部门和单位；中小型类型的其他审计项目等。
2. 立项控制：审计项目使用简易审计程序需由承担审计任务的科室提出申请，经分管局领导同意，报局主要领导批准。
3. 程序要求：审前调查和实施方案以表格的形式体现；不要求逐日记载审计日记，但间隔最长不得超过五天，跟踪项目的审计日记按照实际跟踪的日期记载；审计组报告征求意见的时间缩短，可以不受十日的限制，采取现场征求或其它简单方式进行。
（三）《焦作市审计局简易操作审计程序暂行规定》
1. 适用范围：财政财务收支内容单一，没有预算外收支和专项资金收支的部门和单位； 财政财务收支规模较小或人均费用较低，没有下属机构或下属机构较少的部门和单位；资产负债规模较小、经济活动涉及面窄、影响范围不大的企业化管理事业单位；财政财务收支活动比较规范，历年审计结果表明能够严格遵守和执行各项财经制度和政策，各方面反映较好的部门和单位；经过审前调查或在正常审计实施过程中，审计人员认为被审计对象各项制度比较健全、内部管理比较严格、相关经济活动比较规范，科室可以申请实行简易操作审计程序。
2. 立项控制：实行简易操作审计程序的审计对象，市局原则上不超过审计对象总数的三分之一，县（市）区局原则上不超过审计对象总数的三分之二。列入实行简易操作审计程序的被审计对象，如上级审计机关计划安排或地方党委、政府指令进行审计的，不实行简易操作审计程序。
3. 程序要求：不召开审计进点会，不制作审计工作底稿，不出具审计决定和审计结果报告，以审计情况和审计结果认定表（书）代替。
二、“简易审计程序”存在的必然性
基层审计机关，尤其是县级审计机关，面临的最大困难是，审计专业人员少、审计项目多、审计经费缺，审计任务重。“简易审计程序”的出现正是基层审计机关存在以下几种矛盾所引发的必然结果：
一是审计项目多与审计人员少的矛盾。各级审计机关审计项目均呈上升趋势，党委、政府交办的审计项目迅速增多，审计需求增加较快。县级审计机关最多只有20-30个审计人员，其中真正从事一线审计的专业人员还未占到总人数的一半，但年均至少也要完成30个以上审计项目，尤其是“5.12”地震灾区将面临县均数以千计的审计项目，而县级审计机关的投资审计人员平均仅4至5人。
二是审计程序单一化与审计项目差异化的矛盾。按照现行普通审计程序，审计项目从发审计通知书、审计进点座谈会、现场实施审计、审计取证、审计征求意见、对被审计单位回复意见讨论会、审计报告定稿讨论会、审计业务会议、三级复核等环节走完，再加上审前调查、审计工作方案、审计实施方案、承诺书、审计日记、审计底稿、审计汇总底稿、审计报告等文书的制作完毕，一个项目至少要20—30天，还必须保证每个环节不延误，而多数项目现场审计时间只有3—5天，花在程序的时间比现场审计时间长得多。
单一程序所面对的被审计单位规模却大小各异，经济活动面有宽有窄，财政财务收支内容有繁有简，审计项目的轻重缓急等方面又存在着不同，这就要求我们将近似的被审计单位及审计项目加以归类，对不同种类被审计单位及项目应当采用不同的审计方法。因此，不能只套用一种程序模式而忽视被审计单位及项目之间的差异性，而应采取多种解决问题的方法去解决不同类型的审计项目的审计程序问题。
三是严谨审计程序与严重“走过场”现象的矛盾。建立一套严谨的审计程序，对于规范审计行为，防范审计风险，意义是极其深远的。但由于基层审计机关的审计项目与国家审计机关的审计项目在项目管理、资金规模、审计目标、审计风险等方面相差甚远，因此在大多数程序上走过场现象十分严重。尤其是审计日记，平时不写、一气呵成的现象非常突出，审计风险也随之产生。
三、规范简易审计程序，切实做到“全面跟踪、抓住重点”
《刘家义审计长在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计工作现场会上的讲话》要求“要积极创新审计方式，切实做到全面跟踪、抓住重点”； 《刘家义审计长在2009年全国审计工作会议上的讲话 》中针对“很多地方不仅要求审计机关全过程参与政府投资项目管理，而且要求对所有政府投资项目开展跟踪审计”的情况，要求各级审计机关要保持清醒头脑，坚持“突出重点、量力而行、明确责任、防范风险”的原则。在灾后重建审计中探索简易审计程序正是贯彻“积极创新审计方式”的要求，最终做到“全面跟踪、抓住重点”。面对诸如此类的探索创新，审计机关应秉持“宜疏不宜堵”的原则，在出台全国统一规范的时机成熟之前，应加大对地方简易审计程序的规范性指导。针对目前四川地震灾区灾后重建审计任务重的现状，可鼓励灾区试行简易审计程序，并在试行中不断加以规范。但这种探索创新还须从以下几个方面加以明确，以避免审计实践中的诸多无序状态。
（一）通过严格的立法程序加以规范。审计监督作为一项行政执法，离不开程序的引导和约束，因为程序合法是实体合法的前提，不按程序执法是一种严重的违法行政。所以，任何类型的简易审计程序都必须符合《审计法》有关审计程序的法定要求。地方审计机关应在此前提下采用规范性文件等立法形式使简易审计程序真正“合法化”。具体到地震灾区，可由省审计厅或各地市审计局出台《灾后恢复重建简易审计程序暂行规定》使之“合法化”。
（二）绝对避免简易审计程序的滥用。实行“简易审计程序”不能搞“一刀切”，应按照《刘家义审计长在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计工作现场会上的讲话》中关于“抓住重点”的界定来明确哪些项目不能实行简易审计程序。
第一是重点领域，民生工程以及重要的、涉及到民众切身利益的公共设施，譬如说学校、医院、桥梁。
第二是重点内容，一是总体规划和灾后恢复重建的相关政策贯彻落实情况以及贯彻落实中出现的新情况、新问题；二是灾后恢复重建资金分配、管理和使用情况；三是灾后恢复重建工程项目质量管理状况；四是灾后恢复重建过程中生态环境保护、资源利用状况；五是灾后恢复重建中，土地特别是耕地的保护利用情况。
第三是重点项目，一是民生工程，二是投资量大的工程，三是社会高度关注的工程。
凡涉及重点领域、重点内容和重点项目的灾后重建项目一律不能实行简易审计程序。
（三）严格规定简易审计程序的适用范围。简易审计程序的适用范围是争论最大的问题。各省市简易审计程序的范围多是通过设立审计项目分类制度来加以确认，范围涵盖财政、行政事业、经济责任、投资等各个行业审计项目。但鉴于目前灾后重建审计项目集中，且县级审计机关固定资产投资审计项目偏多、审计内容基本单一、程序要求基本统一的实际情况，可在灾区先试行固定资产投资简易审计程序，便于统一程序要求、统一文书要求。
首先，凡涉及重点领域、重点内容和重点项目的灾后重建项目一律不能实行简易审计程序。
其次，对“重点”以外的灾后重建项目要进行合理分类并针对不同分类制定不同的程序规定，如：
重新建设项目：原则上，不实行“简易审计程序”；
维修加固项目：根据工程规模、重要程度是否涉及民生、工期长短等要素区分情况决定；
政府应急工程项目：根据工程规模、重要程度是否涉及民生、工期长短等要素区分情况决定；
零星维修项目：实行“简易审计程序”。
（四）严格规定简易审计程序要求，强化风险控制。简易审计程序并不意味审计人员可以随意简化审计程序，简易审计程序也必须有固定的程序要求和严格的风险控制，必须明确简化的内容和必须保留的内容，既要避免“简易审计不简易”，也要避免“简易审计不规范”。对灾后重建简易审计程序要求的几点设想如下：
首先，简化审计计划。凡适用简易审计程序的突发性项目可以在年初不列入局年度审计计划，但在年初可以预见的零散、维修性项目可以列入年度审计计划。年初没有列入审计计划的项目在年末应该集中调整，以保证审计业务统计报表的完整性。
其次，简化审计公文办理程序。可以不编写审计工作方案、审计实施方案、审计工作底稿、审计日记、审计建议书等文书。但《审计法》中要求的基本审计文书，如审计通知书、审计报告等必须具备，对违反国家规定的财政财务收支行为，还应当依法作出审计决定。
再次，简化审计业务流程。具体业务流程如下：立项申请并批复----送达审计通知书----进点审计----填写审计结果认定表-----报审计机关审核---对被审计单位出具简易审计报告。
最后，强化审计风险控制。在审计项目质量控制办法基础上，对关键风险点要加强控制。如简易审计项目必须经分管副局长和局长批准才能立项，审计结果认定表必须经建设单位、施工单位、审计人员、复核人员四方签字认可，简易审计结果必须经法制股、局总审计师（或总工程师）以及分管副局长三级复核，出具正式的简易审计报告并统一编号归档，审计结果统一纳入灾后重建审计结果统计报表。
（五）设定简易审计程序向一般审计程序的转换机制。与“简易程序”源自民事诉讼法同样，“程序转换”机制也源自民事诉讼法。在民事诉讼过程中，由于特定的原因，人民法院可将原来适用简易程序审理的案件转为普通程序审理，或者将原来适用普通程序审理的案件转为简易程序审理。参照诉讼程序的转换机制，审计程序也应该设定从简易程序向普通程序转换的机制，避免出现程序启动的盲目性与转化的任意性。下面对简易审计程序的转换提出如下设想：
审计人员在实施简易审计程序过程中，如发现被审计单位存在以下重大问题，应当及时报告，经分管局领导批准，将简易审计程序转为普通审计程序：
1. 审计过程中发现被审计单位违纪违规问题较多或问题性质较严重的（如存在私设小金库问题）；
2. 审计过程中发现被审计单位领导或主要工作人员有廉洁自律方面问题的；
3. 审计过程中接到群众举报线索，审计人员分析后认为需要进一步核实的；
4. 经局党组研究决定存在的其他重大问题。
四、结语
审计的生命不在于理论而在于实践，我们对简易审计程序的探索还处在一个初步阶段，如何根据基层审计工作的实际，更重要的是结合目前紧迫的灾后重建跟踪审计任务，在确保审计质量的基础上，创新出一个既简单又严谨的审计程序，最终达到审计质量控制与审计方式方法创新之间的对立统一，对于促进基层审计事业的发展、推动灾后重建审计工作，意义重大。
一、背景资料
（一）《安徽省县级审计机关审计简易审计程序（试行）》
1.适用范围：财政财务收支规模较小或人均预算较低，没有下属机构或下属机构较少的部门和单位；资产规模较小、经济活动涉及面窄、影响范围不大的企事业单位；内部控制健全有效、历年审计结果表明能够遵守和执行各项财经纪律的部门和单位。
2. 立项控制：上级审计机关统一计划安排或者授权审计，不实行简易审计程序；年度临时追加安排的审计项目，需要实行简易审计程序的，应当由业务部门提出申请，报经局长办公会议审定批准；每年实行简易审计程序的项目，一般不超过当年审计项目总数的50%。
3. 程序要求：可以简化审前调查；可以简化审计实施方案；送达审计通知书；可以不编写审计日记；应当及时提出审计报告并征求被审计对象意见；提交审理后出具审计报告；建立审计档案
（二）《济宁市审计局简易审计程序》
1. 适用范围：财政财务收支内容单一、规模较小；各项制度比较健全、内部管理比较严格、相关经济活动比较规范的部门和单位；中小型类型的其他审计项目等。
2. 立项控制：审计项目使用简易审计程序需由承担审计任务的科室提出申请，经分管局领导同意，报局主要领导批准。
3. 程序要求：审前调查和实施方案以表格的形式体现；不要求逐日记载审计日记，但间隔最长不得超过五天，跟踪项目的审计日记按照实际跟踪的日期记载；审计组报告征求意见的时间缩短，可以不受十日的限制，采取现场征求或其它简单方式进行。
（三）《焦作市审计局简易操作审计程序暂行规定》
1. 适用范围：财政财务收支内容单一，没有预算外收支和专项资金收支的部门和单位； 财政财务收支规模较小或人均费用较低，没有下属机构或下属机构较少的部门和单位；资产负债规模较小、经济活动涉及面窄、影响范围不大的企业化管理事业单位；财政财务收支活动比较规范，历年审计结果表明能够严格遵守和执行各项财经制度和政策，各方面反映较好的部门和单位；经过审前调查或在正常审计实施过程中，审计人员认为被审计对象各项制度比较健全、内部管理比较严格、相关经济活动比较规范，科室可以申请实行简易操作审计程序。
2. 立项控制：实行简易操作审计程序的审计对象，市局原则上不超过审计对象总数的三分之一，县（市）区局原则上不超过审计对象总数的三分之二。列入实行简易操作审计程序的被审计对象，如上级审计机关计划安排或地方党委、政府指令进行审计的，不实行简易操作审计程序。
3. 程序要求：不召开审计进点会，不制作审计工作底稿，不出具审计决定和审计结果报告，以审计情况和审计结果认定表（书）代替。
二、“简易审计程序”存在的必然性
基层审计机关，尤其是县级审计机关，面临的最大困难是，审计专业人员少、审计项目多、审计经费缺，审计任务重。“简易审计程序”的出现正是基层审计机关存在以下几种矛盾所引发的必然结果：
一是审计项目多与审计人员少的矛盾。各级审计机关审计项目均呈上升趋势，党委、政府交办的审计项目迅速增多，审计需求增加较快。县级审计机关最多只有20-30个审计人员，其中真正从事一线审计的专业人员还未占到总人数的一半，但年均至少也要完成30个以上审计项目，尤其是“5.12”地震灾区将面临县均数以千计的审计项目，而县级审计机关的投资审计人员平均仅4至5人。
二是审计程序单一化与审计项目差异化的矛盾。按照现行普通审计程序，审计项目从发审计通知书、审计进点座谈会、现场实施审计、审计取证、审计征求意见、对被审计单位回复意见讨论会、审计报告定稿讨论会、审计业务会议、三级复核等环节走完，再加上审前调查、审计工作方案、审计实施方案、承诺书、审计日记、审计底稿、审计汇总底稿、审计报告等文书的制作完毕，一个项目至少要20—30天，还必须保证每个环节不延误，而多数项目现场审计时间只有3—5天，花在程序的时间比现场审计时间长得多。
单一程序所面对的被审计单位规模却大小各异，经济活动面有宽有窄，财政财务收支内容有繁有简，审计项目的轻重缓急等方面又存在着不同，这就要求我们将近似的被审计单位及审计项目加以归类，对不同种类被审计单位及项目应当采用不同的审计方法。因此，不能只套用一种程序模式而忽视被审计单位及项目之间的差异性，而应采取多种解决问题的方法去解决不同类型的审计项目的审计程序问题。
三是严谨审计程序与严重“走过场”现象的矛盾。建立一套严谨的审计程序，对于规范审计行为，防范审计风险，意义是极其深远的。但由于基层审计机关的审计项目与国家审计机关的审计项目在项目管理、资金规模、审计目标、审计风险等方面相差甚远，因此在大多数程序上走过场现象十分严重。尤其是审计日记，平时不写、一气呵成的现象非常突出，审计风险也随之产生。
三、规范简易审计程序，切实做到“全面跟踪、抓住重点”
《刘家义审计长在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计工作现场会上的讲话》要求“要积极创新审计方式，切实做到全面跟踪、抓住重点”； 《刘家义审计长在2009年全国审计工作会议上的讲话 》中针对“很多地方不仅要求审计机关全过程参与政府投资项目管理，而且要求对所有政府投资项目开展跟踪审计”的情况，要求各级审计机关要保持清醒头脑，坚持“突出重点、量力而行、明确责任、防范风险”的原则。在灾后重建审计中探索简易审计程序正是贯彻“积极创新审计方式”的要求，最终做到“全面跟踪、抓住重点”。面对诸如此类的探索创新，审计机关应秉持“宜疏不宜堵”的原则，在出台全国统一规范的时机成熟之前，应加大对地方简易审计程序的规范性指导。针对目前四川地震灾区灾后重建审计任务重的现状，可鼓励灾区试行简易审计程序，并在试行中不断加以规范。但这种探索创新还须从以下几个方面加以明确，以避免审计实践中的诸多无序状态。
（一）通过严格的立法程序加以规范。审计监督作为一项行政执法，离不开程序的引导和约束，因为程序合法是实体合法的前提，不按程序执法是一种严重的违法行政。所以，任何类型的简易审计程序都必须符合《审计法》有关审计程序的法定要求。地方审计机关应在此前提下采用规范性文件等立法形式使简易审计程序真正“合法化”。具体到地震灾区，可由省审计厅或各地市审计局出台《灾后恢复重建简易审计程序暂行规定》使之“合法化”。
（二）绝对避免简易审计程序的滥用。实行“简易审计程序”不能搞“一刀切”，应按照《刘家义审计长在汶川地震灾后恢复重建跟踪审计工作现场会上的讲话》中关于“抓住重点”的界定来明确哪些项目不能实行简易审计程序。
第一是重点领域，民生工程以及重要的、涉及到民众切身利益的公共设施，譬如说学校、医院、桥梁。
第二是重点内容，一是总体规划和灾后恢复重建的相关政策贯彻落实情况以及贯彻落实中出现的新情况、新问题；二是灾后恢复重建资金分配、管理和使用情况；三是灾后恢复重建工程项目质量管理状况；四是灾后恢复重建过程中生态环境保护、资源利用状况；五是灾后恢复重建中，土地特别是耕地的保护利用情况。
第三是重点项目，一是民生工程，二是投资量大的工程，三是社会高度关注的工程。
凡涉及重点领域、重点内容和重点项目的灾后重建项目一律不能实行简易审计程序。
（三）严格规定简易审计程序的适用范围。简易审计程序的适用范围是争论最大的问题。各省市简易审计程序的范围多是通过设立审计项目分类制度来加以确认，范围涵盖财政、行政事业、经济责任、投资等各个行业审计项目。但鉴于目前灾后重建审计项目集中，且县级审计机关固定资产投资审计项目偏多、审计内容基本单一、程序要求基本统一的实际情况，可在灾区先试行固定资产投资简易审计程序，便于统一程序要求、统一文书要求。
首先，凡涉及重点领域、重点内容和重点项目的灾后重建项目一律不能实行简易审计程序。
其次，对“重点”以外的灾后重建项目要进行合理分类并针对不同分类制定不同的程序规定，如：
重新建设项目：原则上，不实行“简易审计程序”；
维修加固项目：根据工程规模、重要程度是否涉及民生、工期长短等要素区分情况决定；
政府应急工程项目：根据工程规模、重要程度是否涉及民生、工期长短等要素区分情况决定；
零星维修项目：实行“简易审计程序”。
（四）严格规定简易审计程序要求，强化风险控制。简易审计程序并不意味审计人员可以随意简化审计程序，简易审计程序也必须有固定的程序要求和严格的风险控制，必须明确简化的内容和必须保留的内容，既要避免“简易审计不简易”，也要避免“简易审计不规范”。对灾后重建简易审计程序要求的几点设想如下：
首先，简化审计计划。凡适用简易审计程序的突发性项目可以在年初不列入局年度审计计划，但在年初可以预见的零散、维修性项目可以列入年度审计计划。年初没有列入审计计划的项目在年末应该集中调整，以保证审计业务统计报表的完整性。
其次，简化审计公文办理程序。可以不编写审计工作方案、审计实施方案、审计工作底稿、审计日记、审计建议书等文书。但《审计法》中要求的基本审计文书，如审计通知书、审计报告等必须具备，对违反国家规定的财政财务收支行为，还应当依法作出审计决定。
再次，简化审计业务流程。具体业务流程如下：立项申请并批复----送达审计通知书----进点审计----填写审计结果认定表-----报审计机关审核---对被审计单位出具简易审计报告。
最后，强化审计风险控制。在审计项目质量控制办法基础上，对关键风险点要加强控制。如简易审计项目必须经分管副局长和局长批准才能立项，审计结果认定表必须经建设单位、施工单位、审计人员、复核人员四方签字认可，简易审计结果必须经法制股、局总审计师（或总工程师）以及分管副局长三级复核，出具正式的简易审计报告并统一编号归档，审计结果统一纳入灾后重建审计结果统计报表。
（五）设定简易审计程序向一般审计程序的转换机制。与“简易程序”源自民事诉讼法同样，“程序转换”机制也源自民事诉讼法。在民事诉讼过程中，由于特定的原因，人民法院可将原来适用简易程序审理的案件转为普通程序审理，或者将原来适用普通程序审理的案件转为简易程序审理。参照诉讼程序的转换机制，审计程序也应该设定从简易程序向普通程序转换的机制，避免出现程序启动的盲目性与转化的任意性。下面对简易审计程序的转换提出如下设想：
审计人员在实施简易审计程序过程中，如发现被审计单位存在以下重大问题，应当及时报告，经分管局领导批准，将简易审计程序转为普通审计程序：
1. 审计过程中发现被审计单位违纪违规问题较多或问题性质较严重的（如存在私设小金库问题）；
2. 审计过程中发现被审计单位领导或主要工作人员有廉洁自律方面问题的；
3. 审计过程中接到群众举报线索，审计人员分析后认为需要进一步核实的；
4. 经局党组研究决定存在的其他重大问题。
四、结语
审计的生命不在于理论而在于实践，我们对简易审计程序的探索还处在一个初步阶段，如何根据基层审计工作的实际，更重要的是结合目前紧迫的灾后重建跟踪审计任务，在确保审计质量的基础上，创新出一个既简单又严谨的审计程序，最终达到审计质量控制与审计方式方法创新之间的对立统一，对于促进基层审计事业的发展、推动灾后重建审计工作，意义重大。
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