浅谈县级审计机关在政府投资建设项目跟踪审计中应把握的几个重点问题
肖胜国(湖北省阳新县审计局)
【发布时间:2010年03月10日】
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    建设项目跟踪审计是对建设项目管理活动实施过程的审计,需要审计人员在项目实施过程中频繁的介入,提出审计建议,是工程审计的创新,它在优化投资决策行为,促进项目管理等方面发挥着重要作用。但是,目前审计机关力量难以满足全过程跟踪审计的要求,尤其是县级审计机关审计力量十分有限,面对如此全过程的长期审计过程,审计风险必然增大。要降低审计风险,除了合理配置审计资源、提升审计效率外,还有一个重要因素,就是要采取“全面审计、突出重点”的方针,突出不同时期、不同环境下建设项目跟踪审计的重点,把握建设过程中重要部位和关键环节。县级审计机关接触的特大型投资审计项目不多,除了有一些大型水利项目、公路及较大的城市公益设施外,一般是由政府、机关、企事业单位修建的办公楼、城市道路、桥梁等建设规模、工程资金投资较小的项目,这类项目对工程质量、工程造价控制比较关注,根据统计,投资决策和设计阶段对工程造价的影响最大,招标阶段对工程结算的影响较大,施工阶段对工程质量的影响较大。如何在建设项目各个阶段中选择重点则是跟踪审计的关键点,也是难点。下面就在建设工程项目建设的几个关键阶段中要把握的重点提出粗浅的看法。
    一、        投资决策阶段,要重点把握“科学性和可靠性”问题。
    投资决策阶段是决定项目投资的起点,也是关乎投资效果的重要过程,因此投资决策工作必须建立在科学性和可靠性的基础上,减少和避免投资决策的失误以及重复建设等问题,提高投资效益。此阶段重点应对可行性研究和资金估算进行审计。在可行性研究方面,主要了解项目立项和可行性研究阶段对项目的自然、社会、经济、政治等基本情况的论证过程,主要包括场址位置、批建规模、运营条件、土地使用、协作条件、施工条件、投资估算、资金筹措等,审查其在符合上级投资方向前提下,是否真正客观实在地进行了阐述;审查可研报告中预测的经济效益和市场预测的深度及准确度等;评价论证过程的科学性、合理性。对项目投资估算的审计,重点审计资金估算依据的真实性、科学性,投资估算精度是否满足项目决策的要求,影响投资估算的因素是否充分考虑,通过资金估算审计进一步核实项目投资数量,为投资决策提供较准确的依据,避免决策失误带来的经济风险。
    二、设计阶段,要重点把握“限额设计和优化设计”问题。
    在项目作出投资决策之后,控制项目投资的关键就在于设计,设计质量的好坏不仅影响工程质量和使用功能,也直接影响着工程的投资效益。这个阶段的审计要重点审查项目设计是否依据批准的可行性研究报告进行,确立经济、美观、安全、适用的设计方案,是否为最合理的方案;检查设计标准是否符合批准的要求,如初设内容是否全面、预算的编制是否漏项、施工图纸设计深度是否符合要求等;审查是否严格按投资估算设计,采取限额设计,也就是审查设计概算真实性、合法性及概算总额是否在批准的投资估算限额以内;审查是否采取设计招标选择设计方案和设计单位,以及设计招标程序的合法性,从而达到优化设计、降低投资的目的。
    三、招投标阶段,要重点把握“有效竞争”问题。
    按有关规定,全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的工程建设项目,必须采用工程量清单计价。工程量清单计价采用的是合理低价中标原则,在此模式下招标对降低工程造价、择优选择施工队伍,确保工程质量和工期意义重大。此阶段一般要跟踪审查招投标条件、招投标程序,对招标方式、文件、评标办法,工程量清单、信息发布进行监督,揭示串标、围标和转卖标书行为;审查合同条款的合理性、合法性、全面性、有效性。重点要把握两个方面:一是对招标、评标和定标办法的审查,评标指标既要引来投标单位的合理竞争,又要能控制其不合理的报价,评标定标办法应尽量减少评标人员可人为控制的内容,保证评标的公正,这就要求从加强招标控制价审计入手,在招标控制价公布之前,审计机关应当介入,首先严格审查招标投标文件,审计人员应注意审计招标文件中招标范围是否全面,风险分配结构是否合理,有关价格调整和结算的条款是否明确合理等;其次认真审核工程量清单的编制是否符合建设工程工程量清单计价规范和工程招标文件的要求;最后对价高量大的材料价格进行市场调查,并审查定额的套用是否合理等,尽量减小招标控制价和投标报价计算上的差距。二是对在业主与中标单位签定施工合同前的投标报价进行重点审计。要核对其清单工程量是否与同发布的工程量清单一致,对所有投标单位的清单报价进行列表和招标控制价对比分析,区分那些报价明显过高或偏低,以便在合同签定前进行调整,还应注意审查施工方案、施工措施、工作内容和工作要求,投标单位是否按施工方案和措施进行投标报价,以便确定合法合理的合同价,尽快建立与工程量清单计价相配套的合同管理措施,特别是可减少或避免施工单位在施工结算过程中的索赔纠纷。
    四、项目施工阶段,要重点把握“工程质量和资金使用效益”问题。
    施工阶段是项目投资的实施阶段,这个阶段是一个非常关键的时期,它关系到工程质量的好坏,审计质量的高低问题,对审计评价有相当高的参考价值;同时项目主要投资在施工阶段完成,因此加强对施工阶段的审计对提高工程质量及降低投资具有重大的意义,也就是说工程质量和资金使用效益如何是此阶段重点关注的问题,围绕这个问题要突出以下几个方面进行重点审计:一是工程资金筹集与使用情况审计。审查工程资金是否及时足额到位,使用是否合规,有无转移、侵占、挪用建设资金的问题;审查工程资金的各项开支标准是否超标,是否存在浪费;审查工程资金的筹集、拨付情况,有无因资金原因影响工程工期,跟踪审查对工程的形象进度、完成的工作量进行工程进度款的审核支付情况。二是工程施工管理情况审计。审查项目是否实行项目法人责任制,是否按法定的招投标程序选择了勘测、设计、施工、监理单位,并实行合同管理,并按规定到位,是否建立了质量管理制度;工程的分包是否经过建设单位按规定认可的原则办理;主要材料是否有合格证、质保书,隐蔽工程的有关图片、文字材料是否齐全;有关工作日志、施工资料是否齐全;施工单位的安全防护措施是否到位;工程项目进度是否和设计的要求一致,计划的工期是否合理;工程质量是否经过国家质量检测部门的评定,是否符合工程的设计要求等。三是设备材料采购情况审计。重点审计价格、数量、质量,应该由政府采购的项目是否实行了政府采购,审查材料、设备采购以及材料差价调整有无相应的管理办法,并且得到严格执行等内部管理情况。四是工程变更和工程签证情况审计。审查工程项目有无随意扩大规模,提高工程标准,突破初步设计概算的情况;审查设计变更的合理性、经济性,审核签证的真实性、合法性和有效性,在同时具备“合同、图纸、现场、资料”四大要素的重要条件下,对工程发生的设计变更、隐蔽工程验收记录、工程事件洽商文件,进行逐项核实,是否与工程现场实物量一一对应,做到文件资料形式完备、责任人签字。这样才能促使被审计单位编制的工程结算或审核的工程结算做到依据充分,与实际吻合,严格掌握合同条款并按完成的工程量进行结算,从而达到正确合理使用资金,发挥资金的使用效益的目的。
    五、竣工决算阶段,要重点把握“决算和结算真实、准确、合法、合规”问题。
    竣工决算阶段是衡量项目投资的关键工作,包括竣工验收、竣工决算和工程结算等。合理确定工程结算造价是有效控制建设项目投资额的重要手段,因此竣工决算阶段的重点是审计工程决算和结算准确性、真实性、合法性和合规性,要分别搞好工程决算审计和财务决算审计。工程决算审计主要内容包括:检查工程项目进行分项验收、阶段验收和竣工验收的报告和资料;检查建设单位是否及时办理工程决算,其定额套用、取费标准和材料差价等是否正确、合理,以此验证工程款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性,在此基础上,重点检查对工程项目的价格产生影响的以下各项:工程实施过程中发生建筑经济政策的变化情况;工程材料和设备价格的变化情况;设计变更、现场签证和补充合同的内容等。财务决算审计的重点内容包括:审查财务报表的真实性、工程建设成本核算的正确性、待摊费用的合规性、税费缴纳的合法性,往来款项的真实、合法性,项目交付使用资产核算的完整性、规范性,有无“账外账”违纪情况等。
    另外,有些投资项目还要进行运行后投资效益总评价,在实施审计调查时,要求重点把握“宏观效益”问题。就是要跟踪检查建设项目建成的实际效果和预期效果是否一致。开展投资项目经济、社会、生态等效益评价,重点评价资金投入后产生的经济效益;项目竣工使用后对社会的影响和人民群众受益程度;对当地及各周边地区生态环境的改善及优化系数等。(作者:肖胜国  湖北省阳新县审计局)
    
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