公共投资效益审计项目的选择问题探讨
陆贵龙(审计署南京办)
摘 要：科学的选择项目是公共投资效益审计的第一步，实践证明也是非常关键的一步。本文按照“面-线-点”的选择模式，从建立备选项目库（面）-本次拟选项目范围（线）-最终确定项目（点）三个层次就如何有效的选择公共投资项目开展效益审计进行了深入浅出的探讨，以期能对我国目前蓬勃开展的效益审计起到一定的借鉴意义。
关键词：公共投资 效益审计 项目 选择 风险导向
一、建立一定时期的备选项目库
公共投资项目从概念上讲，是指能为社会提供公共产品或公共服务的投资项目。随着我国公共财政体制的逐步确立，它涵盖的范围应该包含关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等等诸多方面。具体主要包括以下建设项目：政权基础设施建设；城乡基础设施项目,包括城乡道路、水利设施项目、环境保护等项目;教科文卫、社会福利等社会公益事业项目;对推进高新技术产业化和经济结构调整具有重要作用的产业项目等。如何从如此众多的公共投资项目选择出目前可适宜进行效益审计的具体项目，形成一定时期的备选项目库，主要途径有两个：一是依据政府年度工作计划和五年发展规划，如2006年国家提出建设社会主义新农村，审计机关就可从农村基础设施（城乡道路、水利设施项目、环境保护）方面提出若干项目作为效益审计的备选项目。二是人大、媒体、公众关注率较高的共同投资项目。如近年全国房价飞涨，教育、医疗领域公众议论不断，收费公路和收费站一片指责声，审计机关就可将这些领域的若干项目作为滚动发展的候选项目，有选择的开展效益审计。
在建立备选库时，要遵循可操作性原则。所谓可操作性，是指上述项目的选择一定要在法律的明确授权和审计手段可以达到的前提下。特别是公共投资项目，尽管目前绝大多数的项目都是国家投资，但随着国家投资体制的改革和投资主体的多元化，私人资本和国外资本大量进入公共投资领域，法律明确的授权成为选择项目的必须前提。因此，在实践操作时，一定要注意这点，不能进行“非法”审计。另外，就是要将选择项目与目前可达到的审计手段相结合，不能将明显没有手段进行效益审计的项目作为备选项目，浪费人力物力。
二、广泛收集资料，确定本次拟选项目范围。
确定合适的公共投资效益审计项目，首先要获得正确的信息，这就要求审计人员通过诸多渠道，广泛的收集和占有资料。
1．收集拟选项目详细情况。通过查阅有关项目的年度报告，财务会计资料，了解项目的进展情况，从中收集一些关键信息，分析可能存在的、需要审计的风险因素，从而确定潜在的、值得进行效益审计的项目。
2．与项目决策、建设、运营和管理部门进行探讨，了解项目的固有风险，从而直观判断安排该项目进行效益审计的风险大小。
3．邀请有关公共投资领域的效益审计外部专家和评论员，来帮助分析审计领域，提供效益审计项目建议。
4．关注其他审计机构正在进行的工作，与其展开有效的沟通，发现拟选项目的潜在价值。
通过上述四个方面的工作，审计人员可以针对通过审计可能发现问题的项目，或经过审计能改善或提高项目效益的项目，提出本次效益审计的备选项目。
三、以项目风险评估为导向，最终确定本次效益审计项目
英国国家审计署多年效益审计的实践认为：一个合适的效益审计项目应是在既定风险水平基础上的，能实现增值且能获得预期经济影响的项目，风险因素在整个项目的选择中起到了至关重要的作用。这里参照英国绩效审计指南中确定项目有关的考虑因素，并结合《效益审计程序和方法》课题组中确定项目的方法，将影响项目确定的因素分为项目风险、项目的社会关注度、项目大小、预计的效益审计成果、审计成本五个方面。
1．评估项目风险。
风险是将来可能发生、但是不期望发生或不在计划内的事件。风险的最大特征是不确定性，也就是说它可能发生，也可能不发生。通过一定的方法，可以评估特定时段内风险发生的概率。另外，那些对项目有影响的事件才作为风险考虑，比如可能造成工作量和成本增加，项目延期等后果，由此可见，项目风险越大，其增值的空间也就越大，故应作为我们立项的主要依据，也就是根据风险影响因素对潜在被审项目进行排序。而在公共投资项目领域，主要的风险影响因素包括：
★技术风险。主要是指项目采用新技术所带来的风险。如项目采用了复杂或高新技术，或采取了非常规方法，就有潜在问题。另外，如技术目标过高、技术标准发生变化等也可造成技术风险。
★管理风险。主要是指被审计单位或项目在管理方面缺乏经济性、效率性和效果性的风险。如下列现象就表明被审计单位或项目存在的管理风险较大：进度和资源配置不合理、计划草率且质量差、项目管理的基本原则使用不当；管理部门没有针对以往审计后提出的控制薄弱环节进行改进；一段时间没有接受过监督检查等等。这里的“监督检查”不仅包括审计机关进行的审计，还包括内部审计、政府的其他监管部门及外部咨询机构等其他独立机构的对被审计单位活动进行的监督检查。
管理风险越大，审计机关开展效益审计后能够给被审计单位或项目带来的改进越大，因此，被选中作为效益审计项目的机会越大。
★组织风险。常见的是组织内部对目标未达成一致、高层对项目不重视、资金不足或与其他项目有资源冲突等都是潜在的组织风险。
★外部风险。比如法律法规变化、项目相关接口方的情况发生变化，这些事件往往是不可控制的。但注意，一般将不可控制的“不可抗力”不作为风险，这些事件往往作灾难防御。
2．分析项目的社会关注度。
主要体现在它所具有的重大的社会影响，对社会、经济和环境的影响，公众关注的程度等。如果项目关乎国计民生、影响大众生产、生活，具有典型意义，波及面广，那么，该审计项目影响力很大，否则即缺乏影响力。审计机关对于影响力强的审计项目进行审计，审计结果容易受到有关方面的关注。因此，影响力强的公共投资项目容易被选中作为效益审计项目。
3．项目大小。
这里的项目大小主要是指公共投资项目的投资规模。一般来说，投资规模越大，重要性越大，项目风险也较高，被选择作为效益审计项目的机会越大。
4．预计效益审计成果。
所谓预计的效益审计成果，打个比方，就是花费1元的审计成本，能够节省的公共开支金额。就公共投资项目而言，通过花费一定成本对其进行效益审计，能最大限度使其减少损失浪费行为，实现预期的经济和社会目标，就达到了预计的效益审计成果。在实践中，审计成果涉及效益审计的各个方面，如是否促进了项目提高经济性、效率性或效果性；是否改进了项目的服务质量；是否促进了项目更有效地计划、控制和管理等等。预计的审计效果越大，被选择作为审计项目的机会越大。
5．审计成本。
确定某个公共投资效益项目选题是否恰当，以及开展效益审计的时机，都需要合理估算其所需要的审计成本，并根据现有资源状况做出合理安排。一般而言，估算审计成本时，要考虑三个因素：一是确定整个项目所需耗费的财务资源；二是确定所需人员的数量和专业结构；三是所需外部审计资源、时间和成本。
以上五个因素就是确定公共投资效益审计项目应该考虑的因素，也就是选择效益审计项目的标准。实际工作中，公共投资项目的风险评估主要运用头脑风暴法，即项目成员、外聘专家、客户等各方人员组成小组，根据经验估计风险发生的发生概率和对项目的影响力，根据概率×影响力的大小按顺序排列项目风险。在此基础上预计每个项目所需工时数，根据审计资源（包括人员和工作时数）选择被审项目，同时审计人员应对审计风险进行充分评估，在审计过程中将审计风险控制在一定范围内。具体做法可通过设定标准打分评定：
第一步，设定每个因素所占权重以及分值标准。具体权重和分值标准要根据项目的实际情况分别确定。
第二步，专家组对备选项目分别进行打分。
第三步，汇总排序，并根据审计资源最终确定效益审计项目。
(作者：陆贵龙 审计署南京办)
关键词：公共投资 效益审计 项目 选择 风险导向
一、建立一定时期的备选项目库
公共投资项目从概念上讲，是指能为社会提供公共产品或公共服务的投资项目。随着我国公共财政体制的逐步确立，它涵盖的范围应该包含关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等等诸多方面。具体主要包括以下建设项目：政权基础设施建设；城乡基础设施项目,包括城乡道路、水利设施项目、环境保护等项目;教科文卫、社会福利等社会公益事业项目;对推进高新技术产业化和经济结构调整具有重要作用的产业项目等。如何从如此众多的公共投资项目选择出目前可适宜进行效益审计的具体项目，形成一定时期的备选项目库，主要途径有两个：一是依据政府年度工作计划和五年发展规划，如2006年国家提出建设社会主义新农村，审计机关就可从农村基础设施（城乡道路、水利设施项目、环境保护）方面提出若干项目作为效益审计的备选项目。二是人大、媒体、公众关注率较高的共同投资项目。如近年全国房价飞涨，教育、医疗领域公众议论不断，收费公路和收费站一片指责声，审计机关就可将这些领域的若干项目作为滚动发展的候选项目，有选择的开展效益审计。
在建立备选库时，要遵循可操作性原则。所谓可操作性，是指上述项目的选择一定要在法律的明确授权和审计手段可以达到的前提下。特别是公共投资项目，尽管目前绝大多数的项目都是国家投资，但随着国家投资体制的改革和投资主体的多元化，私人资本和国外资本大量进入公共投资领域，法律明确的授权成为选择项目的必须前提。因此，在实践操作时，一定要注意这点，不能进行“非法”审计。另外，就是要将选择项目与目前可达到的审计手段相结合，不能将明显没有手段进行效益审计的项目作为备选项目，浪费人力物力。
二、广泛收集资料，确定本次拟选项目范围。
确定合适的公共投资效益审计项目，首先要获得正确的信息，这就要求审计人员通过诸多渠道，广泛的收集和占有资料。
1．收集拟选项目详细情况。通过查阅有关项目的年度报告，财务会计资料，了解项目的进展情况，从中收集一些关键信息，分析可能存在的、需要审计的风险因素，从而确定潜在的、值得进行效益审计的项目。
2．与项目决策、建设、运营和管理部门进行探讨，了解项目的固有风险，从而直观判断安排该项目进行效益审计的风险大小。
3．邀请有关公共投资领域的效益审计外部专家和评论员，来帮助分析审计领域，提供效益审计项目建议。
4．关注其他审计机构正在进行的工作，与其展开有效的沟通，发现拟选项目的潜在价值。
通过上述四个方面的工作，审计人员可以针对通过审计可能发现问题的项目，或经过审计能改善或提高项目效益的项目，提出本次效益审计的备选项目。
三、以项目风险评估为导向，最终确定本次效益审计项目
英国国家审计署多年效益审计的实践认为：一个合适的效益审计项目应是在既定风险水平基础上的，能实现增值且能获得预期经济影响的项目，风险因素在整个项目的选择中起到了至关重要的作用。这里参照英国绩效审计指南中确定项目有关的考虑因素，并结合《效益审计程序和方法》课题组中确定项目的方法，将影响项目确定的因素分为项目风险、项目的社会关注度、项目大小、预计的效益审计成果、审计成本五个方面。
1．评估项目风险。
风险是将来可能发生、但是不期望发生或不在计划内的事件。风险的最大特征是不确定性，也就是说它可能发生，也可能不发生。通过一定的方法，可以评估特定时段内风险发生的概率。另外，那些对项目有影响的事件才作为风险考虑，比如可能造成工作量和成本增加，项目延期等后果，由此可见，项目风险越大，其增值的空间也就越大，故应作为我们立项的主要依据，也就是根据风险影响因素对潜在被审项目进行排序。而在公共投资项目领域，主要的风险影响因素包括：
★技术风险。主要是指项目采用新技术所带来的风险。如项目采用了复杂或高新技术，或采取了非常规方法，就有潜在问题。另外，如技术目标过高、技术标准发生变化等也可造成技术风险。
★管理风险。主要是指被审计单位或项目在管理方面缺乏经济性、效率性和效果性的风险。如下列现象就表明被审计单位或项目存在的管理风险较大：进度和资源配置不合理、计划草率且质量差、项目管理的基本原则使用不当；管理部门没有针对以往审计后提出的控制薄弱环节进行改进；一段时间没有接受过监督检查等等。这里的“监督检查”不仅包括审计机关进行的审计，还包括内部审计、政府的其他监管部门及外部咨询机构等其他独立机构的对被审计单位活动进行的监督检查。
管理风险越大，审计机关开展效益审计后能够给被审计单位或项目带来的改进越大，因此，被选中作为效益审计项目的机会越大。
★组织风险。常见的是组织内部对目标未达成一致、高层对项目不重视、资金不足或与其他项目有资源冲突等都是潜在的组织风险。
★外部风险。比如法律法规变化、项目相关接口方的情况发生变化，这些事件往往是不可控制的。但注意，一般将不可控制的“不可抗力”不作为风险，这些事件往往作灾难防御。
2．分析项目的社会关注度。
主要体现在它所具有的重大的社会影响，对社会、经济和环境的影响，公众关注的程度等。如果项目关乎国计民生、影响大众生产、生活，具有典型意义，波及面广，那么，该审计项目影响力很大，否则即缺乏影响力。审计机关对于影响力强的审计项目进行审计，审计结果容易受到有关方面的关注。因此，影响力强的公共投资项目容易被选中作为效益审计项目。
3．项目大小。
这里的项目大小主要是指公共投资项目的投资规模。一般来说，投资规模越大，重要性越大，项目风险也较高，被选择作为效益审计项目的机会越大。
4．预计效益审计成果。
所谓预计的效益审计成果，打个比方，就是花费1元的审计成本，能够节省的公共开支金额。就公共投资项目而言，通过花费一定成本对其进行效益审计，能最大限度使其减少损失浪费行为，实现预期的经济和社会目标，就达到了预计的效益审计成果。在实践中，审计成果涉及效益审计的各个方面，如是否促进了项目提高经济性、效率性或效果性；是否改进了项目的服务质量；是否促进了项目更有效地计划、控制和管理等等。预计的审计效果越大，被选择作为审计项目的机会越大。
5．审计成本。
确定某个公共投资效益项目选题是否恰当，以及开展效益审计的时机，都需要合理估算其所需要的审计成本，并根据现有资源状况做出合理安排。一般而言，估算审计成本时，要考虑三个因素：一是确定整个项目所需耗费的财务资源；二是确定所需人员的数量和专业结构；三是所需外部审计资源、时间和成本。
以上五个因素就是确定公共投资效益审计项目应该考虑的因素，也就是选择效益审计项目的标准。实际工作中，公共投资项目的风险评估主要运用头脑风暴法，即项目成员、外聘专家、客户等各方人员组成小组，根据经验估计风险发生的发生概率和对项目的影响力，根据概率×影响力的大小按顺序排列项目风险。在此基础上预计每个项目所需工时数，根据审计资源（包括人员和工作时数）选择被审项目，同时审计人员应对审计风险进行充分评估，在审计过程中将审计风险控制在一定范围内。具体做法可通过设定标准打分评定：
第一步，设定每个因素所占权重以及分值标准。具体权重和分值标准要根据项目的实际情况分别确定。
第二步，专家组对备选项目分别进行打分。
第三步，汇总排序，并根据审计资源最终确定效益审计项目。
(作者：陆贵龙 审计署南京办)
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