浅谈财政审计大格局的构建
冯玉生（四川省富顺县审计局）
构建财政审计大格局，是国家审计发展的内在需要，是深化财政审计的集中体现，是充分发挥审计“免疫系统”功能的必然趋势，也是对财政审计工作实践的全面总结。当前形势下，国家审计机关要进一步增强构建财政审计大格局的意识，积极投身于财政审计大格局的实践工作，促进财政审计的不断深化。
一、深刻理解财政审计大格局的内涵
财政审计大格局，是以推进公共财政体系的健全和完善、维护地方财政安全为目标，以提高年度审计工作报告的质量和水平为导向，在组织实施上突出整体协作与资源整合，以着力构建财政管理审计为核心，以部门预算执行审计、财政决算审计、专项资金审计和政府投资项目审计为骨干，以相关审计调查为补充的财政审计大格局。实现财政审计目标的大统一、审计计划大综合，审计力量大整合，审计资源大组合、审计成果大提升的财政审计工作模式，推动财政预算执行审计的不断创新。
二、构建财政审计大格局的思路
（一）树立财政审计大格局理念。
一是财政审计高度的新思维。财政审计大格局不是简单的扩大规模和数量，而是在拓展审计广度的基础上，以践行审计“免疫系统”理论为导向，注重审计高度和深度，着重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映以及解决问题。二是大财政审计的意识。财政审计大格局包括国家财政收支、财政管理体制、政府债务、社会保障、金融体制、国有资产运营与管理、教育财政、地方政府收支与债务、财政政策实施内容。着重从财政审计的整体性、完整性、宏观性、全局性的角度思考问题、分析问题和解决问题。三是发挥“免疫系统”功能作用。从政治的高度把握财政审计大格局，服从、服务于经济社会发展的宏观大局，坚持在监督中服务，在服务中实现有效监督，通过财政审计，促进健全完善社会主义公共财政体系，健全统一、完整的国家财政体制，实现“维护财政安全、防范财政风险、促进财政改革、规范财政管理、揭露突出问题、提出改进建议”的财政审计目标。
（二）财政审计计划大强化。
一是审计组织领导大强化。财政审计大格局是在完善“一体化”的基础上的发展和创新，按照六个统一（审计计划统一、审计方案统一、实施时间统一、组织方式统一、处理标准统一、社会公告统一）的要求，由一把手挂帅，分管领导亲自抓，财政审计业务部门牵头负责，其他业务部门共同参与。二是审计力量大整合。在组织实施上突出整体协作与资源整合，建立财政审计大格局创新的工作机制，推进“上下联动”、“区域交叉”的财政审计模式，即本级预算执行审计与对下级财政决算审计联动结合起来，实现资源整合和成果共享，提高“上审下”和“同级审”的效率和质量；打破审计机关内部业务部门的分工界限，集中精兵强将共同参与财政审计；充分利用财政、税务等被审单位以及其他部门的信息资源，实现审计资源的最优配置。三是审计计划大统一。围绕财政审计项目，统筹安排部门预算、政府投资、财政专项资金等其他与之配套的审计项目，增强财政审计计划的宏观性、针对性、效益性和时效性，确保财政审计的广度和深度。四是注重财政资金审计的全覆盖。一方面按照“财政资金运用到哪里，审计就跟踪到哪里”的观点，以各级政府财政预算为主导，将财政、税务、国库集中支付、各预算执行单位管理的所有财政资金都纳入审计范围的审计，做到“横向到边，纵向到底”，不留死角。另一方面按照预算资金流向，将预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、决算运行全方位纳入审计监督范畴。另外对重大项目和重点资金全程跟踪审计监督。
（三）把握财政审计大重点。
一是财政体制机制审计。积极关注财政体制、机制运行状况，注重从财政资金管理的体制、机制上分析和揭示问题，解剖原因，提出建议，推进财政管理体制机制创新。二是财政政策审计。重点关注财政政策的制定与执行情况，对财政政策运用给财政收支带来的影响作出合理的审计判断，发挥“免疫系统”作用，确保国家财政收入、经济发展、社会成员收入和福利水平等随经济社会发展并获得相应进步。三是预算管理制度审计。重点审查预算管理制度及制度建设和执行情况，揭示预算不完整、不细化、执行不严格、财政预算与部门预算不一致等问题；关注部门预算编制是否细化、定额是否合理、预算分配是否公平，认真解剖部门预算编制的真实性、合理性、科学性、公正性，督促财政部门强化预算约束，建立科学合理的预算管理制度。四是事权与财权相匹配审计。通过对“财权上划，事权下移”的综合分析，揭示财权与事权不匹配的问题，关注转移支付政策是否执行到位，资金的分配是否规范和透明，转移支付的投向是否优化，促进财政转移支付分配的科学公平均等化，推动建立统一、规范、公开透明、科学合理的转移支付制度。五是绩效预算审计。在全面涵盖财政收支活动的的基础上，着力开展“宽领域、多层次、高密度、有重点”的财政审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金的拨付、管理、使用、效果等情况审计，揭示和查处损失浪费和效益低下的违纪违规问题，建立科学合理的绩效预算指标考核体制、实现财政资金使用责任制，力图以最小的财政资金消耗满足最大的社会共同需要，提高财政资金效率。六是产业政策及产业结构调整审计。通过对专项财政投资项目的审计，重点调查关系国计民生、经济社会发展的重大战略决策等内容，在综合分析的基础上，提出产业结构调整与产业升级促进国民经济健康发展的审计建议。七是预算编制、调整与执行审计。通过对预算编制及调整的审计，揭示预算编制与调整违规、违法问题，揭示随意调整与分配不公正的现象，加大对财政决策权、管理权、使用权的监督，促进财政资金规范管理，提高财政资金使用效率。八是地方政府潜在的债务风险审计。摸清家底，核实地方政府性债务的规模、形态、偿债能力，揭示其突出问题，提出化解风险的务实意见和措施，从而建立财政风险预警机制。九是领导干部经济责任审计。重点对党政领导干部和国有企业主要领导干部权利监督，对政策执行、责任事项、决策程序、管理成效和廉政情况的审计，尤其要加强对审批、工程招投标、政府采购等重点领域和关键环节的监督，严肃查处重大违法违规问题、经济犯罪案件以权谋私、失职渎职行为，促进领导干部守法、遵纪、履职、尽责，推进法治政府、民主政治建设。
（四）财政审计方法大创新。
一是创新审计结合方法。审计方式的结合：即坚持基础审计与制度审计相结合，审计与审计调查相结合，财务审计与业务审计相结合，手工审计与计算机审计相结合；审计项目的结合：即将财政审计与部门预算执行审计、金融审计、经济责任审计、资源环境审计、固定资产投资审计、收支审计与管理效益审计相结合。二是创新审计技术方法。建立财政数字化审计工作模式，不断适应财政、税务、银行、企业联网和信息资源共享发展趋势的需要，探索以“在线审计”为特征的联网审计，实现“帐本审计”的传统审计方法向现代计算机AO/OA辅助审计方法的转变。三是创新跟踪审计方法。体现财政审计大格局的全面、全程和全方位理念，加大对财政资金的实时跟踪和全程监控力度，特别要加大“政府投资项目”跟踪问效审计，按照“事前介入、事中跟进、事后监督”的要求，将审计关口拉伸到全过程，促进项目投资决策的经济性、效率性、效果性及公益性，促进投资体制的完善和投资效益的提高。四是强化综合监督。发挥人大、纪检监察、财政的综合监督职能作用，完善审计执法责任制和审计问责制，加大审计结果和审计整改报告公告力度，增强政府工作透明度，确保权利在阳光下操作，促进预算公开，保障人民群众对公共财政和政府运用权利的知情权和监督权。
（五）审计成果大提升。
一是树立“高精尖”产品意识。不出成果就是不合格的财政审计，不出成果就是不尽责，促进审计成果转化为推动经济社会发展的强大“生产力”。二是审计成果大融合。财政审计牵头部门要把预算执行审计、财政资金专项审计、经济责任审计等项目有机结合起来，全面、客观分析财政在管理制度与体制机制方面存在的主要问题，提炼出宏观性、普遍性、倾向性、全局性的建设性的审计成果。三是提高“两个报告”质量。以“揭示问题，规范管理，促进改革，提高效益，维护安全”的财政审计工作目标，着力提高“两个报告”的质量，做好为党委政府决策和为人大监督“两个服务”。四是提升审计成果。审计人员要勤于思考，勇于探索，从宏观着眼、项目入手，强化调查研究分析、综合提炼，在获取大量数字和素材的基础上，从苗头中发现倾向性，个性中关注普遍性，动态中把握规律性，着力在财政体制、机制、制度、管理层面去研究，花大力气进行深加工、精加工，提炼出份量重、价值高、宏观性强的审计精品，真正发挥审计免疫系统的作用，推动财政审计大格局工作上一个新的台阶。（作者：冯玉生 四川省富顺县审计局）
一、深刻理解财政审计大格局的内涵
财政审计大格局，是以推进公共财政体系的健全和完善、维护地方财政安全为目标，以提高年度审计工作报告的质量和水平为导向，在组织实施上突出整体协作与资源整合，以着力构建财政管理审计为核心，以部门预算执行审计、财政决算审计、专项资金审计和政府投资项目审计为骨干，以相关审计调查为补充的财政审计大格局。实现财政审计目标的大统一、审计计划大综合，审计力量大整合，审计资源大组合、审计成果大提升的财政审计工作模式，推动财政预算执行审计的不断创新。
二、构建财政审计大格局的思路
（一）树立财政审计大格局理念。
一是财政审计高度的新思维。财政审计大格局不是简单的扩大规模和数量，而是在拓展审计广度的基础上，以践行审计“免疫系统”理论为导向，注重审计高度和深度，着重从体制、机制、制度层面揭示、分析和反映以及解决问题。二是大财政审计的意识。财政审计大格局包括国家财政收支、财政管理体制、政府债务、社会保障、金融体制、国有资产运营与管理、教育财政、地方政府收支与债务、财政政策实施内容。着重从财政审计的整体性、完整性、宏观性、全局性的角度思考问题、分析问题和解决问题。三是发挥“免疫系统”功能作用。从政治的高度把握财政审计大格局，服从、服务于经济社会发展的宏观大局，坚持在监督中服务，在服务中实现有效监督，通过财政审计，促进健全完善社会主义公共财政体系，健全统一、完整的国家财政体制，实现“维护财政安全、防范财政风险、促进财政改革、规范财政管理、揭露突出问题、提出改进建议”的财政审计目标。
（二）财政审计计划大强化。
一是审计组织领导大强化。财政审计大格局是在完善“一体化”的基础上的发展和创新，按照六个统一（审计计划统一、审计方案统一、实施时间统一、组织方式统一、处理标准统一、社会公告统一）的要求，由一把手挂帅，分管领导亲自抓，财政审计业务部门牵头负责，其他业务部门共同参与。二是审计力量大整合。在组织实施上突出整体协作与资源整合，建立财政审计大格局创新的工作机制，推进“上下联动”、“区域交叉”的财政审计模式，即本级预算执行审计与对下级财政决算审计联动结合起来，实现资源整合和成果共享，提高“上审下”和“同级审”的效率和质量；打破审计机关内部业务部门的分工界限，集中精兵强将共同参与财政审计；充分利用财政、税务等被审单位以及其他部门的信息资源，实现审计资源的最优配置。三是审计计划大统一。围绕财政审计项目，统筹安排部门预算、政府投资、财政专项资金等其他与之配套的审计项目，增强财政审计计划的宏观性、针对性、效益性和时效性，确保财政审计的广度和深度。四是注重财政资金审计的全覆盖。一方面按照“财政资金运用到哪里，审计就跟踪到哪里”的观点，以各级政府财政预算为主导，将财政、税务、国库集中支付、各预算执行单位管理的所有财政资金都纳入审计范围的审计，做到“横向到边，纵向到底”，不留死角。另一方面按照预算资金流向，将预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、决算运行全方位纳入审计监督范畴。另外对重大项目和重点资金全程跟踪审计监督。
（三）把握财政审计大重点。
一是财政体制机制审计。积极关注财政体制、机制运行状况，注重从财政资金管理的体制、机制上分析和揭示问题，解剖原因，提出建议，推进财政管理体制机制创新。二是财政政策审计。重点关注财政政策的制定与执行情况，对财政政策运用给财政收支带来的影响作出合理的审计判断，发挥“免疫系统”作用，确保国家财政收入、经济发展、社会成员收入和福利水平等随经济社会发展并获得相应进步。三是预算管理制度审计。重点审查预算管理制度及制度建设和执行情况，揭示预算不完整、不细化、执行不严格、财政预算与部门预算不一致等问题；关注部门预算编制是否细化、定额是否合理、预算分配是否公平，认真解剖部门预算编制的真实性、合理性、科学性、公正性，督促财政部门强化预算约束，建立科学合理的预算管理制度。四是事权与财权相匹配审计。通过对“财权上划，事权下移”的综合分析，揭示财权与事权不匹配的问题，关注转移支付政策是否执行到位，资金的分配是否规范和透明，转移支付的投向是否优化，促进财政转移支付分配的科学公平均等化，推动建立统一、规范、公开透明、科学合理的转移支付制度。五是绩效预算审计。在全面涵盖财政收支活动的的基础上，着力开展“宽领域、多层次、高密度、有重点”的财政审计，突出对重点领域、重点部门、重点资金的拨付、管理、使用、效果等情况审计，揭示和查处损失浪费和效益低下的违纪违规问题，建立科学合理的绩效预算指标考核体制、实现财政资金使用责任制，力图以最小的财政资金消耗满足最大的社会共同需要，提高财政资金效率。六是产业政策及产业结构调整审计。通过对专项财政投资项目的审计，重点调查关系国计民生、经济社会发展的重大战略决策等内容，在综合分析的基础上，提出产业结构调整与产业升级促进国民经济健康发展的审计建议。七是预算编制、调整与执行审计。通过对预算编制及调整的审计，揭示预算编制与调整违规、违法问题，揭示随意调整与分配不公正的现象，加大对财政决策权、管理权、使用权的监督，促进财政资金规范管理，提高财政资金使用效率。八是地方政府潜在的债务风险审计。摸清家底，核实地方政府性债务的规模、形态、偿债能力，揭示其突出问题，提出化解风险的务实意见和措施，从而建立财政风险预警机制。九是领导干部经济责任审计。重点对党政领导干部和国有企业主要领导干部权利监督，对政策执行、责任事项、决策程序、管理成效和廉政情况的审计，尤其要加强对审批、工程招投标、政府采购等重点领域和关键环节的监督，严肃查处重大违法违规问题、经济犯罪案件以权谋私、失职渎职行为，促进领导干部守法、遵纪、履职、尽责，推进法治政府、民主政治建设。
（四）财政审计方法大创新。
一是创新审计结合方法。审计方式的结合：即坚持基础审计与制度审计相结合，审计与审计调查相结合，财务审计与业务审计相结合，手工审计与计算机审计相结合；审计项目的结合：即将财政审计与部门预算执行审计、金融审计、经济责任审计、资源环境审计、固定资产投资审计、收支审计与管理效益审计相结合。二是创新审计技术方法。建立财政数字化审计工作模式，不断适应财政、税务、银行、企业联网和信息资源共享发展趋势的需要，探索以“在线审计”为特征的联网审计，实现“帐本审计”的传统审计方法向现代计算机AO/OA辅助审计方法的转变。三是创新跟踪审计方法。体现财政审计大格局的全面、全程和全方位理念，加大对财政资金的实时跟踪和全程监控力度，特别要加大“政府投资项目”跟踪问效审计，按照“事前介入、事中跟进、事后监督”的要求，将审计关口拉伸到全过程，促进项目投资决策的经济性、效率性、效果性及公益性，促进投资体制的完善和投资效益的提高。四是强化综合监督。发挥人大、纪检监察、财政的综合监督职能作用，完善审计执法责任制和审计问责制，加大审计结果和审计整改报告公告力度，增强政府工作透明度，确保权利在阳光下操作，促进预算公开，保障人民群众对公共财政和政府运用权利的知情权和监督权。
（五）审计成果大提升。
一是树立“高精尖”产品意识。不出成果就是不合格的财政审计，不出成果就是不尽责，促进审计成果转化为推动经济社会发展的强大“生产力”。二是审计成果大融合。财政审计牵头部门要把预算执行审计、财政资金专项审计、经济责任审计等项目有机结合起来，全面、客观分析财政在管理制度与体制机制方面存在的主要问题，提炼出宏观性、普遍性、倾向性、全局性的建设性的审计成果。三是提高“两个报告”质量。以“揭示问题，规范管理，促进改革，提高效益，维护安全”的财政审计工作目标，着力提高“两个报告”的质量，做好为党委政府决策和为人大监督“两个服务”。四是提升审计成果。审计人员要勤于思考，勇于探索，从宏观着眼、项目入手，强化调查研究分析、综合提炼，在获取大量数字和素材的基础上，从苗头中发现倾向性，个性中关注普遍性，动态中把握规律性，着力在财政体制、机制、制度、管理层面去研究，花大力气进行深加工、精加工，提炼出份量重、价值高、宏观性强的审计精品，真正发挥审计免疫系统的作用，推动财政审计大格局工作上一个新的台阶。（作者：冯玉生 四川省富顺县审计局）
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