城市生活垃圾收运和处理绩效审计实践与思考
唐盈洁（江苏省无锡市审计局）
垃圾是城市的附属物，随着城市化和经济的高速发展，中国的城市垃圾问题已变得越来越突出。随着社会经济的快速增长，推进生态环境建设，改善人居环境，已成为各级政府以及百姓高度关注的一个民生问题。作为政府审计，如何以绩效的理念对城市生活垃圾收运和处理绩效情况进行调查，从审计的角度对其现状进行分析，提出有针对性的意见和建议，我们于2009年对城市生活垃圾收运和处理情况进行了专项审计调查，此次探索既填补了审计实践中的空白，又积累了宝贵的经验。
一、 城市生活垃圾收运和处理绩效审计的主要目标
通过对城市生活垃圾收集、运输和终端处理情况调查分析的基础上，以绩效为主线，评价其经济性、效率性和效果性，发现存在的问题，从体制、制度层面分析制约社会效益、环境效益和经济效益发挥的主要因素，提出有针对性的意见和建议，为有关部门和领导科学决策服务，同时也为资源环保类审计积累实践经验。
二、 城市生活垃圾收运和处理绩效审计的主要做法
（一）多措并举，准备充分。针对项目行业跨度大、对环卫和环保行业专业知识严重匮乏的困难，我们通过多举措积极作好调查前的准备工作。一是走访专家。为了做到有的放矢，我们专门走访了我市首席市容专家，听取和了解了我市生活垃圾收运和处理中的现状和影响环境效益的技术关键点；二是多渠道搜集和学习相关知识。通过报纸、网络、电视等途径多渠道搜集和学习与垃圾处理相关的资料、文件等，做好提前充电；三是集思广义。多次召集调查组成员进行研究讨论，集思广义，拟定切实可行的调查方案。审前工作的充分、到位为审计调查实施的高效夯实了基础。
（二）明确目标，抓住各环节关键点。垃圾收运和处理的最终目标是要实现无害化，调查中，我们按照业务流程，围绕无害化的最终目标紧紧抓住各环节关键点有针对性的开展调查。如：在收集环节上，重点关注垃圾分类工作的推进情况和分类收集系统的健全情况；在中转运输环节上，重点关注各类运输设施设备的整体水平和效率情况，分析是否与城市建设的发展相适应；在终端处理环节上，分析和评价垃圾处理无害化、减量化、资源化目标的实现程度。
（三）打破常规，探索多种调查手段的结合。如：调查问卷法，通过发放“市民垃圾分类常识问卷表”的方式就市民对垃圾分类的意识和基本常识进行了摸底，调查问卷的设计紧扣主题、简单易懂；现场观察法，为掌握市民投放垃圾的分类习惯和现状，我们对闹市区的7条主要道路上的50只分类回收废物箱进行了观察；实地走访拍照取证法，我们实地察看了各区示范点机械化收集工作推广情况，调查了小区环境的改善情况;图表分析法，我们通过运用条形图等图表法进行比较说明，揭示了各区机械化收集工作推进速度的快慢，增强了审计论点的说服力，也使审计调查报告反映的问题与事实更加直观；信息系统数据分析法，我们通过对垃圾称重系统中称重记录表和车辆表的数据分析，对垃圾填埋场和焚烧厂的垃圾处理计算量进行了核对和分析，进而检查了政府垃圾处理费补贴金额的准确性。
（四）客观分析评价，确保报告质量。一是实事求是，客观公正。对于调查中发现的问题和情况，我们做到既不夸大事实，也不把大事化小，而是以事实为根据，在客观肯定垃圾收运和处理工作取得的成效的基础上，对存在的问题进行揭示。二是突出重点，抓住关键。影响垃圾收运和处理绩效的因素很多，我们并未对所有问题面面俱到地加以表述，而是抓住影响到无害化处理目标实现的关键问题进行了评价、分析，找出主要原因，使得政府领导和有关部门等阅读和使用者只需花上较少的时间就能掌握总体情况和问题。三是意见精准，切实可行。为进一步完善城市生活垃圾收运和处理体系，推进我市垃圾无害化处理工作总体目标的尽快实现，我们从制度、体制等方面入手对如何进一步提高垃圾收运和处理绩效情况绩效提出了有针对性、可行性和长效性的建议。四是通俗易懂、广为理解。在报告的撰写中，我们力争做到文字简练，措词贴切适当，避免使用意义含糊的词汇。此份调查报告由于分析透彻、建议可行，得到了市委市政府主要领导的充分肯定，并对正在实施的两大工程作出了重要批示。为加强垃圾收运体系工作的领导和管理，确保按期完成各项任务。2010年初，市政府公开向市民承诺，将几项有关垃圾收运体系建设的工作纳入本年市政府为民办实事项目之一。
三、 城市生活垃圾收运和处理绩效审计结果情况分析
这次城市生活垃圾收运和处理绩效情况的审计调查沿着垃圾收运和处理的业务流转程序，分别对市、区两级环卫管理和作业部门，生活垃圾无害化处理设施等各家单位进行了调查。通过调查，一方面充分肯定了政府各部门和企事业单位在垃圾收运和处理方面取得的成效，另一方面，分析了我市城市生活垃圾收运和处理绩效的能力和绩效，查出了存在的问题和有待改进的事项，提出了审计建议。
（一）机械化收集工作推进步伐有待进一步加快。我们随机选择了四个区的8个示范点进行实地查看，结果表明，新的生活垃圾收集方式得到了广大居民的一致认可，特别是对原先垃圾房的改造，切实改变了以前污水横流、遍地垃圾、恶臭弥漫的现象，实现了机械化收集杜绝污染，改善环境的良好社会效益。调查同时发现，除个别区的机械化收集工作推进速度相对较快外，其他几个区均主要集中在示范区的实施上，距市政府提出2009年无锡市建成区的机械化收集实施率要达到70%的要求相距甚远。究其原因，一是区级资金不到位。资金的难以到位，直接导致了推进实施工作的车辆采购、容器配置、设施改造均不能顺利操作。二是收运体系各个环节的同步性的制约。机械化收集、大型转运站和垃圾焚烧厂是一个完整的互为配套链条，转运和焚烧环节未完成前，机械化收集程度超前，将加大作业单位的收集成本，客观制约了进度。三是新、老小区的通道和场地的差别导致新小区进度快，老小区难度大、进度慢。四是部分区由于街道、社居委在此项工作中的职责不明确，也致使其不能以改善社区环境的姿态主动参与和积极配合。特别是机械化收集推广后，社区管理单位的日常维护将直接影响该项工作的成效。
（二）餐厨垃圾尚未进行统一收集和科学处理。据不完全统计，目前市区内现有餐饮单位4000多家，每天产生的餐厨垃圾在300吨以上，餐饮旺季时可达600-700吨。调查发现，目前我市的餐厨垃圾的收集和处理基本处于无序状态，未实行统一规范的管理，仅有一家公司对市区部分大型饭店的餐厨垃圾进行了系统收集处理。在缺乏有效监管的情况下，其他餐厨垃圾的处理一般有以下三种方式：一是被归入普通生活垃圾进行填埋或焚烧，将增加垃圾渗滤液，会污染水质破坏环境，增加能源消耗和处理成本。二是被养殖户收集后经简单处理作为禽畜的食物。三是被用于废油提炼，提炼出的废油有些卖给化工厂作原料，但也有作为食用油流入社会，威胁食品安全。究其原因，主要是餐厨垃圾的管理涉及的政府部门较多，利益群体较多，在没有立法管理的状态下，必将陷于无序。
（三）无害化处理与设计和现行环保要求存在一定的差距。调查中发现，两家焚烧场所均未按要求对垃圾渗滤液进行回喷处理，其中一家对焚烧后产生的飞灰也仅进行了一般性处置，还有大量未及时外运的灰渣长期堆放于厂区，产生的粉尘对周边环境存在一定影响。此外，卫生填埋场也未严格按照环保要求实施“雨污分流”。处理成本过高是导致无害化处理与设计和现行环保要求存在一定差距的直接原因。据测算，入炉挥发5吨渗滤液需消耗1吨原煤，处理成本每吨逾百元。由此计算，25元/吨垃圾处理补贴尚不足以弥补垃圾渗滤液的处理费用（2009年开始，我市将垃圾处理费的补贴标准从25元/吨调至50元/吨）。此外，企业还负担了一定的垃圾分拣费用和飞灰处理费用。
（四）城镇垃圾处理费的征收范围有待进一步完善。在收缴方式上，我市结合实际，建立了委托征收、单位代扣代缴和环卫部门单位代扣代缴和环卫部门自行收缴等多种方式相结合的办法。但是，在对部分行业的外来人员和新区外资企业的城镇垃圾处理费的征收上尚存在盲点和不到位的情况。究其原因，城镇垃圾处理费的征收不仅涉及范围广，而且层面较多、对象较杂，其收缴的工作量和工作难度也相应较大。从收缴办法的制度设计层面看，税务部门（代收）是根据单位税收申报的从业人员来计算垃圾处理费收费的，大部分外来从业人员未在申报中体现，特别是饭店、宾馆等服务性行业。再加上全市收费的不统一导致存在边缘盲区。另外由于招商引资的需要，新区的外资企业均暂缓征收等都影响了收缴率。
（五）垃圾分类回收工作任重道远。我市从2002年就开始了垃圾分类回收试点工作，但收效甚微。据统计，目前我市环卫部门分别在主要干道两侧放置了约3000只分类回收废物箱（不包括公园等按照规定自行放置的）。我们分别对位于闹市区的7条主要道路上的50只分类回收废物箱进行了观察，发现绝大多数市民在投入垃圾时没有分类的习惯。调查同时注意到，我们在提倡市民进行垃圾分类投放的同时，分类之后混装垃圾、混合收集、混合运输的问题同样值得关注。究其原因，一是市民对垃圾分类投放的意识不高。我们通过发放调查问卷的方式就市民对垃圾分类的意识和基本常识进行了摸底，结果表明，绝大多数市民在垃圾分类的意识不高，对垃圾分类收集工作也表现得很淡漠，仅有10%左右的市民能正确回答出有关垃圾分类的小常识。二是全面分类运输暂时不具备条件。在社区和道路两侧垃圾箱和废物箱中的垃圾由于居民的自我回收和拾荒人员的翻捡，垃圾中可回收的成分相当少，如要再进行分类运输，收集成本将成倍增长。
（六）一线环卫作业人员流动性大，环卫作业质量得不到有效保障。大部分一线作业人员为合同制身份，行业外来人员收入总体维持在我市的最低工资标准，且从业人员的年龄偏大和文化程度偏低。行业整体待遇的偏低对劳动力的吸引力较低，留不住人和外来人员流动性大一定程度上影响了环卫作业的质量的长效性和稳定性。究其原因，一是区级环卫部门管理体制滞后。区级环卫处集管理职能和环卫作业为一体，政企不分，区级环卫作业尚未真正形成市场化、企业化。二是有偿服务收入远远不能满足环卫支出，财政负担较重。沉重的人员负担一定程度上影响到了环卫作业和管理效率的进一步提高。
三、两点思考
近几年来，审计机关努力践行科学发展观，以贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，建设资源节约型和环境友好型社会为目标，围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理，积极开展资源环境审计，取得了一定成效。但是，也还面临着一些急需解决的问题。
（一）要快速提高审计人员的适应能力，壮大绩效审计队伍的综合素质。
绩效审计综合性强，部分项目行业跨度大，审计人员只具备财经、审计方面的知识是远远不够的。高质量的绩效审计不仅需要审计人员具有较强的分析判断能力，还要有能力运用各种专业知识分析被审计单位和事项的绩效，以对其作出深刻而客观的评价判断。目前，我国国家审计机关的人员知识结构单一、技能素养差距大已成为制约绩效审计发展的瓶颈。因此，需要加大对现有审计人员潜能的开发力度，有意识、有重点地吸收其他管理学科、工程学科的人员进入审计领域，改变审计队伍的知识结构，以达到快速提高审计人员的适应能力，壮大绩效审计队伍的综合素质的目的。
（二）理论与实践的研究探索不够，无现成的操作模式可借鉴。
近两年，各地不断推进和深化了绩效审计工作，但对很多行业的绩效审计在我国目前沿存在盲点，有价值、相对成熟的理论研究成果和经验都相当缺乏，也没有形成一个成熟、规范、可操作性的统一模式。我们应在借鉴国外先进经验和成熟理论的基础上，在绩效审计的目标、范围、职能、程序、方法、报告、质量与风险控制、评价标准的制定与选择、审计资源的优化配置等方面进行全方位的研究，积极探索出一个与中国实际相结合的绩效审计模式，以推进绩效审计在我国的进一步深化。
（作者：唐盈洁 江苏省无锡市审计局）
一、 城市生活垃圾收运和处理绩效审计的主要目标
通过对城市生活垃圾收集、运输和终端处理情况调查分析的基础上，以绩效为主线，评价其经济性、效率性和效果性，发现存在的问题，从体制、制度层面分析制约社会效益、环境效益和经济效益发挥的主要因素，提出有针对性的意见和建议，为有关部门和领导科学决策服务，同时也为资源环保类审计积累实践经验。
二、 城市生活垃圾收运和处理绩效审计的主要做法
（一）多措并举，准备充分。针对项目行业跨度大、对环卫和环保行业专业知识严重匮乏的困难，我们通过多举措积极作好调查前的准备工作。一是走访专家。为了做到有的放矢，我们专门走访了我市首席市容专家，听取和了解了我市生活垃圾收运和处理中的现状和影响环境效益的技术关键点；二是多渠道搜集和学习相关知识。通过报纸、网络、电视等途径多渠道搜集和学习与垃圾处理相关的资料、文件等，做好提前充电；三是集思广义。多次召集调查组成员进行研究讨论，集思广义，拟定切实可行的调查方案。审前工作的充分、到位为审计调查实施的高效夯实了基础。
（二）明确目标，抓住各环节关键点。垃圾收运和处理的最终目标是要实现无害化，调查中，我们按照业务流程，围绕无害化的最终目标紧紧抓住各环节关键点有针对性的开展调查。如：在收集环节上，重点关注垃圾分类工作的推进情况和分类收集系统的健全情况；在中转运输环节上，重点关注各类运输设施设备的整体水平和效率情况，分析是否与城市建设的发展相适应；在终端处理环节上，分析和评价垃圾处理无害化、减量化、资源化目标的实现程度。
（三）打破常规，探索多种调查手段的结合。如：调查问卷法，通过发放“市民垃圾分类常识问卷表”的方式就市民对垃圾分类的意识和基本常识进行了摸底，调查问卷的设计紧扣主题、简单易懂；现场观察法，为掌握市民投放垃圾的分类习惯和现状，我们对闹市区的7条主要道路上的50只分类回收废物箱进行了观察；实地走访拍照取证法，我们实地察看了各区示范点机械化收集工作推广情况，调查了小区环境的改善情况;图表分析法，我们通过运用条形图等图表法进行比较说明，揭示了各区机械化收集工作推进速度的快慢，增强了审计论点的说服力，也使审计调查报告反映的问题与事实更加直观；信息系统数据分析法，我们通过对垃圾称重系统中称重记录表和车辆表的数据分析，对垃圾填埋场和焚烧厂的垃圾处理计算量进行了核对和分析，进而检查了政府垃圾处理费补贴金额的准确性。
（四）客观分析评价，确保报告质量。一是实事求是，客观公正。对于调查中发现的问题和情况，我们做到既不夸大事实，也不把大事化小，而是以事实为根据，在客观肯定垃圾收运和处理工作取得的成效的基础上，对存在的问题进行揭示。二是突出重点，抓住关键。影响垃圾收运和处理绩效的因素很多，我们并未对所有问题面面俱到地加以表述，而是抓住影响到无害化处理目标实现的关键问题进行了评价、分析，找出主要原因，使得政府领导和有关部门等阅读和使用者只需花上较少的时间就能掌握总体情况和问题。三是意见精准，切实可行。为进一步完善城市生活垃圾收运和处理体系，推进我市垃圾无害化处理工作总体目标的尽快实现，我们从制度、体制等方面入手对如何进一步提高垃圾收运和处理绩效情况绩效提出了有针对性、可行性和长效性的建议。四是通俗易懂、广为理解。在报告的撰写中，我们力争做到文字简练，措词贴切适当，避免使用意义含糊的词汇。此份调查报告由于分析透彻、建议可行，得到了市委市政府主要领导的充分肯定，并对正在实施的两大工程作出了重要批示。为加强垃圾收运体系工作的领导和管理，确保按期完成各项任务。2010年初，市政府公开向市民承诺，将几项有关垃圾收运体系建设的工作纳入本年市政府为民办实事项目之一。
三、 城市生活垃圾收运和处理绩效审计结果情况分析
这次城市生活垃圾收运和处理绩效情况的审计调查沿着垃圾收运和处理的业务流转程序，分别对市、区两级环卫管理和作业部门，生活垃圾无害化处理设施等各家单位进行了调查。通过调查，一方面充分肯定了政府各部门和企事业单位在垃圾收运和处理方面取得的成效，另一方面，分析了我市城市生活垃圾收运和处理绩效的能力和绩效，查出了存在的问题和有待改进的事项，提出了审计建议。
（一）机械化收集工作推进步伐有待进一步加快。我们随机选择了四个区的8个示范点进行实地查看，结果表明，新的生活垃圾收集方式得到了广大居民的一致认可，特别是对原先垃圾房的改造，切实改变了以前污水横流、遍地垃圾、恶臭弥漫的现象，实现了机械化收集杜绝污染，改善环境的良好社会效益。调查同时发现，除个别区的机械化收集工作推进速度相对较快外，其他几个区均主要集中在示范区的实施上，距市政府提出2009年无锡市建成区的机械化收集实施率要达到70%的要求相距甚远。究其原因，一是区级资金不到位。资金的难以到位，直接导致了推进实施工作的车辆采购、容器配置、设施改造均不能顺利操作。二是收运体系各个环节的同步性的制约。机械化收集、大型转运站和垃圾焚烧厂是一个完整的互为配套链条，转运和焚烧环节未完成前，机械化收集程度超前，将加大作业单位的收集成本，客观制约了进度。三是新、老小区的通道和场地的差别导致新小区进度快，老小区难度大、进度慢。四是部分区由于街道、社居委在此项工作中的职责不明确，也致使其不能以改善社区环境的姿态主动参与和积极配合。特别是机械化收集推广后，社区管理单位的日常维护将直接影响该项工作的成效。
（二）餐厨垃圾尚未进行统一收集和科学处理。据不完全统计，目前市区内现有餐饮单位4000多家，每天产生的餐厨垃圾在300吨以上，餐饮旺季时可达600-700吨。调查发现，目前我市的餐厨垃圾的收集和处理基本处于无序状态，未实行统一规范的管理，仅有一家公司对市区部分大型饭店的餐厨垃圾进行了系统收集处理。在缺乏有效监管的情况下，其他餐厨垃圾的处理一般有以下三种方式：一是被归入普通生活垃圾进行填埋或焚烧，将增加垃圾渗滤液，会污染水质破坏环境，增加能源消耗和处理成本。二是被养殖户收集后经简单处理作为禽畜的食物。三是被用于废油提炼，提炼出的废油有些卖给化工厂作原料，但也有作为食用油流入社会，威胁食品安全。究其原因，主要是餐厨垃圾的管理涉及的政府部门较多，利益群体较多，在没有立法管理的状态下，必将陷于无序。
（三）无害化处理与设计和现行环保要求存在一定的差距。调查中发现，两家焚烧场所均未按要求对垃圾渗滤液进行回喷处理，其中一家对焚烧后产生的飞灰也仅进行了一般性处置，还有大量未及时外运的灰渣长期堆放于厂区，产生的粉尘对周边环境存在一定影响。此外，卫生填埋场也未严格按照环保要求实施“雨污分流”。处理成本过高是导致无害化处理与设计和现行环保要求存在一定差距的直接原因。据测算，入炉挥发5吨渗滤液需消耗1吨原煤，处理成本每吨逾百元。由此计算，25元/吨垃圾处理补贴尚不足以弥补垃圾渗滤液的处理费用（2009年开始，我市将垃圾处理费的补贴标准从25元/吨调至50元/吨）。此外，企业还负担了一定的垃圾分拣费用和飞灰处理费用。
（四）城镇垃圾处理费的征收范围有待进一步完善。在收缴方式上，我市结合实际，建立了委托征收、单位代扣代缴和环卫部门单位代扣代缴和环卫部门自行收缴等多种方式相结合的办法。但是，在对部分行业的外来人员和新区外资企业的城镇垃圾处理费的征收上尚存在盲点和不到位的情况。究其原因，城镇垃圾处理费的征收不仅涉及范围广，而且层面较多、对象较杂，其收缴的工作量和工作难度也相应较大。从收缴办法的制度设计层面看，税务部门（代收）是根据单位税收申报的从业人员来计算垃圾处理费收费的，大部分外来从业人员未在申报中体现，特别是饭店、宾馆等服务性行业。再加上全市收费的不统一导致存在边缘盲区。另外由于招商引资的需要，新区的外资企业均暂缓征收等都影响了收缴率。
（五）垃圾分类回收工作任重道远。我市从2002年就开始了垃圾分类回收试点工作，但收效甚微。据统计，目前我市环卫部门分别在主要干道两侧放置了约3000只分类回收废物箱（不包括公园等按照规定自行放置的）。我们分别对位于闹市区的7条主要道路上的50只分类回收废物箱进行了观察，发现绝大多数市民在投入垃圾时没有分类的习惯。调查同时注意到，我们在提倡市民进行垃圾分类投放的同时，分类之后混装垃圾、混合收集、混合运输的问题同样值得关注。究其原因，一是市民对垃圾分类投放的意识不高。我们通过发放调查问卷的方式就市民对垃圾分类的意识和基本常识进行了摸底，结果表明，绝大多数市民在垃圾分类的意识不高，对垃圾分类收集工作也表现得很淡漠，仅有10%左右的市民能正确回答出有关垃圾分类的小常识。二是全面分类运输暂时不具备条件。在社区和道路两侧垃圾箱和废物箱中的垃圾由于居民的自我回收和拾荒人员的翻捡，垃圾中可回收的成分相当少，如要再进行分类运输，收集成本将成倍增长。
（六）一线环卫作业人员流动性大，环卫作业质量得不到有效保障。大部分一线作业人员为合同制身份，行业外来人员收入总体维持在我市的最低工资标准，且从业人员的年龄偏大和文化程度偏低。行业整体待遇的偏低对劳动力的吸引力较低，留不住人和外来人员流动性大一定程度上影响了环卫作业的质量的长效性和稳定性。究其原因，一是区级环卫部门管理体制滞后。区级环卫处集管理职能和环卫作业为一体，政企不分，区级环卫作业尚未真正形成市场化、企业化。二是有偿服务收入远远不能满足环卫支出，财政负担较重。沉重的人员负担一定程度上影响到了环卫作业和管理效率的进一步提高。
三、两点思考
近几年来，审计机关努力践行科学发展观，以贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策，建设资源节约型和环境友好型社会为目标，围绕资源开发利用管理和生态环境保护治理，积极开展资源环境审计，取得了一定成效。但是，也还面临着一些急需解决的问题。
（一）要快速提高审计人员的适应能力，壮大绩效审计队伍的综合素质。
绩效审计综合性强，部分项目行业跨度大，审计人员只具备财经、审计方面的知识是远远不够的。高质量的绩效审计不仅需要审计人员具有较强的分析判断能力，还要有能力运用各种专业知识分析被审计单位和事项的绩效，以对其作出深刻而客观的评价判断。目前，我国国家审计机关的人员知识结构单一、技能素养差距大已成为制约绩效审计发展的瓶颈。因此，需要加大对现有审计人员潜能的开发力度，有意识、有重点地吸收其他管理学科、工程学科的人员进入审计领域，改变审计队伍的知识结构，以达到快速提高审计人员的适应能力，壮大绩效审计队伍的综合素质的目的。
（二）理论与实践的研究探索不够，无现成的操作模式可借鉴。
近两年，各地不断推进和深化了绩效审计工作，但对很多行业的绩效审计在我国目前沿存在盲点，有价值、相对成熟的理论研究成果和经验都相当缺乏，也没有形成一个成熟、规范、可操作性的统一模式。我们应在借鉴国外先进经验和成熟理论的基础上，在绩效审计的目标、范围、职能、程序、方法、报告、质量与风险控制、评价标准的制定与选择、审计资源的优化配置等方面进行全方位的研究，积极探索出一个与中国实际相结合的绩效审计模式，以推进绩效审计在我国的进一步深化。
（作者：唐盈洁 江苏省无锡市审计局）
| 【关闭】 【打印】 |
