防范审计权力运行廉政风险的思考
王妙辉 叶向阳（福建省漳州市审计局）
防范廉政风险是规范权力运行的根本目的，也是审计机关“免疫系统”功能的内在要求。本文结合规范审计权力运行的实践，查摆审计权力运行存在的“廉政风险点”，分析存在廉政风险的原因，进行廉政风险评估，并就防范审计廉政风险进行探索。
一、审计权力运行的廉政风险
法律赋予审计机关检查、评价、处理处罚、移送处理四项审计监督权。审计权力运行贯穿于审计活动的全过程，权力寻租风险也贯穿于审计活动的全过程，涉及审计工作的各个环节，涉及参与审计事项的各层次人员。
（一）在安排审计项目计划时，存在“审不审”的权力寻租风险。《审计法实施条例》规定， 审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。审计机关在制定年度审计项目计划时，除安排本级人民政府和上级审计机关下达的审计任务外，各级审计机关都有自定审计项目的权力，而且存在较大的自由裁量空间。在安排审计项目时，哪些单位安排审计，哪些单位不安排审计，没有统一的要求，存在“审不审”的权力寻租风险。
（二）在实施审计时，存在检查力度“大不大”的权力寻租风险。影响审计质量的因素很多，现场审计是否查深查透是一个关键因素。《审计机关审计项目质量控制办法》虽然对现场审计提出了操作规范，但如何抓住审计重点和判断可能存在舞弊问题未能做出具体规定。审计人员是否严格执行审计实施方案、能否发现问题、初步发现问题后是否进一步查证，涉及需要变更审计实施方案的、能否主动提出，很大程度上依赖审计人员的职业道德和业务水平，造成审计在实施阶段存在检查权力寻租风险。
（三）在出具审计报告时，存在对发现的问题“报不报”的权力寻租风险。《审计法》规定，审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告；审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告。这就涉及三个环节，而且存在权力寻租风险：一是审计人员提交的审计工作底稿是否避重就轻、隐匿一些审计发现的问题；二是审计组提交的审计报告是否实事求是、如实反映审计工作底稿记录的内容；三是审计机关出具的审计报告是否客观公正、评价是否文过饰非。
（四）在审计处理处罚时，存在“妥不妥”的权力寻租风险。《审计法》规定，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。由于财经法规政出多门，存在同一问题的定性、处理处罚可轻可重，导致审计机关在处理处罚上具有选择余地，存在处理处罚轻重的权力寻租风险。
（五）在案件线索管理上，存在“移不移”的权力寻租风险。《审计法》规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议；被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。由于审计手段的局限性，对在审计过程中发现的一些案件线索短时间内难以厘清，对相关责任人是否需要追究党政纪和法律责任判断不准确，有可移可不移的问题，存在案件线索“移不移”的权力寻租风险。
二、审计权力运行廉政风险的原因分析
一些审计人员职业道德缺失、相关规定不明确、自由裁量空间较大、监督不到位等，是审计权力在运行过程中存在寻租可能的主要原因。
（一）防范廉政风险意识和法纪观念不够强，廉政隐患没有从根本上消除。一些党员干部主观上防范廉政风险的免疫防线有漏洞，有些审计干部不能清醒认识审计机关面临的廉政风险，审计纪律和廉政建设是审计工作的“高压线”和“生命线”意识淡薄，法纪观念淡化，没有树立正确的政绩观，抓业务与抓党建、抓廉政存在一手硬、一手软的现象，导致工作不力，思想教育和廉政监督不到位，廉政隐患没有从根本上消除。
（二）依法审计的能力不够强，存在廉政风险的空间。按照审计机关发挥保障经济社会安全运行“免疫系统”功能的定义看，在一些领域、一些项目上，还存在标准不高、执法不严、揭示问题不深不透、职责履行不够到位的现象。这不仅影响审计质量，存在审计风险，不利于审计“免疫系统”功能的有效发挥，也有可能产生行政不作为、渎职、失职等廉政风险的发生。
（三）制度建设和内部管理仍有薄弱环节，预防腐败工作还不够完善。在“外抓审计纪律，内抓机关管理”上还有薄弱环节和漏洞，在规范管理、严格执法、强化监督等方面的机制制度还不够健全，已有的制度落实不够到位，执行不够有力。个别领导对廉政纪律方面存在的问题不够重视，对不正之风和腐败现象结合在一起的“亚腐败”、“潜规则”采取容忍态度，对审计人员发生苗头、倾向性问题时，不提醒、不指出，未能有效预防腐败和杜绝不廉洁行为的发生。
二、审计权力运行的廉政风险评估
权力与责任对等，责任与风险对应。审计廉政风险高低与审计人员的岗位责任轻重、审计对象的利益大小密切相关。
（一）岗位职责风险评估。从项目审计过程，根据各个工作岗位的责任大小把廉政风险划分为三个等级，一级为审计组长和业务科室负责人，二级为审计组成员，三级为复核部门和分管领导。
（二）部门职责风险评估。从审计工作的部门分工看，涉及审计对象的利益越大，审计的廉政风险相应就越大。固定资产投资审计特别是基建项目的决算审计，涉及审计对象的直接经济利益最大，风险相应也最大，其风险等级为一级；经济责任审计因涉及到审计对象的政治利益，风险相对较大，其风险等级为二级；其他项目的审计，风险等级为三级。
上述的廉政风险评估是相对的、动态的，如果在审计过程中发现重大违法违纪问题，需要移送有关部门追究党政纪责任或法律责任的，审计廉政风险都上升为一级。
三、防范审计权力运行廉政风险的对策与建议
审计权力运行环节多、环境复杂，面临腐蚀与反腐蚀的考验，要坚持“从严治理审计队伍”方针，扎实推进以完善审计机关惩治和预防腐败体系为重点的反腐败倡廉建设。
（一）强化底线教育，增强免疫力。廉洁从审是审计工作的生命线，只有廉洁从审，才能保证审计人员依法履职，才能保证审计免疫系统功能的发挥，也才能保证审计工作在惩治和预防腐败工作中发挥建设性作用。因此，要充分认识新形势下加强反腐倡廉的重要性和紧迫性，切实增强紧迫感和使命感，树立正确的人生观和权力观。各层次的负责人要严格落实“一岗双责”，切实履行第一责任人职责，认真履行民主决策程序，自觉将权力运行置于监督约束之下，保一方平安。要结合规范审计权力运行、防范审计风险，深化守住“三条底线”教育活动，使守住“三条底线”转化为审计干部的实际行动，促进依法履职、廉洁从审。要利用各地的反腐倡廉教育基地，组织开展警示教育活动，使广大审计干部从中吸取教训，警钟长鸣，从而促进审计人员守住底线，增强免疫力。
（二）强化制度规范，增强约束力。按照“方案科学、有效实施、严格复核、准确处理、适时跟踪”的程序，积极探索审计质量监控体系和制约机制，促进审计权力的规范运行。首先是完善审计项目立项制度。编制中期审计项目计划，对本级审计机关管辖范围内的审计对象全面覆盖、逐年实施，确保所有审计对象在一定时期内至少轮审一遍，消灭审计监督“肓区”。其次试行审计检查权与处理权分离。审计组长提出的审计报告征求意见稿连同被审计单位的书面意见，一并提交审理会。审理会另行派员审查被审计单位的书面意见，必要时可到被审计单位进行补充审计。审计组不再代理审计机关草拟审计报告和审计决定，而由法规部门草拟以审计机关名义出具的审计报告和审计决定。再次探索审计结果公告制度。根据政府信息公开的要求，按照“试点先行、总结提高、逐步推行”的做法，探索试行审计结果与审计整改情况向社会公告制度，以公开促公正，以透明促规范。
（三）强化监督检查，增强制衡力。要加强对重要部门、重要岗位、重要环节的监督，坚持事前介入、事中参与、事后跟踪，围绕审计组、职能科室、审计业务审理会“三个层次”扎实开展一线督查。重点检查审计权力运行过程廉政风险的控制情况，具体检查审计纪律执行情况、党风廉政建设各项规定落实情况，及时发现和纠正存在的问题，促进审计检查、评价、处理处罚、移送处理“四项权力”的正确运行。
（四）强化风险管理，增强控制力。把风险管理纳入反腐败工作的重要内容，针对可能因教育、制度、监督不到位而产生的廉政风险，建立预防腐败工作的长效机制。一是建立风险管理责任制。建立主要领导负总责的层级负责制，在成立审计组时，组织审计组成员从审计人员的思想道德、制度机制、岗位职责三方面分析审计项目潜在的廉政风险，并研究制定具有针对性的预防措施。二是建立风险管理台帐。以审计项目为单位建立风险管理台帐，结合一线督查的开展情况，对廉政风险的前期预防措施、中期监控机制、后期处置办法以及考核情况建立档案。三是建立统计分析制度。定期对管理台帐进行统计分析，针对薄弱环节提出防范措施，改进和完善风险防范工作。
（五）强化责任追究，增强威慑力。建立健全审计项目质量追究办法，对行政不作为、缓作为、乱作为问题，要在分清责任的基础上，按照干部管理权限给予追究失职、渎职责任。对情节较轻的，给予批评教育、责成限期改正、效能告诫、组织处理；情节严重、影响恶劣的，移送纪检监察机关追究党政纪责任；对玩忽职守、以审谋私，构成犯罪的，移送司法机关追究法律责任，增强威慑力，促进审计权力的规范运行。（王妙辉 叶向阳 福建省漳州市审计局）
一、审计权力运行的廉政风险
法律赋予审计机关检查、评价、处理处罚、移送处理四项审计监督权。审计权力运行贯穿于审计活动的全过程，权力寻租风险也贯穿于审计活动的全过程，涉及审计工作的各个环节，涉及参与审计事项的各层次人员。
（一）在安排审计项目计划时，存在“审不审”的权力寻租风险。《审计法实施条例》规定， 审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。审计机关在制定年度审计项目计划时，除安排本级人民政府和上级审计机关下达的审计任务外，各级审计机关都有自定审计项目的权力，而且存在较大的自由裁量空间。在安排审计项目时，哪些单位安排审计，哪些单位不安排审计，没有统一的要求，存在“审不审”的权力寻租风险。
（二）在实施审计时，存在检查力度“大不大”的权力寻租风险。影响审计质量的因素很多，现场审计是否查深查透是一个关键因素。《审计机关审计项目质量控制办法》虽然对现场审计提出了操作规范，但如何抓住审计重点和判断可能存在舞弊问题未能做出具体规定。审计人员是否严格执行审计实施方案、能否发现问题、初步发现问题后是否进一步查证，涉及需要变更审计实施方案的、能否主动提出，很大程度上依赖审计人员的职业道德和业务水平，造成审计在实施阶段存在检查权力寻租风险。
（三）在出具审计报告时，存在对发现的问题“报不报”的权力寻租风险。《审计法》规定，审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告；审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告。这就涉及三个环节，而且存在权力寻租风险：一是审计人员提交的审计工作底稿是否避重就轻、隐匿一些审计发现的问题；二是审计组提交的审计报告是否实事求是、如实反映审计工作底稿记录的内容；三是审计机关出具的审计报告是否客观公正、评价是否文过饰非。
（四）在审计处理处罚时，存在“妥不妥”的权力寻租风险。《审计法》规定，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。由于财经法规政出多门，存在同一问题的定性、处理处罚可轻可重，导致审计机关在处理处罚上具有选择余地，存在处理处罚轻重的权力寻租风险。
（五）在案件线索管理上，存在“移不移”的权力寻租风险。《审计法》规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议；被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。由于审计手段的局限性，对在审计过程中发现的一些案件线索短时间内难以厘清，对相关责任人是否需要追究党政纪和法律责任判断不准确，有可移可不移的问题，存在案件线索“移不移”的权力寻租风险。
二、审计权力运行廉政风险的原因分析
一些审计人员职业道德缺失、相关规定不明确、自由裁量空间较大、监督不到位等，是审计权力在运行过程中存在寻租可能的主要原因。
（一）防范廉政风险意识和法纪观念不够强，廉政隐患没有从根本上消除。一些党员干部主观上防范廉政风险的免疫防线有漏洞，有些审计干部不能清醒认识审计机关面临的廉政风险，审计纪律和廉政建设是审计工作的“高压线”和“生命线”意识淡薄，法纪观念淡化，没有树立正确的政绩观，抓业务与抓党建、抓廉政存在一手硬、一手软的现象，导致工作不力，思想教育和廉政监督不到位，廉政隐患没有从根本上消除。
（二）依法审计的能力不够强，存在廉政风险的空间。按照审计机关发挥保障经济社会安全运行“免疫系统”功能的定义看，在一些领域、一些项目上，还存在标准不高、执法不严、揭示问题不深不透、职责履行不够到位的现象。这不仅影响审计质量，存在审计风险，不利于审计“免疫系统”功能的有效发挥，也有可能产生行政不作为、渎职、失职等廉政风险的发生。
（三）制度建设和内部管理仍有薄弱环节，预防腐败工作还不够完善。在“外抓审计纪律，内抓机关管理”上还有薄弱环节和漏洞，在规范管理、严格执法、强化监督等方面的机制制度还不够健全，已有的制度落实不够到位，执行不够有力。个别领导对廉政纪律方面存在的问题不够重视，对不正之风和腐败现象结合在一起的“亚腐败”、“潜规则”采取容忍态度，对审计人员发生苗头、倾向性问题时，不提醒、不指出，未能有效预防腐败和杜绝不廉洁行为的发生。
二、审计权力运行的廉政风险评估
权力与责任对等，责任与风险对应。审计廉政风险高低与审计人员的岗位责任轻重、审计对象的利益大小密切相关。
（一）岗位职责风险评估。从项目审计过程，根据各个工作岗位的责任大小把廉政风险划分为三个等级，一级为审计组长和业务科室负责人，二级为审计组成员，三级为复核部门和分管领导。
（二）部门职责风险评估。从审计工作的部门分工看，涉及审计对象的利益越大，审计的廉政风险相应就越大。固定资产投资审计特别是基建项目的决算审计，涉及审计对象的直接经济利益最大，风险相应也最大，其风险等级为一级；经济责任审计因涉及到审计对象的政治利益，风险相对较大，其风险等级为二级；其他项目的审计，风险等级为三级。
上述的廉政风险评估是相对的、动态的，如果在审计过程中发现重大违法违纪问题，需要移送有关部门追究党政纪责任或法律责任的，审计廉政风险都上升为一级。
三、防范审计权力运行廉政风险的对策与建议
审计权力运行环节多、环境复杂，面临腐蚀与反腐蚀的考验，要坚持“从严治理审计队伍”方针，扎实推进以完善审计机关惩治和预防腐败体系为重点的反腐败倡廉建设。
（一）强化底线教育，增强免疫力。廉洁从审是审计工作的生命线，只有廉洁从审，才能保证审计人员依法履职，才能保证审计免疫系统功能的发挥，也才能保证审计工作在惩治和预防腐败工作中发挥建设性作用。因此，要充分认识新形势下加强反腐倡廉的重要性和紧迫性，切实增强紧迫感和使命感，树立正确的人生观和权力观。各层次的负责人要严格落实“一岗双责”，切实履行第一责任人职责，认真履行民主决策程序，自觉将权力运行置于监督约束之下，保一方平安。要结合规范审计权力运行、防范审计风险，深化守住“三条底线”教育活动，使守住“三条底线”转化为审计干部的实际行动，促进依法履职、廉洁从审。要利用各地的反腐倡廉教育基地，组织开展警示教育活动，使广大审计干部从中吸取教训，警钟长鸣，从而促进审计人员守住底线，增强免疫力。
（二）强化制度规范，增强约束力。按照“方案科学、有效实施、严格复核、准确处理、适时跟踪”的程序，积极探索审计质量监控体系和制约机制，促进审计权力的规范运行。首先是完善审计项目立项制度。编制中期审计项目计划，对本级审计机关管辖范围内的审计对象全面覆盖、逐年实施，确保所有审计对象在一定时期内至少轮审一遍，消灭审计监督“肓区”。其次试行审计检查权与处理权分离。审计组长提出的审计报告征求意见稿连同被审计单位的书面意见，一并提交审理会。审理会另行派员审查被审计单位的书面意见，必要时可到被审计单位进行补充审计。审计组不再代理审计机关草拟审计报告和审计决定，而由法规部门草拟以审计机关名义出具的审计报告和审计决定。再次探索审计结果公告制度。根据政府信息公开的要求，按照“试点先行、总结提高、逐步推行”的做法，探索试行审计结果与审计整改情况向社会公告制度，以公开促公正，以透明促规范。
（三）强化监督检查，增强制衡力。要加强对重要部门、重要岗位、重要环节的监督，坚持事前介入、事中参与、事后跟踪，围绕审计组、职能科室、审计业务审理会“三个层次”扎实开展一线督查。重点检查审计权力运行过程廉政风险的控制情况，具体检查审计纪律执行情况、党风廉政建设各项规定落实情况，及时发现和纠正存在的问题，促进审计检查、评价、处理处罚、移送处理“四项权力”的正确运行。
（四）强化风险管理，增强控制力。把风险管理纳入反腐败工作的重要内容，针对可能因教育、制度、监督不到位而产生的廉政风险，建立预防腐败工作的长效机制。一是建立风险管理责任制。建立主要领导负总责的层级负责制，在成立审计组时，组织审计组成员从审计人员的思想道德、制度机制、岗位职责三方面分析审计项目潜在的廉政风险，并研究制定具有针对性的预防措施。二是建立风险管理台帐。以审计项目为单位建立风险管理台帐，结合一线督查的开展情况，对廉政风险的前期预防措施、中期监控机制、后期处置办法以及考核情况建立档案。三是建立统计分析制度。定期对管理台帐进行统计分析，针对薄弱环节提出防范措施，改进和完善风险防范工作。
（五）强化责任追究，增强威慑力。建立健全审计项目质量追究办法，对行政不作为、缓作为、乱作为问题，要在分清责任的基础上，按照干部管理权限给予追究失职、渎职责任。对情节较轻的，给予批评教育、责成限期改正、效能告诫、组织处理；情节严重、影响恶劣的，移送纪检监察机关追究党政纪责任；对玩忽职守、以审谋私，构成犯罪的，移送司法机关追究法律责任，增强威慑力，促进审计权力的规范运行。（王妙辉 叶向阳 福建省漳州市审计局）
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