浅析我国政府绩效审计之和谐发展
王波（江苏无锡崇安区审计局）
[内容摘要]本文以和谐社会的眼光结合科学发展观重新审阅了中国政府绩效审计。并对以下几个问题进行了探讨——政府绩效审计的涵义、政府绩效审计在我国的发展现状；然后结合我国构建和谐社会的科学发展观，以其对政府绩效审计的指导作用作了一些初步探索。
关键词：政府绩效审计；科学发展观；和谐社会
一、政府绩效审计的内涵
按国内外公认的解释，绩效审计也称“3E”（即经济性、效率性、效果性）审计。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲求效率；效果性是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是能否达到目标。在借鉴国内外关于绩效审计定义的基础上，结合我国的国情和现状，我国审计署审计长刘家义把绩效审计比较全面、准确地表述为，“绩效审计，是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对政府履行公共责任，配置、管理、利用经济社会公共资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、考量、分析和评价，其目的是促进经济社会全面、协调、高效、持续的发展”。可以说，政府绩效审计就是一种将经济监督与经济治理结合起来，对经济活动的节约、效率和效果进行综合考核和评价的审计方法。
二、我国政府绩效审计的发展现状
随着经济和社会发展的需要，审计职能作用的范围不断扩大，传统的合规性财务审计逐步向绩效审计延伸。公众作为公共资源的所有者，希望获得政府使用和治理公共资源的效率和效果方面的信息；而政府机构为了更好地发挥作用，治理和控制活动不断增强，开支与日俱增。在这种情况下，人们越来越关注政府资金的支出、投向、效益和效果状况，要弄清这些问题，任务理所当然地落在了审计机关的身上，开展政府绩效审计，大力推进绩效审计变成了一种必然趋势。与西方国家不同的是，我国财政并非真正意义上的公共财政，传统财政体制向公共财政体制的转变，直接导致了我国政府绩效审计的外部环境发生了重大变化，为我国政府绩效审计工作的开展加大了难度。除了紧缺知识复合型审计人才、被审计单位会计资料失真具有一定普遍性以外，目前我国绩效审计发展的现状可具体归纳如下：
1、审计体制缺陷限制了绩效审计的发展。审计体制是国家审计制度的核心，也是保证审计职能和审计工作顺利开展的一个非常重要的因素。我国目前的政府审计体制是行政型的审计体制，其主要特点是政府审计机关对政府负责，受上级审计机关和本级政府的双重领导，且以本级政府领导为主。即审计机关业务上受上一级审计机关的指导，而审计机关的业务开展要对地方行政首长负责。如此体制下，审计机关实质上只是隶属地方政府的一个职能部门，缺乏政府审计机关应当具有的独立性。因此，现行审计体制下“内部审计”的性质限制了绩效审计对政府及其公共资源使用情况进行监督，导致了我国政府绩效审计缺乏成长的土壤和足够的发展空间。
2、绩效审计导向模式单一影响其健康发展。审计导向模式是审计理论和实践中为实现一定的审计目标所采取的审计导向性的目标、范围、策略和方法等要素的总和，大体上可分为程序导向、问题导向和效果导向三种模式。目前，我国开展的绩效审计的模式大多以问题为导向，即发现被审计单位暴露出了突出问题，并以此为线索深入分析问题形成的原因，指出被审计单位在绩效方面的薄弱环节，进而提出有针对性的整改措施的一种审计模式。也就是说，目前我国开展政府绩效审计大体是因为已经了解到被审计单位在管理方面存在缺陷并已导致了严重后果，如决策失控、严重污染或损失浪费等。这一“事后审计”的模式削弱了绩效审计的作用，影响了绩效审计的健康发展。
3、审计评价指标体系缺失影响绩效审计的质量。绩效审计评价指标是审计人员进行审计评价的基础，是衡量经济效益、社会效益的尺度，是审计机关出具审计意见的依据。1999年6月，财政部等联合印发了有关资本金效绩评价规则、操作细则及评价指标解释以外，目前尚无绩效审计方面统一的评价标准，也无准确性质的操作性指导文件，科学的符合我国实际的绩效审计评价指标体系缺失。我国目前绩效审计所使用的评价指标存在很大的局限性；财务指标多，非财务指标少；定量指标多，定性指标少；只有结果评价指标，缺乏事前预警指标。此外，由于政出多门，审计人员所依据的审计评价标准本身就不甚完善，有的甚至还相互矛盾，这为开展绩效审计带来了很大困难。在这种情况下，审计人员无法深入了解被审计单位的经济效益和社会效益，直接影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度。
三、用科学发展的眼光看政府绩效审计
(一) 科学发展地看待其本质
科学发展观有三个重要理念：一是发展；二是以人为本；三是统筹兼顾，达到全面、协调、可持续发展。综合起来，就是要在统筹兼顾中达到以人为本的发展。也就是说，我们在发展中不仅要协调好国民经济内部的各种关系，而且要协调好人与人之间的各种关系。这就要求我们解决好经济与社会协调发展的问题，形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，即社会主义和谐社会。
以人为本、科学发展观和共同富裕三者组成一个有机的统一体。科学发展观强调以人为本，就是做任何事情都要以满足人们的需要为出发点和归宿，我们开展政府绩效审计也要体现以人为本的根本目的。随着我国国民经济的不断发展，公共开支也成倍增长，它占国内生产总值的比重日益增加。2008年，我国财政支出60786亿元，加上此后从中央预算稳定调节基金调入600亿元用于抗震救灾和灾后重建，当年总支出约在6.14万亿元左右，占GDP的比重达20.42%，如此数额巨大的财政支出是否真正满足了私人个别需要和社会公共需要？其使用的合法性、合规性和效益性如何？只有通过审计才能判别。近几年来我国采取积极财政政策，政府支配的经济资源更加庞大。政府实际上是受人民之托，作为受托方使用和管理公共资源。正是这种受托经济责任关系构成了政府绩效审计的理论基础。
随着民主制度的发展，人民或纳税人就不仅仅要求政府及公职人员‘取之于民，用之于民’，并且要追究政府及公职人员在‘用之于民’时所发生的浪费，不经济的支出和低效率的责任，要求进一步追究货币的代价，经济地用之于民。随着民主制度的更进一步发展，人民不但将关心政府支出的合法性、经济性、效果性，而且将更关心它的连带作用，即社会的福利性。可见，开展政府绩效审计并将审计结果实行国际通行的公告制可以满足人民的社会公共需求，体现以人为本的根本目的。
（二）科学发展地看待其评价标准
目前，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的绩效审计标准可供利用，这无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。应该说以什么样的标准对政府的绩效进行评价是开展政府绩效审计的关键。以科学发展观为核心的和谐社会虽然也没有给出具体的评价标准，但却指出了评价标准的一般原则，即全面、协调、可持续。我们认为，这一原则也可作为我们制定政府绩效审计标准的一般原则。
过去，把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，于是，一些地方政府片面追求GDP增长速度，大搞“政绩工程”，造成了重复建设和浪费资源的现象。而按科学发展观的要求，以科学的政府绩效考核标准体系作为制度保障，就能有效激励和约束政府官员的行为，最大限度地使官员的个人效用与公共效用一致起来，减少损失、贪污、贿赂等行为的发生。还有一些地方为了一时的GDP增长付出了人力、物力、财力、生态、环境的巨大代价，同时引发了当地诸多社会矛盾，给地方的持续发展带来了长期的包袱。而按构建和谐社会的要求，坚持以经济建设为中心，坚持“五个统筹”，注重人与自然的良性互动，会避免许多损失浪费，实现人与自然的协调发展，促进社会的可持续发展，缓减社会矛盾。
当然，政府绩效审计标准也包括其考核标准。在制订上也要贯彻全面、协调、可持续发展的原则。这就要求我们，一是在标准体系的设置上要全面反映经济、社会和人的全面协调发展，不能片面地用经济指标考核政府。二是在经济指标的设置上既要重视反映GDP增长短期绩效指标，又要重视长期绩效指标，使短期绩效指标服从长期绩效指标，注重经济和社会发展的可持续性。三是在各类指标设置上注重绩效与公平结合。政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题，而不同主体的利益分配等则是公平问题。由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同，因此，在绩效审计指标设置上，应保持独立性。四是定量指标与定性指标结合。即把国家的法律法规，党和政府的各项方针、政策和政府预算、计划的具体指标，各项业务规范和经济技术指标，以及工作效率和效果的有关相对量指标等相结合。
（三）科学发展地看待其全面实施
目前的政府绩效审计中，更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的，而对于主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开展。目前，在国有企业中存在的一个显著问题就是对外投资的绩效问题，许多不良资产是由于投资决策失误、管理不善、或化公为私导致的。另外，随着政府采购工作的兴起，对政府采购活动的审计已经开展了好几年，主要关注的仍是真实和合规，对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性则考虑不多。科学发展观强调的全面、协调、可持续发展，是经济发展、政治发展、社会发展和人的全面发展的统一，是经济社会与人口、资源、环境的统一。全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本主线，也是构建社会主义和谐社会的核心内涵。这就要求政府绩效审计一方面要扩大领域，一方面要兼顾经济性、合规性与效率性的统一，使政府绩效审计得以全方位的事实。
（四）科学发展地确定审计的重点
绩效审计是审计发展的高级阶段。从国外开展政府绩效审计较早的国家实践来看，政府绩效审计耗费的审计资源比传统审计要多。如1999至2000年，澳大利亚政府绩效审计平均每个项目耗资27万澳元（1澳元合人民币5.7元），占用323个工作日。在当前我国审计资源不足和政府绩效审计经验不足的情况下，政府绩效审计不可能全面展开，必须抓住重点。政府绩效审计要体现以人为本的核心,首先应该抓住和突出广大人民群众关心的热点、难点问题和国家大型与特大型关系国计民生的工程项目的绩效审计，真正在保障人民群众的根本利益上有所作为。特别要充分关注各种专项资金如社保基金、养老基金、住房公积金、扶贫救灾资金、水利资金等等，这些与老百姓的切身利益息息相关资金的使用方向是否科学合理，使用效率是否高，使用效果是否到达预期目标。同时还要关注公共卫生、社会困难群体、社会保障、拆迁安置等政策措施是否到位。辽阳市审计局通过对世界银行贷款造林项目进行绩效审计，肯定了项目运行以来的经济效益、社会效益和生态效益，分析了森林管护过程中亟待解决的问题，为贷款资金的合理、有效使用提出建议；对世界银行贷款（英国赠款）结核病控制项目的绩效审计，使项目单位建立科学规范的项目管理体制，发挥资金的使用效益，为减轻贫困地区贫困家庭患者经济负担、解除疾病困扰提供了资金保障。这些绩效审计项目虽不是传统意义上的重点项目，但都充分体现了党和政府对人民群众的关怀，产生的社会效益往往远大于项目本身。（王波 江苏无锡崇安区审计局）
关键词：政府绩效审计；科学发展观；和谐社会
一、政府绩效审计的内涵
按国内外公认的解释，绩效审计也称“3E”（即经济性、效率性、效果性）审计。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，简单地说就是支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否以最小的投入取得最大的产出，简单地说就是支出是否讲求效率；效果性是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果，简单地说就是能否达到目标。在借鉴国内外关于绩效审计定义的基础上，结合我国的国情和现状，我国审计署审计长刘家义把绩效审计比较全面、准确地表述为，“绩效审计，是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对政府履行公共责任，配置、管理、利用经济社会公共资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、考量、分析和评价，其目的是促进经济社会全面、协调、高效、持续的发展”。可以说，政府绩效审计就是一种将经济监督与经济治理结合起来，对经济活动的节约、效率和效果进行综合考核和评价的审计方法。
二、我国政府绩效审计的发展现状
随着经济和社会发展的需要，审计职能作用的范围不断扩大，传统的合规性财务审计逐步向绩效审计延伸。公众作为公共资源的所有者，希望获得政府使用和治理公共资源的效率和效果方面的信息；而政府机构为了更好地发挥作用，治理和控制活动不断增强，开支与日俱增。在这种情况下，人们越来越关注政府资金的支出、投向、效益和效果状况，要弄清这些问题，任务理所当然地落在了审计机关的身上，开展政府绩效审计，大力推进绩效审计变成了一种必然趋势。与西方国家不同的是，我国财政并非真正意义上的公共财政，传统财政体制向公共财政体制的转变，直接导致了我国政府绩效审计的外部环境发生了重大变化，为我国政府绩效审计工作的开展加大了难度。除了紧缺知识复合型审计人才、被审计单位会计资料失真具有一定普遍性以外，目前我国绩效审计发展的现状可具体归纳如下：
1、审计体制缺陷限制了绩效审计的发展。审计体制是国家审计制度的核心，也是保证审计职能和审计工作顺利开展的一个非常重要的因素。我国目前的政府审计体制是行政型的审计体制，其主要特点是政府审计机关对政府负责，受上级审计机关和本级政府的双重领导，且以本级政府领导为主。即审计机关业务上受上一级审计机关的指导，而审计机关的业务开展要对地方行政首长负责。如此体制下，审计机关实质上只是隶属地方政府的一个职能部门，缺乏政府审计机关应当具有的独立性。因此，现行审计体制下“内部审计”的性质限制了绩效审计对政府及其公共资源使用情况进行监督，导致了我国政府绩效审计缺乏成长的土壤和足够的发展空间。
2、绩效审计导向模式单一影响其健康发展。审计导向模式是审计理论和实践中为实现一定的审计目标所采取的审计导向性的目标、范围、策略和方法等要素的总和，大体上可分为程序导向、问题导向和效果导向三种模式。目前，我国开展的绩效审计的模式大多以问题为导向，即发现被审计单位暴露出了突出问题，并以此为线索深入分析问题形成的原因，指出被审计单位在绩效方面的薄弱环节，进而提出有针对性的整改措施的一种审计模式。也就是说，目前我国开展政府绩效审计大体是因为已经了解到被审计单位在管理方面存在缺陷并已导致了严重后果，如决策失控、严重污染或损失浪费等。这一“事后审计”的模式削弱了绩效审计的作用，影响了绩效审计的健康发展。
3、审计评价指标体系缺失影响绩效审计的质量。绩效审计评价指标是审计人员进行审计评价的基础，是衡量经济效益、社会效益的尺度，是审计机关出具审计意见的依据。1999年6月，财政部等联合印发了有关资本金效绩评价规则、操作细则及评价指标解释以外，目前尚无绩效审计方面统一的评价标准，也无准确性质的操作性指导文件，科学的符合我国实际的绩效审计评价指标体系缺失。我国目前绩效审计所使用的评价指标存在很大的局限性；财务指标多，非财务指标少；定量指标多，定性指标少；只有结果评价指标，缺乏事前预警指标。此外，由于政出多门，审计人员所依据的审计评价标准本身就不甚完善，有的甚至还相互矛盾，这为开展绩效审计带来了很大困难。在这种情况下，审计人员无法深入了解被审计单位的经济效益和社会效益，直接影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度。
三、用科学发展的眼光看政府绩效审计
(一) 科学发展地看待其本质
科学发展观有三个重要理念：一是发展；二是以人为本；三是统筹兼顾，达到全面、协调、可持续发展。综合起来，就是要在统筹兼顾中达到以人为本的发展。也就是说，我们在发展中不仅要协调好国民经济内部的各种关系，而且要协调好人与人之间的各种关系。这就要求我们解决好经济与社会协调发展的问题，形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，即社会主义和谐社会。
以人为本、科学发展观和共同富裕三者组成一个有机的统一体。科学发展观强调以人为本，就是做任何事情都要以满足人们的需要为出发点和归宿，我们开展政府绩效审计也要体现以人为本的根本目的。随着我国国民经济的不断发展，公共开支也成倍增长，它占国内生产总值的比重日益增加。2008年，我国财政支出60786亿元，加上此后从中央预算稳定调节基金调入600亿元用于抗震救灾和灾后重建，当年总支出约在6.14万亿元左右，占GDP的比重达20.42%，如此数额巨大的财政支出是否真正满足了私人个别需要和社会公共需要？其使用的合法性、合规性和效益性如何？只有通过审计才能判别。近几年来我国采取积极财政政策，政府支配的经济资源更加庞大。政府实际上是受人民之托，作为受托方使用和管理公共资源。正是这种受托经济责任关系构成了政府绩效审计的理论基础。
随着民主制度的发展，人民或纳税人就不仅仅要求政府及公职人员‘取之于民，用之于民’，并且要追究政府及公职人员在‘用之于民’时所发生的浪费，不经济的支出和低效率的责任，要求进一步追究货币的代价，经济地用之于民。随着民主制度的更进一步发展，人民不但将关心政府支出的合法性、经济性、效果性，而且将更关心它的连带作用，即社会的福利性。可见，开展政府绩效审计并将审计结果实行国际通行的公告制可以满足人民的社会公共需求，体现以人为本的根本目的。
（二）科学发展地看待其评价标准
目前，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的绩效审计标准可供利用，这无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。应该说以什么样的标准对政府的绩效进行评价是开展政府绩效审计的关键。以科学发展观为核心的和谐社会虽然也没有给出具体的评价标准，但却指出了评价标准的一般原则，即全面、协调、可持续。我们认为，这一原则也可作为我们制定政府绩效审计标准的一般原则。
过去，把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，于是，一些地方政府片面追求GDP增长速度，大搞“政绩工程”，造成了重复建设和浪费资源的现象。而按科学发展观的要求，以科学的政府绩效考核标准体系作为制度保障，就能有效激励和约束政府官员的行为，最大限度地使官员的个人效用与公共效用一致起来，减少损失、贪污、贿赂等行为的发生。还有一些地方为了一时的GDP增长付出了人力、物力、财力、生态、环境的巨大代价，同时引发了当地诸多社会矛盾，给地方的持续发展带来了长期的包袱。而按构建和谐社会的要求，坚持以经济建设为中心，坚持“五个统筹”，注重人与自然的良性互动，会避免许多损失浪费，实现人与自然的协调发展，促进社会的可持续发展，缓减社会矛盾。
当然，政府绩效审计标准也包括其考核标准。在制订上也要贯彻全面、协调、可持续发展的原则。这就要求我们，一是在标准体系的设置上要全面反映经济、社会和人的全面协调发展，不能片面地用经济指标考核政府。二是在经济指标的设置上既要重视反映GDP增长短期绩效指标，又要重视长期绩效指标，使短期绩效指标服从长期绩效指标，注重经济和社会发展的可持续性。三是在各类指标设置上注重绩效与公平结合。政府利用资源的效率、效果方面的问题是绩效问题，而不同主体的利益分配等则是公平问题。由于不同的利益主体对绩效与公平偏好各不相同，因此，在绩效审计指标设置上，应保持独立性。四是定量指标与定性指标结合。即把国家的法律法规，党和政府的各项方针、政策和政府预算、计划的具体指标，各项业务规范和经济技术指标，以及工作效率和效果的有关相对量指标等相结合。
（三）科学发展地看待其全面实施
目前的政府绩效审计中，更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的，而对于主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开展。目前，在国有企业中存在的一个显著问题就是对外投资的绩效问题，许多不良资产是由于投资决策失误、管理不善、或化公为私导致的。另外，随着政府采购工作的兴起，对政府采购活动的审计已经开展了好几年，主要关注的仍是真实和合规，对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性则考虑不多。科学发展观强调的全面、协调、可持续发展，是经济发展、政治发展、社会发展和人的全面发展的统一，是经济社会与人口、资源、环境的统一。全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本主线，也是构建社会主义和谐社会的核心内涵。这就要求政府绩效审计一方面要扩大领域，一方面要兼顾经济性、合规性与效率性的统一，使政府绩效审计得以全方位的事实。
（四）科学发展地确定审计的重点
绩效审计是审计发展的高级阶段。从国外开展政府绩效审计较早的国家实践来看，政府绩效审计耗费的审计资源比传统审计要多。如1999至2000年，澳大利亚政府绩效审计平均每个项目耗资27万澳元（1澳元合人民币5.7元），占用323个工作日。在当前我国审计资源不足和政府绩效审计经验不足的情况下，政府绩效审计不可能全面展开，必须抓住重点。政府绩效审计要体现以人为本的核心,首先应该抓住和突出广大人民群众关心的热点、难点问题和国家大型与特大型关系国计民生的工程项目的绩效审计，真正在保障人民群众的根本利益上有所作为。特别要充分关注各种专项资金如社保基金、养老基金、住房公积金、扶贫救灾资金、水利资金等等，这些与老百姓的切身利益息息相关资金的使用方向是否科学合理，使用效率是否高，使用效果是否到达预期目标。同时还要关注公共卫生、社会困难群体、社会保障、拆迁安置等政策措施是否到位。辽阳市审计局通过对世界银行贷款造林项目进行绩效审计，肯定了项目运行以来的经济效益、社会效益和生态效益，分析了森林管护过程中亟待解决的问题，为贷款资金的合理、有效使用提出建议；对世界银行贷款（英国赠款）结核病控制项目的绩效审计，使项目单位建立科学规范的项目管理体制，发挥资金的使用效益，为减轻贫困地区贫困家庭患者经济负担、解除疾病困扰提供了资金保障。这些绩效审计项目虽不是传统意义上的重点项目，但都充分体现了党和政府对人民群众的关怀，产生的社会效益往往远大于项目本身。（王波 江苏无锡崇安区审计局）
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