关于审计计划管理的思考
刘璞（江苏省江阴市审计局）
摘要:随着国家审计需求剧增，作为管理活动的国家审计本身也需要科学管理。而作为审计工作首要环节的审计计划管理工作就变得越来越重要。本文对当前审计计划管理中存在的部分问题进行了分析，并提出了统筹考虑，规范程序，科学制定审计项目计划；精心组织，确保项目计划的有效执行；加强被审计单位资料库建设，建立和完善计划执行情况考核和评估制度等建议。
关键词：审计 计划 管理
国家审计本质是一种国家监督管理行为，但作为管理活动的国家审计本身也需要管理。特别是与急剧增加的审计需求相比，一定时期内的审计供给相对稳定或增长较慢，需求与供给的矛盾客观上给国家审计资源的管理活动带来了挑战，也产生了提高审计管理水平的迫切要求，审计计划管理工作作为审计工作的基础和首要环节，受到了高度关注。
审计计划管理工作涉及计划编制与调整、计划执行与反馈、计划考评等一系列环节。科学有效地执行上述各环节，对于实现审计管理科学化、规范审计机关业务活动，提高审计效率、整合审计资源等都具有十分重要的意义。随着我国财政预算管理体制、投融资管理体制、建设管理体制改革的加快，审计环境及对象、审计内容及方式方法等都发生了深刻的变化。在此情况下，加强和改进审计计划管理，成为提升审计管理整体水平的当务之急。
一、审计计划管理的现状分析及原因
（一）审计计划编制目标不够明确，重点不够突出，重审计计划完成轻审计项目可行性研究。目前我国审计计划编制还是采用“统一领导，分级负责”的两级管理模式，地方审计机关除统一组织及授权的审计项目外，主要是根据实际情况自行安排。在上级审计机关与地方政府的双重管理模式下，地方审计机关的地位和独立性相对较弱，受当地政府和有关部门牵制较大。审计机关在制定年度计划时，由于任务紧、工作忙、内部分工不尽合理等原因，普遍对计划编制前的可行性研究工作不够重视，计划准备时间短，制订过程比较仓促，缺乏经济工作的宏观视角，也未作深入的调查研究，使得计划重点不突出，落实计划的措施和目标、要求不明确；在审计对象的选择和项目的确定上，缺乏严格的标准和认证程序；审计计划的安排缺乏长远性和前瞻性，中长期规划与年度审计计划缺乏呼应与衔接等。
（二）审计计划在时间安排上不均衡。上级审计机关安排行业审计或专项调查，基于本级政府工作中心或某种特殊需要，审计范围和重点、审计效果、上报审计结果的时间完全取决于上级审计机关的需要。县级党委政府临时交办审计任务，也同样只考虑自身的需要，也不会考虑审计机关的时间是否冲突。上级审计机关安排的项目绝大多数要求在上半年三月到六月完成，加剧了县级审计机关力量不足的矛盾。本级党委政府交办的项目在时间上具有不确定性，甚至不可预见，也常常会形成时间冲突。
（三）由于我国审计管理整体上还处在初级阶段，因此许多相关的制度都尚未建立或不尽完善，或已有的制度未执行到位，审计计划执行过程中管理意识淡薄，造成有计划无管理，影响了管理水平和审计质量的提高。具体表现为：审计计划编制缺乏一整套科学有效的程序保障，尚未建立审计对象资料库，因而缺乏对审计对象的整体把握，使得立项工作具有盲目性；审计项目调整比较频繁，变动程序比较简单，特别是审计计划执行缺乏有效的控制，对项目进展、资源和力量调整、质量和风险控制以及目标的实现疏于管理；审计计划完成后的质量评估、绩效评价、经验总结和奖惩等未能及时跟上。
二、对审计计划管理的一些建议
国家审计目前基本处在“综合审计”向“绩效审计”过渡阶段，即审计从“裁判员”向“教练员”过渡阶段。实行科学的审计管理，就要求在计划的编制上要进一步明确目标，突出重点，增强科学性；要切实有效地执行计划，加强信息交流和资源整合；要进一步建立和完善计划执行情况的考评体系，并加强审计成果的应用。
（一）统筹考虑，规范程序，科学制定审计项目计划
1、围绕中心，突出重点。所谓“围绕中心”，是指制定审计项目计划要紧紧围绕国家经济工作中心以及本级党委和政府工作中心，紧紧围绕上一级审计机关的工作重点以及对审计工作的总体部署和有关要求，紧紧围绕社会经济生活中的热点和难点问题制定审计项目计划，以此增强项目计划的可行性、可操作性，审计目标也更为明确。“突出重点”表现在要根据现有的审计力量，科学确定审计覆盖面，本着“留有余地，轻重缓急”的原则，计划安排不能太多太满，要考虑地方党委政府临时交办任务的完成，要安排足够的时间抓好审计人员政治、业务的培训学习等，确保工作安排的主动性。安排审计重点行业和重点资金，着眼于数额大、范围大、影响大的项目，针对财经违纪问题高发区域，争取在一定时期内将全部审计对象审计一遍，使项目计划由强调覆盖面向点、面结合，突出重点转变。审计计划编制中还必须坚持全面履责的原则，即应保证一定合理周期内，重点审计监督对象都能得到审计监督。为提高效益和效率，可以采用灵活的送达审计、联网审计方式进行安排。
2、加强调查研究，掌握审计资源，确保立项科学。立项前，应按照科学的程序，对拟定审计项目进行必要性、合理性和可行性研究，采用“自上向下法”“自底向上法”等方式，多方征求意见，反复甄选，综合平衡，形成对象明确、范围合理、目标可行、进度可控、要素完整的审计项目计划，切实保证审计项目立项的科学性、针对性和可行性。为保证调研时间的充足，计划编制管理部门应在当年计划下达后，即着手进行下一年度的立项准备工作。计划管理的核心问题就是研究如何合理有效地分配和利用审计资源。在审计计划管理中，必须充分分析和把握现有审计资源状况，主要包括审计力量资源、审计信息资源、审计技术方法资源及审计的外部环境资源等。应逐步建立审计工作量测算模型、审计工作定额标准和审计人力资源数据库；为加强审计计划进度管理，可以研究适合审计项目管理中的计划评审技术（PERT）；为适应审计中长期计划编制要求，应建立审计项目库、人力资源计划等。充分了解和掌握了现有的资源，才能科学地确定审计项目计划的数量和预期的审计质量，最终制定出适合审计工作发展的有效策略和计划。
3、采取科学的计划编制方法，正确处理中长期计划与年度计划的关系。审计工作的中长期目标代表审计工作的发展方向，它需要通过一个个年度计划逐步实现。如对财政财务收支的真实、合法和效益审计是一个中长期目标，但在公共财政框架建立完善的过程中，在弄虚作假、违法违规问题还比较突出的情况下，年度计划还必须以打假治乱为重点，突出查处各类重大违法违规问题和经济犯罪案件，同时围绕审计工作中长期目标逐步加大专项审计调查、效益审计等的力度和比重。这要求在计划编制过程中可以尝试采用滚动编制计划法，把计划的时间向前延伸，使短中长期计划在时间上紧密地连贯起来。这样不仅能克服计划的盲目性、随意性和临时性的缺陷，有效地解决审计资源与审计任务量不配比的问题，而且还能变短期临时安排项目为长期规划，达到审计一个行业、规范一个行业的目的。同时，也要做好项目之间的相互协调，避免重复审计。
4、规范计划的变更程序。年度审计项目一经下达，不得随意变更项目计划：如果特殊情况下必须变更项目计划的，必须履行相关程序，填写《项目计划变更申请表》，说明情况和变更的理由，具体户数以及变动后的被审单位名称等等，经确认后，下达计划变动通知书作为年度考核依据：增强审计计划的严肃性、促进审计工作顺利完成。
（二）精心组织，确保项目计划的有效执行
1、加强审前调查。一是到被审计单位及其上级主观部门、监管部门或其他相关部门调查了解相关的基本情况：二是收集作为审计依据的相关法律、法规、规章和政策，与审计事项相关的重要会议记录和文件及以往的审计档案等资料；三是积极开展审前培训，邀请有关的专业人士对审计项目及行业的有关知识进行讲解。在此基础上，编制切实可行的审计工作和实施方案。
2、加强交流和反馈。在审计项目计划实施过程中，计划执行部门要进行全方面地沟通交流，对审计项目计划执行情况加强调度，定期或不定期的进行检查，并设置审计项目台帐，及时登记项目执行进度，按月上报审计项目计划进展情况，包括已发通知书、正在实施审计、已出具审计报告、已下审计决定、大致完成时间以及审计中存在的问题和影响计划进行的因素等情况。项目计划管理部门要及时将进展情况进行汇总通报，每季度应进行一次小结通报，除了对项目计划执行情况说明外，还要总结前一段的工作经验和特点，指出存在的问题，明确提出下一步的工作要求，以确保审计计划的全面完成。
（三）加强被审计单位资料库建设，建立和完善计划执行情况考核和评估制度
在年度审计项目计划执行完毕后，应将被审单位的有关数据以及审计报告、审计决定等附加信息录入“审计对象资料库”，使审计对象资料库逐年更新完善，从而基本保持审计对象数据新鲜状态，逐步实现审计对象的动态管理。科学有效的考评制度是促进审计计划管理工作的有效手段。计划管理部门应建立和完善年度计划执行情况考核和评估制度，认真研究考核审计项目计划执行情况的指标体系和评价标准，以促进工作为原则，建立规范的考评制度。在时机成熟的条件下，可以选择部分审计项目，以审计项目计划和审计方案为基本依据，对项目执行进度、审计组织实施情况、审计成果、审计成本等方面进行考核。（刘璞 江苏省江阴市审计局）
关键词：审计 计划 管理
国家审计本质是一种国家监督管理行为，但作为管理活动的国家审计本身也需要管理。特别是与急剧增加的审计需求相比，一定时期内的审计供给相对稳定或增长较慢，需求与供给的矛盾客观上给国家审计资源的管理活动带来了挑战，也产生了提高审计管理水平的迫切要求，审计计划管理工作作为审计工作的基础和首要环节，受到了高度关注。
审计计划管理工作涉及计划编制与调整、计划执行与反馈、计划考评等一系列环节。科学有效地执行上述各环节，对于实现审计管理科学化、规范审计机关业务活动，提高审计效率、整合审计资源等都具有十分重要的意义。随着我国财政预算管理体制、投融资管理体制、建设管理体制改革的加快，审计环境及对象、审计内容及方式方法等都发生了深刻的变化。在此情况下，加强和改进审计计划管理，成为提升审计管理整体水平的当务之急。
一、审计计划管理的现状分析及原因
（一）审计计划编制目标不够明确，重点不够突出，重审计计划完成轻审计项目可行性研究。目前我国审计计划编制还是采用“统一领导，分级负责”的两级管理模式，地方审计机关除统一组织及授权的审计项目外，主要是根据实际情况自行安排。在上级审计机关与地方政府的双重管理模式下，地方审计机关的地位和独立性相对较弱，受当地政府和有关部门牵制较大。审计机关在制定年度计划时，由于任务紧、工作忙、内部分工不尽合理等原因，普遍对计划编制前的可行性研究工作不够重视，计划准备时间短，制订过程比较仓促，缺乏经济工作的宏观视角，也未作深入的调查研究，使得计划重点不突出，落实计划的措施和目标、要求不明确；在审计对象的选择和项目的确定上，缺乏严格的标准和认证程序；审计计划的安排缺乏长远性和前瞻性，中长期规划与年度审计计划缺乏呼应与衔接等。
（二）审计计划在时间安排上不均衡。上级审计机关安排行业审计或专项调查，基于本级政府工作中心或某种特殊需要，审计范围和重点、审计效果、上报审计结果的时间完全取决于上级审计机关的需要。县级党委政府临时交办审计任务，也同样只考虑自身的需要，也不会考虑审计机关的时间是否冲突。上级审计机关安排的项目绝大多数要求在上半年三月到六月完成，加剧了县级审计机关力量不足的矛盾。本级党委政府交办的项目在时间上具有不确定性，甚至不可预见，也常常会形成时间冲突。
（三）由于我国审计管理整体上还处在初级阶段，因此许多相关的制度都尚未建立或不尽完善，或已有的制度未执行到位，审计计划执行过程中管理意识淡薄，造成有计划无管理，影响了管理水平和审计质量的提高。具体表现为：审计计划编制缺乏一整套科学有效的程序保障，尚未建立审计对象资料库，因而缺乏对审计对象的整体把握，使得立项工作具有盲目性；审计项目调整比较频繁，变动程序比较简单，特别是审计计划执行缺乏有效的控制，对项目进展、资源和力量调整、质量和风险控制以及目标的实现疏于管理；审计计划完成后的质量评估、绩效评价、经验总结和奖惩等未能及时跟上。
二、对审计计划管理的一些建议
国家审计目前基本处在“综合审计”向“绩效审计”过渡阶段，即审计从“裁判员”向“教练员”过渡阶段。实行科学的审计管理，就要求在计划的编制上要进一步明确目标，突出重点，增强科学性；要切实有效地执行计划，加强信息交流和资源整合；要进一步建立和完善计划执行情况的考评体系，并加强审计成果的应用。
（一）统筹考虑，规范程序，科学制定审计项目计划
1、围绕中心，突出重点。所谓“围绕中心”，是指制定审计项目计划要紧紧围绕国家经济工作中心以及本级党委和政府工作中心，紧紧围绕上一级审计机关的工作重点以及对审计工作的总体部署和有关要求，紧紧围绕社会经济生活中的热点和难点问题制定审计项目计划，以此增强项目计划的可行性、可操作性，审计目标也更为明确。“突出重点”表现在要根据现有的审计力量，科学确定审计覆盖面，本着“留有余地，轻重缓急”的原则，计划安排不能太多太满，要考虑地方党委政府临时交办任务的完成，要安排足够的时间抓好审计人员政治、业务的培训学习等，确保工作安排的主动性。安排审计重点行业和重点资金，着眼于数额大、范围大、影响大的项目，针对财经违纪问题高发区域，争取在一定时期内将全部审计对象审计一遍，使项目计划由强调覆盖面向点、面结合，突出重点转变。审计计划编制中还必须坚持全面履责的原则，即应保证一定合理周期内，重点审计监督对象都能得到审计监督。为提高效益和效率，可以采用灵活的送达审计、联网审计方式进行安排。
2、加强调查研究，掌握审计资源，确保立项科学。立项前，应按照科学的程序，对拟定审计项目进行必要性、合理性和可行性研究，采用“自上向下法”“自底向上法”等方式，多方征求意见，反复甄选，综合平衡，形成对象明确、范围合理、目标可行、进度可控、要素完整的审计项目计划，切实保证审计项目立项的科学性、针对性和可行性。为保证调研时间的充足，计划编制管理部门应在当年计划下达后，即着手进行下一年度的立项准备工作。计划管理的核心问题就是研究如何合理有效地分配和利用审计资源。在审计计划管理中，必须充分分析和把握现有审计资源状况，主要包括审计力量资源、审计信息资源、审计技术方法资源及审计的外部环境资源等。应逐步建立审计工作量测算模型、审计工作定额标准和审计人力资源数据库；为加强审计计划进度管理，可以研究适合审计项目管理中的计划评审技术（PERT）；为适应审计中长期计划编制要求，应建立审计项目库、人力资源计划等。充分了解和掌握了现有的资源，才能科学地确定审计项目计划的数量和预期的审计质量，最终制定出适合审计工作发展的有效策略和计划。
3、采取科学的计划编制方法，正确处理中长期计划与年度计划的关系。审计工作的中长期目标代表审计工作的发展方向，它需要通过一个个年度计划逐步实现。如对财政财务收支的真实、合法和效益审计是一个中长期目标，但在公共财政框架建立完善的过程中，在弄虚作假、违法违规问题还比较突出的情况下，年度计划还必须以打假治乱为重点，突出查处各类重大违法违规问题和经济犯罪案件，同时围绕审计工作中长期目标逐步加大专项审计调查、效益审计等的力度和比重。这要求在计划编制过程中可以尝试采用滚动编制计划法，把计划的时间向前延伸，使短中长期计划在时间上紧密地连贯起来。这样不仅能克服计划的盲目性、随意性和临时性的缺陷，有效地解决审计资源与审计任务量不配比的问题，而且还能变短期临时安排项目为长期规划，达到审计一个行业、规范一个行业的目的。同时，也要做好项目之间的相互协调，避免重复审计。
4、规范计划的变更程序。年度审计项目一经下达，不得随意变更项目计划：如果特殊情况下必须变更项目计划的，必须履行相关程序，填写《项目计划变更申请表》，说明情况和变更的理由，具体户数以及变动后的被审单位名称等等，经确认后，下达计划变动通知书作为年度考核依据：增强审计计划的严肃性、促进审计工作顺利完成。
（二）精心组织，确保项目计划的有效执行
1、加强审前调查。一是到被审计单位及其上级主观部门、监管部门或其他相关部门调查了解相关的基本情况：二是收集作为审计依据的相关法律、法规、规章和政策，与审计事项相关的重要会议记录和文件及以往的审计档案等资料；三是积极开展审前培训，邀请有关的专业人士对审计项目及行业的有关知识进行讲解。在此基础上，编制切实可行的审计工作和实施方案。
2、加强交流和反馈。在审计项目计划实施过程中，计划执行部门要进行全方面地沟通交流，对审计项目计划执行情况加强调度，定期或不定期的进行检查，并设置审计项目台帐，及时登记项目执行进度，按月上报审计项目计划进展情况，包括已发通知书、正在实施审计、已出具审计报告、已下审计决定、大致完成时间以及审计中存在的问题和影响计划进行的因素等情况。项目计划管理部门要及时将进展情况进行汇总通报，每季度应进行一次小结通报，除了对项目计划执行情况说明外，还要总结前一段的工作经验和特点，指出存在的问题，明确提出下一步的工作要求，以确保审计计划的全面完成。
（三）加强被审计单位资料库建设，建立和完善计划执行情况考核和评估制度
在年度审计项目计划执行完毕后，应将被审单位的有关数据以及审计报告、审计决定等附加信息录入“审计对象资料库”，使审计对象资料库逐年更新完善，从而基本保持审计对象数据新鲜状态，逐步实现审计对象的动态管理。科学有效的考评制度是促进审计计划管理工作的有效手段。计划管理部门应建立和完善年度计划执行情况考核和评估制度，认真研究考核审计项目计划执行情况的指标体系和评价标准，以促进工作为原则，建立规范的考评制度。在时机成熟的条件下，可以选择部分审计项目，以审计项目计划和审计方案为基本依据，对项目执行进度、审计组织实施情况、审计成果、审计成本等方面进行考核。（刘璞 江苏省江阴市审计局）
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