浅探国家审计在金融生态环境中的“免疫系统”功能
程鹏（山东省审计厅）
国家审计对金融生态环境具有“免疫系统”功能，源于审计机关与金融生态环境中各生态主体法定的监督关系。其通过对金融监管部门、金融机构、非金融企业、中介机构等在金融生态环境中居于不同地位各生态主体的审计，能够渐进改善金融生态的法治环境、促进金融综合监管、逐步增强各金融生态主体免疫力。本文就国家审计如何在金融生态环境中发挥其“免疫”功能，促进金融生态良性循环、科学发展，作一些初步的探研。
一、金融生态环境内涵
金融生态环境是借用了“生态环境”的仿生概念。金融生态环境是指与金融业生存、发展具有互动关系的社会、自然因素的总和，包括政治、经济、文化、地理、人口等一切与金融业相互影响、相互作用的方面，是金融业生存、发展的基础。具体而言，它包括政府、金融机构、企业、中介机构等各个环境主体，以法律、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系等要素内容为纽带，共同维系的金融生态系统的总称。
二、国家审计在金融生态环境中的地位
金融生态环境显著的非排斥性、外部性，具有典型的准公共产品特征。公共产品的提供者只能是政府，因此建设金融生态环境必须在政府的领导下，由金融机构、企业、社会中介机构等共同参与。国家审计机关作为政府的组成部门，承担着维护国家经济秩序，保障国民经济健康发展的职能。而其与金融生态环境中各生态主体法定的监督关系，使它处于整个金融生态系统的综合免疫环节，对整个金融生态环境具有“免疫系统”功能。其通过不断作用于金融生态的各主体以及金融生态系统的内外环境和要素，充分发挥国家审计的监督作用，以科学、可持续发展的理念渐进优化金融生态环境。
三、当前金融生态环境中存在的问题
（一）金融生态法治环境仍有待改善
虽然从1995年至今，《中华人民共和国中央人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国证券法》等金融法律相继出台，但是守法主体的法律认知程度低，金融法律意识淡薄，缺乏金融生态化的理念。
首先，金融法规贯彻执行不到位。一方面，各金融监管机构匮于政策因素、环境因素、自身管理等多方面的原因尚不能完全做到依法监管；另一方面、金融机构由于金融同业竞争日益加剧，为谋求资金使用出路，竞相降低门槛甚至违规操作，给金融行业自律和合规经营带来挑战。金融生态化理念的缺失最终将导致金融机构贯彻落实金融法规的相关规定大打折扣，很难做到符合监管部门有关审慎经营的要求。其次，部分企业逃废金融债务仍时有发生。尽管现在企业客户逃废金融债务的现象有所减少，但随着经济体制的逐步转轨和市场竞争的日趋激烈，传统产业受到比较大的冲击，许多企业面临改制，其中仍有部分企业存在改制不规范现象，主要表现为在改制过程中采取暗箱操作的方式，不主动甚至拒绝让债权金融机构参加，刻意悬空逃废金融债务，最终导致金融生态法制环境恶化。
（二）金融生态系统的金融监管缺乏合力
1993年出于整顿金融秩序的需要，中国金融业开始采用分业经营的体制。随着证监会、保监会、银监会的先后设立，分业经营、分业监管的格局进一步固化。商业银行业务相关的机构归属银监会监管，保险公司归属保监会监管，与证券市场业务相关的证券公司、基金公司、期货公司等机构归属证监会监管。然而进入21世纪，随着《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《金融租赁公司管理办法》、《信托公司管理办法》等一系列法规的颁布，银行业、证券、保险三大行业的金融机构正式开始了相互参入的过程，金融业综合经营的态势日趋明显，分业监管的矛盾会越来越突出，出现了金融监管的真空地带。虽然从2003年开始，国家建立了一个金融协调监管机制，包括银监会、保监会、证监会在内，这个机制发挥了一些作用，但还是相对比较松散，并没有形成金融监管的合力。
（三）金融生态环境的各个主体缺乏免疫力
金融生态系统内各主体免疫能力先天不足、产权缺位、法人治理结构不完善，无论是金融机构，还是非金融企业、中介机构都缺乏市场化的运行意识，对国家信用都有不同程度的依赖，还不是完全化的市场主体。
首先，虽然经过近几年对国有商业银行、国有保险公司等金融机构的股份制改造，金融机构特别是上市公司的盈利能力有了明显的改善，单从数字上看，我国银行业前10家银行的效益指标与世界前十大银行已经相差无几，但是应当看到，这种效益是在市场仍然相对封闭、市场远未达到充分竞争的条件下取得的。同时对于几大国有控股银行来说，如果不是在股改过程中得到政府的大力支持（包括注资、剥离巨额不良资产），也很难在短期内进入国际大银行行列。与国际一流金融机构相比，我国金融业还处于初级发展阶段，总体水平不高，国际竞争力仍然较弱。其次，还有相当部分企业的市场化改造不到位。一是部分改制后的企业 “换汤不换药”。有的并没有建立规范的法人治理结构，或是虽建立但形同虚设，企业的经营机制没有根本转变，市场竞争力没有提高甚至下降。二是部分企业财务管理不规范。不能严格执行国家的会计准则和财务管理规定，财务报表不规范、财务信息透明度低、可信性差，更有甚者，向金融机构提供虚假的财务报表。再次，部分中介机构的执业缺乏职业道德，存在为企业提供“财务包装”弄虚作假问题。
四、国家审计渐进优化金融生态环境的途径
（一）通过对金融监管部门的审计
财政部、中央银行和金融监管当局（包括银监会、证监会、保监会）作为资金流动的调控者和各类金融机构的监管者，承担着财政政策和货币政策的制定、执行，对国民经济进行宏观调控、对各类金融机构的管理和监督职能，在金融生态系统中地位举足轻重。审计机关应当以促进金融管理机构充分有效地行使职权，防范金融风险，保证金融安全为目标。国家审计的职能定位应该是对有关金融监管机构的再监督。
首先，以对监管部门财政和财务收支审计为基础，对监管部门履行监管职责情况审计为重点，通过审计，促进金融监管部门全面履行法定职责，达到强化监管的作用；其次，对人民银行出台的货币政策的合理性、财政部有关金融政策及资产管理情况以及对银监会、证监会和保监会的监督效率和效果进行审计。了解金融监管部门监督管理的“经济性”、“效率性”和“效果性”，对金融管理绩效进行综合考核和评价；再次，在审计的过程中，通过发现的问题、倾向，从不同的角度对政府金融监管部门提出建议，促进相关金融法律、法规制度的进一步完善。力求加强对权力运行的综合制约和监督，形成监管合力，为构建良好金融生态环境奠定政府基础。
（二）通过对金融机构的审计
金融机构作为金融生态系统中的核心媒介，在金融生态链中居于中心地位，是国家货币政策的承载主体，上及金融监管部门，下及企业，串联着整个金融生态系统各个环节。审计机关通过对金融机构的内部控制、会计核算、业务管理的审计，检查金融机构对金融政策的执行情况和执行效果，使其各项业务在规定的范围和正常的轨道上运行，是对金融机构的健康性检查，为其营造良好的金融生态环境，构建合格的金融生态主体。
首先，对金融机构的传统审计（包括合规性审计、内控审计等）。合规性审计是金融机构健康性检查的基础，通过金融机构的市场准入、业务范围、资本状况、资金营运和财务收支等进行检查，看其是否符合有关的法律、法规。一方面、通过查处重大违法违纪案件，最大限度发挥金融审计的警示作用，提高审计威慑力。各种形式的金融犯罪，往往是使金融业蒙受巨大损失的最直接因素，金融审计通过延伸调查等手段，揭露各种金融犯罪问题，始终保持对犯罪动机的高压打击态势，有利于减少金融犯罪造成的损失，维护金融的安全和稳定，净化金融生态环境。另一方面，审计机关通过对内控基本框架、授信业务、中间业务、资金业务、会计业务、计算机管理等内容审计，发现制度薄弱环节，提出改进制度的意见和建议，并通过不断的审计，促进制度的建立和完善，通过建立、健全内部控制制度，增强金融机构自身的免疫力。
其次，对金融机构的前瞻性风险导向审计。现代风险导向审计，通过分析金融机构的生存能力和环境状况，了解其战略性优势和威胁其经营目标实现的风险，分析实现战略优势的关键流程，运用分析性程序从宏观层次识别的重大金融风险，准确地发现金融机构在防范风险方面的缺陷并提出改进建议，因而最大限度地强化金融机构的风险管理功能，及时发现风险和防范风险，发挥风险预警作用，构筑金融安全网。
另外十分重要的是通过对金融机构的审计，一方面，可以及时发现政府部门制定金融、货币政策的合理性和效益性，以及这些政策进行经济调控的效果；另一方面，也可以发现政府制定的法律、法规对相关金融业务的空白。将这些审计的成果，通过审计建议的形式转交给政府其他部门，促使其立法、修法，搭建金融监管体系之外的桥梁，进行有效的信息沟通，增强整个生态系统的免疫力。
（三）通过对非金融企业的审计
金融业归根到底是一种服务业，是在为大量的非金融企业的服务中获得自身的增值，因此，企业是金融资源的最主要载体，是金融生态环境存在并发展的能量源泉。企业的市场竞争能力增强，赢利水平提高，就会降低金融机构的经营成本，提高金融资产质量。在当前情况下，金融机构的主要客户还是国有企业。审计机关通过对国有企业的审计，提升国有企业的竞争力，通过国有企业在金融生态系统内发挥示范作用，从而带动其他企业，共同成为金融生态环境中合格的生态主体。
首先，通过对企业资产负债损益的真实性、合法性审计。可以纠正企业财务管理不规范，不能严格执行国家的会计准则和财务管理规定，财务报表不规范、财务信息透明度低、可信性差，甚至向金融机构提供虚假财务报表的情况。使金融机构获得其交易对手真实的财务状况，有利于金融机构做出正确的决策，提高金融资产质量。其次，通过对企业的绩效审计。在对企业财务状况审计的基础上，以投入产出分析为核心，可以揭示管理不善、决策失误造成的严重损失浪费，综合分析评价企业经营绩效和实现程度，促进企业改善管理、增强市场竞争能力、提高经济效益。另外，在审计中监督国有企业的规范改制，使其真正成为独立的市场主体，完善公司治理结构，提高经营管理水平，增强市场竞争力，减少恶意逃废金融机构债务的情况，从而从根本上降低金融机构的风险。
（四）通过对社会中介机构的审计
主要是对会计师事务所审计业务的检查。国内的会计师事务所受国外管理模式（以行业自律性管理为主）的影响，在观念上弱化了外部监管，过分依赖行业自律。应该说行业自律在金融生态环境优良的情况下，是社会中介机构比较成熟的管理经验。但从这些年的实际情况看，自律效果不够理想，弄虚作假之风难以遏制。审计机关通过加强对会计师事务所审计业务的监督，从外部检查审计业务的质量，从而充分发挥会计师事务所的经济鉴证功能，成为优化金融生态环境又一渠道。（程鹏 山东省审计厅）
一、金融生态环境内涵
金融生态环境是借用了“生态环境”的仿生概念。金融生态环境是指与金融业生存、发展具有互动关系的社会、自然因素的总和，包括政治、经济、文化、地理、人口等一切与金融业相互影响、相互作用的方面，是金融业生存、发展的基础。具体而言，它包括政府、金融机构、企业、中介机构等各个环境主体，以法律、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系等要素内容为纽带，共同维系的金融生态系统的总称。
二、国家审计在金融生态环境中的地位
金融生态环境显著的非排斥性、外部性，具有典型的准公共产品特征。公共产品的提供者只能是政府，因此建设金融生态环境必须在政府的领导下，由金融机构、企业、社会中介机构等共同参与。国家审计机关作为政府的组成部门，承担着维护国家经济秩序，保障国民经济健康发展的职能。而其与金融生态环境中各生态主体法定的监督关系，使它处于整个金融生态系统的综合免疫环节，对整个金融生态环境具有“免疫系统”功能。其通过不断作用于金融生态的各主体以及金融生态系统的内外环境和要素，充分发挥国家审计的监督作用，以科学、可持续发展的理念渐进优化金融生态环境。
三、当前金融生态环境中存在的问题
（一）金融生态法治环境仍有待改善
虽然从1995年至今，《中华人民共和国中央人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国证券法》等金融法律相继出台，但是守法主体的法律认知程度低，金融法律意识淡薄，缺乏金融生态化的理念。
首先，金融法规贯彻执行不到位。一方面，各金融监管机构匮于政策因素、环境因素、自身管理等多方面的原因尚不能完全做到依法监管；另一方面、金融机构由于金融同业竞争日益加剧，为谋求资金使用出路，竞相降低门槛甚至违规操作，给金融行业自律和合规经营带来挑战。金融生态化理念的缺失最终将导致金融机构贯彻落实金融法规的相关规定大打折扣，很难做到符合监管部门有关审慎经营的要求。其次，部分企业逃废金融债务仍时有发生。尽管现在企业客户逃废金融债务的现象有所减少，但随着经济体制的逐步转轨和市场竞争的日趋激烈，传统产业受到比较大的冲击，许多企业面临改制，其中仍有部分企业存在改制不规范现象，主要表现为在改制过程中采取暗箱操作的方式，不主动甚至拒绝让债权金融机构参加，刻意悬空逃废金融债务，最终导致金融生态法制环境恶化。
（二）金融生态系统的金融监管缺乏合力
1993年出于整顿金融秩序的需要，中国金融业开始采用分业经营的体制。随着证监会、保监会、银监会的先后设立，分业经营、分业监管的格局进一步固化。商业银行业务相关的机构归属银监会监管，保险公司归属保监会监管，与证券市场业务相关的证券公司、基金公司、期货公司等机构归属证监会监管。然而进入21世纪，随着《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《金融租赁公司管理办法》、《信托公司管理办法》等一系列法规的颁布，银行业、证券、保险三大行业的金融机构正式开始了相互参入的过程，金融业综合经营的态势日趋明显，分业监管的矛盾会越来越突出，出现了金融监管的真空地带。虽然从2003年开始，国家建立了一个金融协调监管机制，包括银监会、保监会、证监会在内，这个机制发挥了一些作用，但还是相对比较松散，并没有形成金融监管的合力。
（三）金融生态环境的各个主体缺乏免疫力
金融生态系统内各主体免疫能力先天不足、产权缺位、法人治理结构不完善，无论是金融机构，还是非金融企业、中介机构都缺乏市场化的运行意识，对国家信用都有不同程度的依赖，还不是完全化的市场主体。
首先，虽然经过近几年对国有商业银行、国有保险公司等金融机构的股份制改造，金融机构特别是上市公司的盈利能力有了明显的改善，单从数字上看，我国银行业前10家银行的效益指标与世界前十大银行已经相差无几，但是应当看到，这种效益是在市场仍然相对封闭、市场远未达到充分竞争的条件下取得的。同时对于几大国有控股银行来说，如果不是在股改过程中得到政府的大力支持（包括注资、剥离巨额不良资产），也很难在短期内进入国际大银行行列。与国际一流金融机构相比，我国金融业还处于初级发展阶段，总体水平不高，国际竞争力仍然较弱。其次，还有相当部分企业的市场化改造不到位。一是部分改制后的企业 “换汤不换药”。有的并没有建立规范的法人治理结构，或是虽建立但形同虚设，企业的经营机制没有根本转变，市场竞争力没有提高甚至下降。二是部分企业财务管理不规范。不能严格执行国家的会计准则和财务管理规定，财务报表不规范、财务信息透明度低、可信性差，更有甚者，向金融机构提供虚假的财务报表。再次，部分中介机构的执业缺乏职业道德，存在为企业提供“财务包装”弄虚作假问题。
四、国家审计渐进优化金融生态环境的途径
（一）通过对金融监管部门的审计
财政部、中央银行和金融监管当局（包括银监会、证监会、保监会）作为资金流动的调控者和各类金融机构的监管者，承担着财政政策和货币政策的制定、执行，对国民经济进行宏观调控、对各类金融机构的管理和监督职能，在金融生态系统中地位举足轻重。审计机关应当以促进金融管理机构充分有效地行使职权，防范金融风险，保证金融安全为目标。国家审计的职能定位应该是对有关金融监管机构的再监督。
首先，以对监管部门财政和财务收支审计为基础，对监管部门履行监管职责情况审计为重点，通过审计，促进金融监管部门全面履行法定职责，达到强化监管的作用；其次，对人民银行出台的货币政策的合理性、财政部有关金融政策及资产管理情况以及对银监会、证监会和保监会的监督效率和效果进行审计。了解金融监管部门监督管理的“经济性”、“效率性”和“效果性”，对金融管理绩效进行综合考核和评价；再次，在审计的过程中，通过发现的问题、倾向，从不同的角度对政府金融监管部门提出建议，促进相关金融法律、法规制度的进一步完善。力求加强对权力运行的综合制约和监督，形成监管合力，为构建良好金融生态环境奠定政府基础。
（二）通过对金融机构的审计
金融机构作为金融生态系统中的核心媒介，在金融生态链中居于中心地位，是国家货币政策的承载主体，上及金融监管部门，下及企业，串联着整个金融生态系统各个环节。审计机关通过对金融机构的内部控制、会计核算、业务管理的审计，检查金融机构对金融政策的执行情况和执行效果，使其各项业务在规定的范围和正常的轨道上运行，是对金融机构的健康性检查，为其营造良好的金融生态环境，构建合格的金融生态主体。
首先，对金融机构的传统审计（包括合规性审计、内控审计等）。合规性审计是金融机构健康性检查的基础，通过金融机构的市场准入、业务范围、资本状况、资金营运和财务收支等进行检查，看其是否符合有关的法律、法规。一方面、通过查处重大违法违纪案件，最大限度发挥金融审计的警示作用，提高审计威慑力。各种形式的金融犯罪，往往是使金融业蒙受巨大损失的最直接因素，金融审计通过延伸调查等手段，揭露各种金融犯罪问题，始终保持对犯罪动机的高压打击态势，有利于减少金融犯罪造成的损失，维护金融的安全和稳定，净化金融生态环境。另一方面，审计机关通过对内控基本框架、授信业务、中间业务、资金业务、会计业务、计算机管理等内容审计，发现制度薄弱环节，提出改进制度的意见和建议，并通过不断的审计，促进制度的建立和完善，通过建立、健全内部控制制度，增强金融机构自身的免疫力。
其次，对金融机构的前瞻性风险导向审计。现代风险导向审计，通过分析金融机构的生存能力和环境状况，了解其战略性优势和威胁其经营目标实现的风险，分析实现战略优势的关键流程，运用分析性程序从宏观层次识别的重大金融风险，准确地发现金融机构在防范风险方面的缺陷并提出改进建议，因而最大限度地强化金融机构的风险管理功能，及时发现风险和防范风险，发挥风险预警作用，构筑金融安全网。
另外十分重要的是通过对金融机构的审计，一方面，可以及时发现政府部门制定金融、货币政策的合理性和效益性，以及这些政策进行经济调控的效果；另一方面，也可以发现政府制定的法律、法规对相关金融业务的空白。将这些审计的成果，通过审计建议的形式转交给政府其他部门，促使其立法、修法，搭建金融监管体系之外的桥梁，进行有效的信息沟通，增强整个生态系统的免疫力。
（三）通过对非金融企业的审计
金融业归根到底是一种服务业，是在为大量的非金融企业的服务中获得自身的增值，因此，企业是金融资源的最主要载体，是金融生态环境存在并发展的能量源泉。企业的市场竞争能力增强，赢利水平提高，就会降低金融机构的经营成本，提高金融资产质量。在当前情况下，金融机构的主要客户还是国有企业。审计机关通过对国有企业的审计，提升国有企业的竞争力，通过国有企业在金融生态系统内发挥示范作用，从而带动其他企业，共同成为金融生态环境中合格的生态主体。
首先，通过对企业资产负债损益的真实性、合法性审计。可以纠正企业财务管理不规范，不能严格执行国家的会计准则和财务管理规定，财务报表不规范、财务信息透明度低、可信性差，甚至向金融机构提供虚假财务报表的情况。使金融机构获得其交易对手真实的财务状况，有利于金融机构做出正确的决策，提高金融资产质量。其次，通过对企业的绩效审计。在对企业财务状况审计的基础上，以投入产出分析为核心，可以揭示管理不善、决策失误造成的严重损失浪费，综合分析评价企业经营绩效和实现程度，促进企业改善管理、增强市场竞争能力、提高经济效益。另外，在审计中监督国有企业的规范改制，使其真正成为独立的市场主体，完善公司治理结构，提高经营管理水平，增强市场竞争力，减少恶意逃废金融机构债务的情况，从而从根本上降低金融机构的风险。
（四）通过对社会中介机构的审计
主要是对会计师事务所审计业务的检查。国内的会计师事务所受国外管理模式（以行业自律性管理为主）的影响，在观念上弱化了外部监管，过分依赖行业自律。应该说行业自律在金融生态环境优良的情况下，是社会中介机构比较成熟的管理经验。但从这些年的实际情况看，自律效果不够理想，弄虚作假之风难以遏制。审计机关通过加强对会计师事务所审计业务的监督，从外部检查审计业务的质量，从而充分发挥会计师事务所的经济鉴证功能，成为优化金融生态环境又一渠道。（程鹏 山东省审计厅）
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