权力制衡 标准作业 风险控制 扎实推进审计权力内控机制建设
王凡(江苏省无锡市审计局局长)
【发布时间:2010年01月12日】
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    近年来,无锡市审计局把加强审计权力内控机制建设作为构建惩治和预防腐败体系,落实党风廉政责任制的重要抓手,从审计工作特点出发,积极探索审计权力内部控制的内容、方法、环节和要求,在抓好制度建设的基础上,突出加强对权力运行的制约和监督。为了做好这项工作,专门成立领导小组和工作班子,制定工作方案,经过多次研究论证,提出以审计执法权为重点、以标准化作业为基础、以提高效能为目标的工作思路。目前已经完成包括4项内控制度、17个业务流程图、4个操作规程和3项权力界定在内的一套内部控制制度;开发了权力运行监控平台和绩效考核系统2个软件,初步形成了结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的内控机制。
    一、实施标准作业,削除人为因素
    对于可以利用计算机操作的业务,大力推进标准化作业,用电脑代替人脑,用自动化代替手工操作,用软件控制权力运行,尽可能地减少人为因素,从而达到控制目的。重点抓好三项工作:
    (一)建立无锡市审计数据分析中心。为了尽可能地消除行政权力行使中的人为因素,建立了无锡市审计数据分析中心,大力推进计算机辅助审计,减少手工操作,提高自动化电子化水平。该中心以审计方法体系为标准,以财政收支业务数据为重点,以数据分析平台为核心,通过构建标准审计模型,为审计人员提供标准化操作工具。年内建成90个标准审计模型,以后每年不断补充。审计数据分析中心由联网审计应用层、联网审计平台和数据支撑系统三个组成部分,构成一个有机整体。基本运作模式是:第一步,由数据库系统定期接受被审计单位的数据;第二步,审计人员运用内置的审计模型和预警指标实施数据分析;第三步,由系统自动生成数据分析报告,提出疑点,指导审计人员开展工作;第四步,审计人员根据系统提供的疑点进行调查取证;第五步,用现场审计结果验证系统自动生成数据分析报告,对有出入的部分进行校正,系统自动形成审计结果。整个实施过程是标准化、程序化的。主要解决工作中可能存在的随意性、不到位以及审计人员业务水平差异问题。
    (二)构建专家经验资料库。专家经验是广大审计人员在审计实践中总结提炼出来的,针对性操作性都比较强的审计技术方法,具有推广应用价值。我们组织业务人员对全国全省计算机审计专家经验进行分析筛选,从中选出在无锡具有使用价值的236个专家经验,录入计算机,形成审计案例专家经验库。审计中凡是涉及相同内容,按专家经验实施审计。例如,为了检查少缴税收滞纳金问题,在审计实施系统中嵌入专家经验,可以同时对数万家企业进行自动计算和检查。一方面,根据税收缴款书记录表,筛选出实际纳税时间大于法定纳税时间的单位和金额,利用计算机设定的程序自动计算出应当缴纳滞纳金的金额。另一方面通过税收缴款书记录表筛选出实际缴纳滞纳金的所有记录。通过两者比对,就可以查出少缴的企业名单和金额,从而大大提高工作效能和审计质量。
    (三)全面实施计算机辅助审计。去年以来,我局投入大量人力物力财力,对审计人员进行计算机业务培训,审计业务人员100%通过AO认证考试,55%通过计算机中级考试;还投资200多万元对进行设备更新,为全面实施计算机辅助审计提供人力和技术保障。目前已基本形成较为完善的计算机辅助审计框架。以审计管理系统和现场实施系统为主要工作平台,以审计数据分析中心和专业审计软件为辅助实施平台。现场实施系统的主要功能,是从被审计单位导入会计信息,提供标准操作工具。审计管理系统的主要功能,是对整个审计过程进行流程管理和控制。审计数据分析中心和专业审计软件的主要功能,是为审计人员提供审计检查的技术方法和手段。我们在审计工作中全面推行两个百分百,所有审计项目全部运用现场实施系统,所有操作过程和结果在计算机中保留记录,为内部控制提供充分有效的环境。
    二、进行风险控制,限制自由裁量
    在推进审计权力内控机制建设过程中,我局始终把风险控制摆在突出位置,组织全局人员排查权力运行过程中已经构成或者可能构成的风险点。经过3个月的排查、分析、归类,确定49个风险点,归为三大类:权力风险点、管理风险点和人员素质风险点,相应制定199条控制措施,设立74个岗位,界定374个岗位职责。针对不同的风险点,采取不同的控制措施,做到以权力制衡来防范风险。
    (一)制定操作规程,实施流程化控制。根据风险控制要求,制定了无锡市同级财政审计等四个操作规程,规范业务操作和工作流程。操作规程主要规定三个方面的内容:一是规定了审计的目标、任务、内容、重点,审计人员应当运用的审计方法、抽查比例等业务事项。二是规定了业务流转程序和时间,审计人员必须在规定的时间内完成审计任务,特殊情况必须调整审计方案。三是规定了各种文书的起草,审核,发文的具体内容、时间和要求。通过规范化的流程设计,使现场审计统一尺度、统一标准,初步实现对审计执法权的制约和审计质量控制的程序化、标准化、制度化。
    (二)设立“审计日记”,实施电子化控制。审计监控一个最大的难点是每一名审计人员是否按照预定的目标和方案实施审计,有无隐瞒、截留、夸大审计中发现的问题。对此,我局采取的控制措施是:建立审计日记,实行电子化运作。我局制定专门办法,要求审计人员每天必须将审计现场工作情况,包括时间、单位、审计事项、发现的问题、法规依据、处理意见等内容,记入由计算机联网控制的“审计日记”之中,并且一经记入无法修改。审计组长每天或者定期导入审计人员编写的“审计日记”,对其工作情况进行审核检查,确定是否完成目标任务。根据审计项目实施时间的长短,审计组长分别不同的时间段将汇总的“审计日记”打包上传审计管理系统。局领导和业务处长坐在办公室可以随时查看每一名审计人员的审计日记,指导现场审计,跟踪监控。“审计日记”的建立,能够及时掌握审计人员履行职责情况,控制审计工作进程,量化现场工作成效,并且作为追究责任的依据。
    (三)完善“三级复核”机制,实施立体化监督。三级复核集体审议制度是我局多年来一直坚持的一项内控制度。今年我局在审计权力内控机制建设过程中,按照适当授权、内部牵制、AB角制等原则,对这一制度进行了修改完善,进一步明确了各个环节、各个部门和有关人员的职责权限,对不同的工作环节采取不同的监控方式。一级复核由审计组长负责,主要监督检查审计人员是否按审计方案确定的事项实施审计,证据是否充分。二级复核由业务处负责,主要监督检查审计目标是否实现,审计评价、定性、处理处罚是否恰当。三级复核由法制处负责,主要监督检查事实是否清楚,引用法规是否正确,程序是否符合规定。最后由审计业务会议集体讨论,提出处理意见,作出审计决定。三级复核集体审议制度,从内容上既有分工又有交叉,从层级上上一级对下一级具有再复核和控制作用,级级把关、层层控制,构成一个有机的监控体系。通过三级复核集体审议,有效防止审计人员滥用自由裁量权,确保事实清楚、定性准确、处理恰当。
    三、建立监控平台,实施绩效考核
    (一)建立审计权力电子监控平台。今年,我局按照突出重点、实时监控、预警纠错、固化流程、防范风险和强化责任的原则,新开发了审计权力电子监控平台,对权力运行的关键点实施预警监控。我们将审计权力运行过程划分为审计准备、现场审计、拟写报告、处室把关、法制复核、集体审议、处理处罚7个环节,8个关键点,通过监控平台对每个环节的工作,实时监控其在审计管理系统中的运行情况,保证各项权力在有效监督下运行。
    审计权力电子监控平台可以实时访问审计管理系统和现场审计系统,直接从中抓取相关信息,对临近规定期限的提前一天亮黄灯,由监察室发出预警通告,督促相关处室及时完成工作;对超过规定时间亮红灯警告,并在绩效考核中扣分,促进审计人在今后工作中提高工作效能。通过审计权力电子监控平台的建设,对各部门审计项目的执行情况进行实时监控,及时动态发现项目运行中的问题,使权力监控关口前移,提前介入各审计项目和审计权力行使过程中,从而更好地发挥监督、控制和预警的作用。
    (二)建设绩效考核管理系统。我们围绕年度审计工作目标,分别对处室和个人的目标任务进行量化分解,制定了《无锡市审计局综合考评办法(试行)》和《无锡市审计局“审计能手”评选办法》, 并建设绩效考核管理系统作为局行政权力运行内控机制电子监控系统的一部分。
    对业务处室的考评,主要包括审计项目计划等6个方面内容;综合处室的考评,主要包括年度工作计划等6个方面内容;共同考评标准,主要包括机关作风与效能等5个方面内容。分值由基本分和加分两个部分组成。基本分为120分,加分不封顶。通过录入各处室得分情况,系统自动生成处室汇总得分和排序。对个人的考核,主要以评选“审计能手”为载体,包括审计发现的问题等9个方面内容。分值为150分,以处室为单位,业务处各评选1 名年度“审计能手”,其它处室合并评选 1 名年度“审计能手”。由审计人员在系统中输入所审项目,并在审计项目中录入本人查出问题个数和问题金额,经业务处长审核后,系统能够自动对审计人员按得分情况在处室或全局内进行排序,实时掌握每位审计人员的工作业绩,并作为评选“审计能手”的依据。
    通过内控机制建设,规范了权力运行,实现了标准化作业,简化了业务流程,取得良好成效。审计时间缩短12天,提高效能29.27%,查处违纪违规金额同比增长142.85%,增加财政收入同比增长31.85%,促进增收节支同比增长17.54%。(王凡 江苏省无锡市审计局)  


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