十大关键词解读全国审计工作会议精神
肖振东（审计署财政审计司）
[摘要] 2009年12月底，全国审计工作会议胜利召开，温家宝总理亲自到会接见与会代表并做了重要讲话，充分肯定了审计工作在应对金融危机中发挥的“免疫系统”功能。审计署在总结既有工作的基础上，全面部署了明年的工作。对此，我们可以从审计任务、审计组织方式、审计基础建设三个方面，归纳出十大关键词透视这次会议给2010年的审计工作带来的发展机遇。
全国审计工作会议历来是总结审计经验、探索审计规律、布局来年工作的重要会议，是社会公众了解国家审计的最好窗口之一。在应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的背景下，2009年全国审计工作会议传递的信息，特别是温家宝总理亲赴会场为审计鼓劲并提出要求的报道，使社会各界对审计发挥保障国家经济社会健康运行“免疫系统”功能的认识更为具体，对2010年审计工作内容的了解更为确切。仔细研读会议精神，我们可以从十个关键词透视新形势下审计工作的发展契机。
一、围绕经济社会发展大局，从5个方面把握审计工作主要任务
一是宏观政策。中央经济工作会议将保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机统一作为2010年经济工作的重点，与之相适应，审计也将促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变作为并驾齐驱的“两大目标”。围绕该目标，一方面，审计工作要加大对中央宏观调控政策措施执行情况的审计力度，按照保持宏观经济政策的连续性和稳定性要求，从积极财政政策、适度宽松货币政策、区域协调发展政策、产业政策、环境政策和土地政策等方面选择适合审计项目，揭示体制机制制度等方面存在的问题，确保政策实施保持合理的力度、节奏和重点，推动政策目标的实现。另一方面，审计工作要加强对中央关于调整经济结构、提高经济发展质量和效益相关政策实施情况的审计力度，从抑制新增过剩产能、推动重点行业节能减排和培育新的经济增长点入手，推动资源节约型和环境友好型社会的建设。
二是经济安全。审计作为维护国家经济安全的重要工具，在国家经济刺激政策保持连续性的形势下，需要揭示经济运行中潜在的四个方面的风险：一是政府性债务风险。当前，以地方政府信用为依托、以融资平台为主体的政府性债务问题突出，由于缺乏统一的管理和严格的监督制度，有的已经影响到地方财政的可持续发展。二是银行业资产质量风险。2009年1至11月份，我国银行业新增贷款已经高达9.21万亿元，2010年的新增贷款约为7万亿元，骤增的贷款规模容易引发银行从业人员的道德风险，有的超出了商业银行的风险控制能力，有的贷款可能流向房市、股市或者产能过剩行业，潜在的坏账风险较大。三是国有企业经营风险。由于缺乏完善的风险控制制度，因决策失误、管理失控导致的国资产流失风险比较突出。四是征地拆迁、企业改制、环境污染、资源毁损等事项引致的涉及社会稳定方面的风险。
三是经济责任。经济责任是审计产生的动因之一，其内涵随着时代的发展不断拓展。这方面的审计工作主要包括两个方面的内容：一是开展领导干部任期经济责任审计，促进领导干部守法守纪守规守责，严格依法行政。二是加大对重大违法问题的揭露和查处力度，按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》切实追究相关人员的责任，推进建立健全问责机制和责任追究制度。
四是建设项目。公共投资项目建设是我国应对金融危机一揽子计划的重要措施之一，也是贪污腐败现象多发的重点领域，既关系到4万亿元大规模投资计划的实施效果，也对规范市场经济秩序具有重要影响。审计要与工程建设领域突出问题专项治理工作结合起来，把改善民生、发展社会事业作为重点，加强对政府重大投资项目和汶川地震灾后重建、政府投资保障性住房等民生工程的审计监督。
五是资金资产。对资金和资产的审计一直是审计的主要内容。资金，包括财政资金和信贷资金，要关注财政资金的规模、结构和使用效益，促进优化财政支出结构、提高财政资金使用绩效；要跟踪分析信贷资金的变动情况，审计银行贷款的投向，防止产生新的不良资产。资产，主要是指国有资产，经济全球化形势下，审计要树立世界眼光，既要防止境内国有资产的流失，保障资产的保值增值，也要关注企业执行“走出去”战略的情况，加大对境外机构和境外国有资产的审计力度，维护境外国有资产的安全。
二、积极探索创新，不断完善3种审计组织方式
一是跟踪审计。跟踪审计将注重对结果的监督问责转化为注重对过程的控制，以过程的合法合规保证结果的公平有效，能够将问题解决在萌芽状态。审计机关在这方面已经积累了较为丰富经验。在全国审计工作会议上，温家宝总理要求审计系统要加强对公共投资项目的跟踪审计，做到及时跟进、全程监督，防止出现“半拉子”工程、“豆腐渣”工程、形象工程和政绩工程。审计要按照总理的指示，继续加大对公共工程的跟踪审计力度，对工程项目前期的立项、可行性研究、初步设计、征地、工程施工、预算调整等环节实施全过程审计；同时，要继续加强对宏观政策实施情况的跟踪审计，加强对商业银行贷款投向的实时分析。在跟踪审计过程中，要坚持“突出重点、量力而行、明确责任、防范风险”的原则，划清审计责任与管理责任，防范审计风险，把跟踪审计做得更有实效。
二是财政审计大格局。在现有的按照经济专业设置内部机构的组织模式下，对国家财政进行审计的职能分散在不同的专业审计部门，不利于发挥财政审计的宏观性、整体性和建设性作用。为此，要创新审计组织方式，大力整合审计资源，着力构建财政审计大格局，按照“揭露问题、规范管理、推动改革、提高绩效、防范风险”的思路，探索以财政管理审计为核心，以部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、政府性收入审计为基础的预算执行审计工作体系。
三是综合审计。综合审计是发挥审计“免疫系统”功能的一种审计模式。对每一个审计项目而言，都要从宏观与微观相结合、经济社会发展大局与审计基本职责相结合的视角整合审计内容，创新审计思路和方法，从财政财务收支审计入手，以责任履行和责任追究为重点，将合规审计与绩效审计融为一体，将审计与专项审计调查有机结合，统筹配置审计资源，从政策、资金、资源、效能等多个方面考虑审计目标的实现情况。
三、夯实发展基础，重点抓好两个方面的工作
一方面是规范化建设。审计工作规范化是提高审计工作质量、评价审计人员业绩、实现审计专业化的重要措施。社会主义审计监督制度成立20多年来，审计工作的规范化与法制化一直是审计机关的努力方向之一，2010年在这方面将有较大跨越。审计法实施条例即将出台，国家审计准则、关于加强经济责任审计的相关规定将要实施，审计指南体系的构建工作即将启动，审计项目审理制度、重大审计质量问题责任追究制度、审计质量检查制度趋于成熟。这一系列制度性规范的推出与实行将不断提升审计工作的层次和水平。
另一方面是研究分析。研究分析能力的提高与运用是提升审计成果质量的关键环节。目前，全国审计机关普遍存在审计成果部分闲置的现象，每一个审计项目的成果在时间上和空间上均是独立的，未能实现审计项目间审计成果的有效整合与开发，致使很多审计成果给人一种“盲人摸象”的感觉，不能形成整体性概念。因此，审计机关要提升审计成果的质量和水平，必须加强综合分析能力的培养和锻炼，增强审计成果的宏观性、全局性和前瞻性。
以上十大关键词，类似十个放大镜，将全国审计工作会议的主要精神从不同侧面进行了梳理，构成了会议精神的一个缩影。也许还有遗漏，但关键在于如何理解与运用。
全国审计工作会议历来是总结审计经验、探索审计规律、布局来年工作的重要会议，是社会公众了解国家审计的最好窗口之一。在应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的背景下，2009年全国审计工作会议传递的信息，特别是温家宝总理亲赴会场为审计鼓劲并提出要求的报道，使社会各界对审计发挥保障国家经济社会健康运行“免疫系统”功能的认识更为具体，对2010年审计工作内容的了解更为确切。仔细研读会议精神，我们可以从十个关键词透视新形势下审计工作的发展契机。
一、围绕经济社会发展大局，从5个方面把握审计工作主要任务
一是宏观政策。中央经济工作会议将保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机统一作为2010年经济工作的重点，与之相适应，审计也将促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变作为并驾齐驱的“两大目标”。围绕该目标，一方面，审计工作要加大对中央宏观调控政策措施执行情况的审计力度，按照保持宏观经济政策的连续性和稳定性要求，从积极财政政策、适度宽松货币政策、区域协调发展政策、产业政策、环境政策和土地政策等方面选择适合审计项目，揭示体制机制制度等方面存在的问题，确保政策实施保持合理的力度、节奏和重点，推动政策目标的实现。另一方面，审计工作要加强对中央关于调整经济结构、提高经济发展质量和效益相关政策实施情况的审计力度，从抑制新增过剩产能、推动重点行业节能减排和培育新的经济增长点入手，推动资源节约型和环境友好型社会的建设。
二是经济安全。审计作为维护国家经济安全的重要工具，在国家经济刺激政策保持连续性的形势下，需要揭示经济运行中潜在的四个方面的风险：一是政府性债务风险。当前，以地方政府信用为依托、以融资平台为主体的政府性债务问题突出，由于缺乏统一的管理和严格的监督制度，有的已经影响到地方财政的可持续发展。二是银行业资产质量风险。2009年1至11月份，我国银行业新增贷款已经高达9.21万亿元，2010年的新增贷款约为7万亿元，骤增的贷款规模容易引发银行从业人员的道德风险，有的超出了商业银行的风险控制能力，有的贷款可能流向房市、股市或者产能过剩行业，潜在的坏账风险较大。三是国有企业经营风险。由于缺乏完善的风险控制制度，因决策失误、管理失控导致的国资产流失风险比较突出。四是征地拆迁、企业改制、环境污染、资源毁损等事项引致的涉及社会稳定方面的风险。
三是经济责任。经济责任是审计产生的动因之一，其内涵随着时代的发展不断拓展。这方面的审计工作主要包括两个方面的内容：一是开展领导干部任期经济责任审计，促进领导干部守法守纪守规守责，严格依法行政。二是加大对重大违法问题的揭露和查处力度，按照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》切实追究相关人员的责任，推进建立健全问责机制和责任追究制度。
四是建设项目。公共投资项目建设是我国应对金融危机一揽子计划的重要措施之一，也是贪污腐败现象多发的重点领域，既关系到4万亿元大规模投资计划的实施效果，也对规范市场经济秩序具有重要影响。审计要与工程建设领域突出问题专项治理工作结合起来，把改善民生、发展社会事业作为重点，加强对政府重大投资项目和汶川地震灾后重建、政府投资保障性住房等民生工程的审计监督。
五是资金资产。对资金和资产的审计一直是审计的主要内容。资金，包括财政资金和信贷资金，要关注财政资金的规模、结构和使用效益，促进优化财政支出结构、提高财政资金使用绩效；要跟踪分析信贷资金的变动情况，审计银行贷款的投向，防止产生新的不良资产。资产，主要是指国有资产，经济全球化形势下，审计要树立世界眼光，既要防止境内国有资产的流失，保障资产的保值增值，也要关注企业执行“走出去”战略的情况，加大对境外机构和境外国有资产的审计力度，维护境外国有资产的安全。
二、积极探索创新，不断完善3种审计组织方式
一是跟踪审计。跟踪审计将注重对结果的监督问责转化为注重对过程的控制，以过程的合法合规保证结果的公平有效，能够将问题解决在萌芽状态。审计机关在这方面已经积累了较为丰富经验。在全国审计工作会议上，温家宝总理要求审计系统要加强对公共投资项目的跟踪审计，做到及时跟进、全程监督，防止出现“半拉子”工程、“豆腐渣”工程、形象工程和政绩工程。审计要按照总理的指示，继续加大对公共工程的跟踪审计力度，对工程项目前期的立项、可行性研究、初步设计、征地、工程施工、预算调整等环节实施全过程审计；同时，要继续加强对宏观政策实施情况的跟踪审计，加强对商业银行贷款投向的实时分析。在跟踪审计过程中，要坚持“突出重点、量力而行、明确责任、防范风险”的原则，划清审计责任与管理责任，防范审计风险，把跟踪审计做得更有实效。
二是财政审计大格局。在现有的按照经济专业设置内部机构的组织模式下，对国家财政进行审计的职能分散在不同的专业审计部门，不利于发挥财政审计的宏观性、整体性和建设性作用。为此，要创新审计组织方式，大力整合审计资源，着力构建财政审计大格局，按照“揭露问题、规范管理、推动改革、提高绩效、防范风险”的思路，探索以财政管理审计为核心，以部门预算执行审计、财政转移支付审计、财政专项资金审计、政府性收入审计为基础的预算执行审计工作体系。
三是综合审计。综合审计是发挥审计“免疫系统”功能的一种审计模式。对每一个审计项目而言，都要从宏观与微观相结合、经济社会发展大局与审计基本职责相结合的视角整合审计内容，创新审计思路和方法，从财政财务收支审计入手，以责任履行和责任追究为重点，将合规审计与绩效审计融为一体，将审计与专项审计调查有机结合，统筹配置审计资源，从政策、资金、资源、效能等多个方面考虑审计目标的实现情况。
三、夯实发展基础，重点抓好两个方面的工作
一方面是规范化建设。审计工作规范化是提高审计工作质量、评价审计人员业绩、实现审计专业化的重要措施。社会主义审计监督制度成立20多年来，审计工作的规范化与法制化一直是审计机关的努力方向之一，2010年在这方面将有较大跨越。审计法实施条例即将出台，国家审计准则、关于加强经济责任审计的相关规定将要实施，审计指南体系的构建工作即将启动，审计项目审理制度、重大审计质量问题责任追究制度、审计质量检查制度趋于成熟。这一系列制度性规范的推出与实行将不断提升审计工作的层次和水平。
另一方面是研究分析。研究分析能力的提高与运用是提升审计成果质量的关键环节。目前，全国审计机关普遍存在审计成果部分闲置的现象，每一个审计项目的成果在时间上和空间上均是独立的，未能实现审计项目间审计成果的有效整合与开发，致使很多审计成果给人一种“盲人摸象”的感觉，不能形成整体性概念。因此，审计机关要提升审计成果的质量和水平，必须加强综合分析能力的培养和锻炼，增强审计成果的宏观性、全局性和前瞻性。
以上十大关键词，类似十个放大镜，将全国审计工作会议的主要精神从不同侧面进行了梳理，构成了会议精神的一个缩影。也许还有遗漏，但关键在于如何理解与运用。
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