清代会考府对发挥审计“免疫系统”功能的借鉴意义
董德新(审计署沈阳办)
【发布时间:2010年01月08日】
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    一、清代会考府简介
    (一)会考府设立的背景。
    康熙皇帝亲手缔造了一个“太平盛世”,却也留下了吏治腐败、税收短缺、国库空虚、社会矛盾激化等严重的社会后遗症。
    康熙皇帝晚年放松了对封建官僚的约束,各种严酷的剥削随之而来,农民与官僚集团的矛盾也随之产生。都察院及六科的审计监督职能弱化,监督力度不够。各级官僚因俸禄较低而将目光瞄准在对百姓的层层盘剥上,州县官吏征收耗羡,一部分中饱私囊,一部分用于向上司及朝臣们送礼,可见,地方官吏更重视征收耗羡银而非征收正额钱粮。这些贪官污吏把征收到的正额钱粮挪作他用,严重地影响了国家财政的收支平衡,使得社会矛盾越来越复杂。加之西北用兵消耗了大量人力和财力,在一定程度上也加剧了社会矛盾。
    时为雍亲王的胤禛对上述问题了如指掌,在其即位之初就命人从其继位恩照中撤销了豁免官员亏空的条款,以此消除贪官们的侥幸心理,并决心要清查亏空彻底消除官吏贪污舞弊现象。
    (二)会考府的设立及主要职责。
    1.会考府的设立。雍正皇帝为了消除财政方面存在的种种弊端,顺利完成清查亏空,巩固皇权,在雍正元年(1723年)正月成立了会考府,专门负责审计全国财政支出。会考府与六部平级,具有准驳一切钱粮奏销事务大权,会考府有事报告时,可以由会考府总理事务王大臣或奏事郎中直接上呈皇帝,会考府总理事务王大臣有怡亲王允祥、吏部尚书隆科多、大学士白潢、都察院左都御史朱轼等。
    2.会考府的主要职责。会考府专门审计财政支出。各省动用军需支出,由会考府会同相关部查核;各部动用财政资金,由会考府事前查核。会考府在审计中,要审核各地、各部院的钱粮奏销是否真实,奏销事项是否符合规定,如有冒销隐蔽等行为,立即查清参奏。为了能使清查亏空政策很好的落实,雍正皇帝还特别对总理王大臣怡亲王允祥强调,要严格执行清查政策,不得松懈。
    (三)会考府制度的退出。
    雍正元年(公元1725年)八月,雍正皇帝下达谕令裁撤会考府。谕令既肯定了会考府的成就,称其有益于查核,又表达出担心其长时间设立会引起更多事端,决意裁撤。
    会考府存续不到三年,办理部院钱粮奏销事件共计550起,其中驳回改正的有96起,占所办事件的17.5%。在怡亲王允祥查出的户部库存白银亏空共计250万两后,雍正皇帝立即命令户部历任尚书、侍郎、郎中、员外郎、主事等官员及部吏均摊赔偿150万两,另外100万两由现任户部官员弥补。
    二、清代会考府对发挥审计“免疫系统”功能的借鉴意义
    清代会考府的设立是出于稳固皇权、加强中央集权的需要,但其审查范围有限,未对全国财政支出进行全面和彻底的审查,加之会考府虽作为独立机关,但人员有一部分为兼职,如总理会考府事务王大臣允祥兼总理户部事务,独立性有限,审计事务很难做到客观公正,最终仅存不到三年就退出了历史舞台。但会考府作为我国封建社会级别最高的审计机构,有很多方面值得借鉴。
    (一)充分发挥审计“免疫系统”功能,要不断加强跟踪审计,实现全方位审计监督。
    会考府的审计事项,主要包括工部、礼部、刑部、户部等部门的钱粮奏销审计。其中,工部钱粮奏销事项审计,是会考府审计活动的重要组成部分,目前馆藏会考府全宗档案共计113件,其中对工部审计事项就多达49件。可见,工程项目的审计从古至今一直是审计监督的重点。对于今天的政府审计而言,要充分发挥审计的“免疫系统”功能,需要不断强化对大型工程和项目的跟踪审计,将审计关口前移,实行从前期准备、建设实施直至竣工投入使用的全过程跟踪审计,准确掌握工程建设过程中各种有效信息,不断增强审计的服务性。同时,针对不同的建设项目,应采取不同的跟踪审计模式,做到及时发现并纠正问题,并提出合理建议,从源头上杜绝违法违规或铺张浪费。
    (二)充分发挥审计监督“免疫系统”功能,要不断预防和惩治腐败。
    成立会考府是雍正皇帝反对贪墨的重要组成部分,虽然存续不到三年,但雍正皇帝反对贪墨却开展了五年并取得了成功,国库储银由康熙六十一年的八百万两增至五千万两,其中会考府的功绩不可小视。由此可见,政府审计在预防和惩治腐败方面发挥的重要作用。对于今天的政府审计而言,要充分发挥审计的“免疫系统”功能,必须不断预防和惩治腐败。应通过对基建工程、项目投资等重点领域进行审计,揭露和查处投资领域的贪污腐败问题;通过对重点专项资金进行审计,促进资金安全高效使用,防止损失浪费;通过对经济管理、行政执法等重点部门进行审计,促进部门行政廉洁高效;通过不断深化经济责任审计,增强领导干部责任意识和廉政意识,做到防微杜渐。
    (三)充分发挥审计“免疫系统”功能,要不断创新审计方法。
    会考府的所有审计事项,由各衙门将有关资料报送到会考府,会考府再调取有关档案、对照规章并根据具体情况进行审计,其审计方法主要有对比、对照、核实等。会考府的审计方法虽至今仍在使用,但已不是主要的审计手段。对于今天的政府审计而言,要充分发挥审计的“免疫系统”功能,就应适应社会环境的发展变化,适应被审计单位和审计对象的发展变化,运用发展的观点来审视和完善自己,积极探索尝试审计“黑匣子”和模拟数据实验等新型审计程序,在完善传统的审计方法的同时,不断进行创新,积极利用信息化手段开展审计,大力推进联网审计和信息系统审计,以提高审计质量和效率。


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