试论审计管理机制创新
贝艳(浙江省平湖市审计局)
我国的国家审计事业历史不长，但发展迅速，从总体上看，国家审计的管理机制运行状态平稳，结果良好，为改革开放和经济发展作出了的重要贡献。但是，目前审计环境发生了深刻变化，且审计职能与其他政府职能相比有其特殊性，以行政机关管理模式建立起来的审计管理机制，其在管理上的不足和缺陷不可避免地暴露出来，而且任何管理机制不可能是一成不变的，它必须在实践中不断地修正，先进的管理理论管理手段的出现而不断升级和补充，同时删除落后过时僵化的管理模式和方法，创新已经成为现代管理科学的核心，审计管理也要与时俱进、不断创新，随着新的审计管理创意的出现与逐步实施，管理机制与管理水平也就得到改善与提升。作为一名审计人员，在审计实践中也感悟到审计管理机制要切合社会实际发展的需要才能充分发挥国家审计的功能，所以必须对审计管理机制进行创新，理顺审计管理模式，才能确保审计部门的高效运行、促进广大审计人员的积极性、提高审计工作的质量。
基于这种认识，首先有必要对现行审计管理机制现状进行探讨，目前，审计管理机制的特征如下：
审计部门是实行公务员制度管理的行政机关，分配制度基本实行平均化，审计业务人员个人收入与审计成效不挂钩，审计人员还是处于吃大锅饭的现状，导致审计业务人员积极性不高，特别是对工作繁重、压力大的项目主审不太乐意担任。年度审计项目计划由领导确定并实行按业务科室划分，再由科室负责人确定主审和参审人员，使审计资源无法得到有效整合。审计分管领导对项目的参与程度不高，审计部门的主要工作和任务是项目审计，但是审计分管领导一般都是坐镇办公室，不直接参与现场审计，对项目情况不明，无法有效推动和控制项目，增加审计风险。一些审计人员审计手段以传统手段为主，对审计新方法和技术不愿接受。
为完善审计管理的机制，探索提高审计质量与审计效率的新路子，创新审计管理模式，整合审计资源，主要提出以下一些创新思路：
一、加强内控管理，完善制度建设机制。
为进一步整合审计资源，激发全体审计工作人员的积极性、主动性和创造性，提高审计质量，提升审计成果，审计工作需要创建"以人为本"的柔性管理机制、培育审计师和具备团队合作精神的人力资源建设机制、绩效挂钩的动力提升机制、进出有序的自由流动机制、公开竞争的评价任用机制等方面来实现管理机制的创新和超越，重视完善规范审计人员行为的制度，把可能发生问题的环节，全部置于制度的约束之下建立起了以责任为核心分层次监督和责任追究的审计质量控制体系，同时，完善审计工作管理机制可推动内控制度不断健全。
二、引入竞争理念，实行主审竞聘制。
要从按部门分工为主过渡到按专业分工为设置内部机构。同时应当突破审计组组成方式，尝试从不同部门抽调专业人员，组成技能间全，优势互补的复合式审计组。各科室人员配置实行双向选择，竞聘上岗，对审计项目的实施，强化主审职责，全面实行主审负责制，明确规定了主审人的责任、权利以及相应的奖惩办法，激发全体主审和参审人员的工作热情，由过去“要我当主审”向“我要当主审”转变，在具体实施上可实行项目主审全员竞聘制。审计项目招标竞聘审计组长，对审计项目人员组成，由审计组长选聘，实行主审竞聘制，打破了过去按科室对口安排审计项目的做法，实现了审计资源的最优化组合。
三、以人为本，建立绩效考核机制。
以审计项目的完成情况为考核起点，在年度考核时按项目完成的数量和质量考评，把审计质量与年度综合目标考评紧密挂钩，并应提高项目主审人员考核系数，实行等级考评制，拉大差距，使收入能反映工作能力和工作强度。体现将审计业务人员个人收入与审计项目工作量直接挂钩，充分调动业务人员积极性。绩效考核做到量化、细化、考核结果与科室、个人的评优、项目评优相结合、与个人的晋级晋升直接挂钩，半年小评，年终总评，把绩效考核工作考评贯穿于全年审计工作之中。
四、转变领导作风，推行领导跟班审计制度。
对所有审计项目全面实行分管局长跟班审计制，做到在审前调查、审计进点、审计期间、审计情况反馈到场；重大审计项目则由分管局长直接担任审计组长或主审，自始至终坚守在审计一线。改变过去审计分管局长坐守办公室听汇报、催报告的状况，通过领导的现场跟班审计，能及时了解审计现场情况，掌握项目进度，指导现场工作，增强对现场审计实施的可控性，且可以与审计人员荣辱与共、风险共担，推动了审计项目的顺利进行，同时领导亲临审计现场可极大地提高了审计人员的工作热情。
五、组织中介审计，充分利用民间审计力量。
社会发展的多样化，决定了任何工作完全依靠自身力量去完成有时是不可能的，也是不经济的。应突破“自给自足”的观念，树立“不为我所有，但求为我所用”的审计资源观念，并使这种观念成为行动的指南。对一些专业性很强的工作，特别是效益审计、重大课题研究、计算机开发等，可采取聘请专家或听取专家意见予以解决。 针对审计资源有限的问题，在某些审计领域，如基建造价审计、财务收支审计、决算审计等方面，每年可将部分审计项目或项目中的部分环节委托中介审计，并加强监督管理。具体做法是可对当地符合资质的事务所进行招投标，签订委托审计合同，在审计过程中可进行审前指导、跟踪审计、审后复核等管理方式，对审计质量进行控制，达到政府审计的目标。中介审计组织具备专业的审计资质和经验，充分利用现有的民间审计力量可节约国家审计机构人员的配置，这不仅可以节约审计成本，提高审计工作质量，还有利于增强审计结果在社会公众中的可信度。
六、应对公共危机，建立应急管理机制。
近年来各种自然灾害、重特大安全事故、突发事件、公共卫生事件不断挑战政府的公共管理能力，特别是2008年我国南方发生了罕见低温凝冻灾害， 5月12日在四川汶川又发生了建国以来最强烈的地震灾害。针对上述灾害，审计部门及时采取措施召开紧急会议，从上到下部署审计方案，对赈灾资金迅速展开审计，并定期发布审计公告，对规范赈灾资金使用起到了积极作用。为提高审计部门的公共危机管理水平，审计部门应建立应急管理机制，因对随时可能发生的突发审计情况。一要构筑危机预警机制。在风险发生前进行监控，并及时进行信号传递，并事前采取对策，防止事态扩大。二要制定危机应对处理策略。目的是减少和化解风险，避免的风险扩大。三要建立危机处理审计组织。一旦出现突发事件或其他风险，该组织就能即刻运转。为了给突发事件提供审计援助而该组织能高效运转的关键是要有一个强有力的领导，一个专家队伍和配备相应的资源。
七、提高效能，创新技术和方法。
随着信息技术的不断发展和完善,传统的审计工作不能适应会计信息化的日益普及、成熟的要求,开展计算机审计并实施审计信息化已成为社会信息化的必然。为了跟上信息化发展的步伐,审计技术和方法也要与时俱进、不断创新，需要审计工作改变传统的手工审计方法，加强计算机运用，成立计算机审计兴趣小组，制定近期和远期的信息化培训计划，强化对AO审计软件和OA管理系统的操作应用培训，全面实现“OA”与“AO”的交互，达到审计办公无纸化、审计过程管理无纸化，切实提高审计效能。在财务数据计算机审计基础上，充分发挥计算机审计业务电子数据的优势，针对信息资源难以共享，许多资源分散在各有关部门，不能实现共享和综合利用，造成很大的资源浪费，积极开发运用联网审计等方法，从现场的单机审计发展到远程网上审计， 通过审计过程的创新来控制和提高审计效率和质量。
八、提高素质，完善学习培训机制。
审计资源管理中人力资源的管理至关重要，整合审计人力资源意味着在审计人员力量有限的情况下，着力提升审计人员的素质和能力，以一专多能为目标，建立不同层次的知识型、智能型、复合型和自我更新型的审计人才结构。为了提高审计人员素质，根据审计事业发展的需要和个人的具体情况，制定一整套培训计划并加以实施，合理、科学地确定培训对象和时间，科学选择培训方法，开展在岗培训与脱产培训相结合，实例培训与专业知识培训相结合，重点学习紧缺的知识和技能，如计算机AO和OA系统，促进审计人员更新知识，开阔视野，掌握先进的审计手段，着力营造好的学习氛围，使每名审计人员都是能独挡一面的专业技术人员。
九、扩大审计成效，完善成果利用机制。
首先要把好审计成果质量关，将审计发现的问题进行分类、汇总、归纳，把带有共性的、屡查屡犯的的问题提炼出来，对共性问题的归纳小结及其成因的深度剖析，并提出有效的的审计意见，为政府的宏观决策提供参谋，同时也促进了审计工作水平的提高和队伍建设的不断加强。。其次建立公开透明的机制，扩大审计成果影响。大力推行实施“阳光审计”工程，通过发布审计预告、公开审计结果、公开审计纪律、加强审计网站建设等措施，把审计监督与社会监督和舆论监督有机结合起来，通过向管理、监督等相关部门通报审计成果，促进监督管理主体之间的信息共享。通过新闻媒体加大审计成果对外的宣传力度，扩大审计影响，对关系到民生资金的使用管理情况的审计结果及时向社会公布，实现社会共同监督管理。
十、改革现有体制，加强审计独立
我国的地方审计机关行政管理上隶属于当地政府部门，地方审计机关由当地政府直接管辖，决定了现行审计体制的特征，即源于政府对审计机关的直接控制，这样国家审计就成了是各级政府的内部审计部门，而内部审计最大的弱点就是审计监督缺乏独立性，在这种状况下，无论我们对国家审计赋予多大的监督职权，也只能是一种“体内”监督循环，审计部门“低下的地位”决定了审计监督权要考虑各级地方政府的意图，无法得到强有力的发挥。且地方审计机关面临着业务管理和行政管理的双向领导，分别接受来自上一级审计机关和本级人民政府的指示，存在着发生矛盾的可能性，审计就不可能公正。因此，建议改革现有地方审计机构管理体制，地方审计可由上级审计部门直接管辖，审计机关主要领导由上级任命或派遣，并不得随意更换，审计人员编制和行政经费由上级统一配置和划拨，脱离地方政府的人、财的控制，审计工作才能不屈服于地方政府的意图，才能体现审计的公正性、独立性，提高审计成效。
基于这种认识，首先有必要对现行审计管理机制现状进行探讨，目前，审计管理机制的特征如下：
审计部门是实行公务员制度管理的行政机关，分配制度基本实行平均化，审计业务人员个人收入与审计成效不挂钩，审计人员还是处于吃大锅饭的现状，导致审计业务人员积极性不高，特别是对工作繁重、压力大的项目主审不太乐意担任。年度审计项目计划由领导确定并实行按业务科室划分，再由科室负责人确定主审和参审人员，使审计资源无法得到有效整合。审计分管领导对项目的参与程度不高，审计部门的主要工作和任务是项目审计，但是审计分管领导一般都是坐镇办公室，不直接参与现场审计，对项目情况不明，无法有效推动和控制项目，增加审计风险。一些审计人员审计手段以传统手段为主，对审计新方法和技术不愿接受。
为完善审计管理的机制，探索提高审计质量与审计效率的新路子，创新审计管理模式，整合审计资源，主要提出以下一些创新思路：
一、加强内控管理，完善制度建设机制。
为进一步整合审计资源，激发全体审计工作人员的积极性、主动性和创造性，提高审计质量，提升审计成果，审计工作需要创建"以人为本"的柔性管理机制、培育审计师和具备团队合作精神的人力资源建设机制、绩效挂钩的动力提升机制、进出有序的自由流动机制、公开竞争的评价任用机制等方面来实现管理机制的创新和超越，重视完善规范审计人员行为的制度，把可能发生问题的环节，全部置于制度的约束之下建立起了以责任为核心分层次监督和责任追究的审计质量控制体系，同时，完善审计工作管理机制可推动内控制度不断健全。
二、引入竞争理念，实行主审竞聘制。
要从按部门分工为主过渡到按专业分工为设置内部机构。同时应当突破审计组组成方式，尝试从不同部门抽调专业人员，组成技能间全，优势互补的复合式审计组。各科室人员配置实行双向选择，竞聘上岗，对审计项目的实施，强化主审职责，全面实行主审负责制，明确规定了主审人的责任、权利以及相应的奖惩办法，激发全体主审和参审人员的工作热情，由过去“要我当主审”向“我要当主审”转变，在具体实施上可实行项目主审全员竞聘制。审计项目招标竞聘审计组长，对审计项目人员组成，由审计组长选聘，实行主审竞聘制，打破了过去按科室对口安排审计项目的做法，实现了审计资源的最优化组合。
三、以人为本，建立绩效考核机制。
以审计项目的完成情况为考核起点，在年度考核时按项目完成的数量和质量考评，把审计质量与年度综合目标考评紧密挂钩，并应提高项目主审人员考核系数，实行等级考评制，拉大差距，使收入能反映工作能力和工作强度。体现将审计业务人员个人收入与审计项目工作量直接挂钩，充分调动业务人员积极性。绩效考核做到量化、细化、考核结果与科室、个人的评优、项目评优相结合、与个人的晋级晋升直接挂钩，半年小评，年终总评，把绩效考核工作考评贯穿于全年审计工作之中。
四、转变领导作风，推行领导跟班审计制度。
对所有审计项目全面实行分管局长跟班审计制，做到在审前调查、审计进点、审计期间、审计情况反馈到场；重大审计项目则由分管局长直接担任审计组长或主审，自始至终坚守在审计一线。改变过去审计分管局长坐守办公室听汇报、催报告的状况，通过领导的现场跟班审计，能及时了解审计现场情况，掌握项目进度，指导现场工作，增强对现场审计实施的可控性，且可以与审计人员荣辱与共、风险共担，推动了审计项目的顺利进行，同时领导亲临审计现场可极大地提高了审计人员的工作热情。
五、组织中介审计，充分利用民间审计力量。
社会发展的多样化，决定了任何工作完全依靠自身力量去完成有时是不可能的，也是不经济的。应突破“自给自足”的观念，树立“不为我所有，但求为我所用”的审计资源观念，并使这种观念成为行动的指南。对一些专业性很强的工作，特别是效益审计、重大课题研究、计算机开发等，可采取聘请专家或听取专家意见予以解决。 针对审计资源有限的问题，在某些审计领域，如基建造价审计、财务收支审计、决算审计等方面，每年可将部分审计项目或项目中的部分环节委托中介审计，并加强监督管理。具体做法是可对当地符合资质的事务所进行招投标，签订委托审计合同，在审计过程中可进行审前指导、跟踪审计、审后复核等管理方式，对审计质量进行控制，达到政府审计的目标。中介审计组织具备专业的审计资质和经验，充分利用现有的民间审计力量可节约国家审计机构人员的配置，这不仅可以节约审计成本，提高审计工作质量，还有利于增强审计结果在社会公众中的可信度。
六、应对公共危机，建立应急管理机制。
近年来各种自然灾害、重特大安全事故、突发事件、公共卫生事件不断挑战政府的公共管理能力，特别是2008年我国南方发生了罕见低温凝冻灾害， 5月12日在四川汶川又发生了建国以来最强烈的地震灾害。针对上述灾害，审计部门及时采取措施召开紧急会议，从上到下部署审计方案，对赈灾资金迅速展开审计，并定期发布审计公告，对规范赈灾资金使用起到了积极作用。为提高审计部门的公共危机管理水平，审计部门应建立应急管理机制，因对随时可能发生的突发审计情况。一要构筑危机预警机制。在风险发生前进行监控，并及时进行信号传递，并事前采取对策，防止事态扩大。二要制定危机应对处理策略。目的是减少和化解风险，避免的风险扩大。三要建立危机处理审计组织。一旦出现突发事件或其他风险，该组织就能即刻运转。为了给突发事件提供审计援助而该组织能高效运转的关键是要有一个强有力的领导，一个专家队伍和配备相应的资源。
七、提高效能，创新技术和方法。
随着信息技术的不断发展和完善,传统的审计工作不能适应会计信息化的日益普及、成熟的要求,开展计算机审计并实施审计信息化已成为社会信息化的必然。为了跟上信息化发展的步伐,审计技术和方法也要与时俱进、不断创新，需要审计工作改变传统的手工审计方法，加强计算机运用，成立计算机审计兴趣小组，制定近期和远期的信息化培训计划，强化对AO审计软件和OA管理系统的操作应用培训，全面实现“OA”与“AO”的交互，达到审计办公无纸化、审计过程管理无纸化，切实提高审计效能。在财务数据计算机审计基础上，充分发挥计算机审计业务电子数据的优势，针对信息资源难以共享，许多资源分散在各有关部门，不能实现共享和综合利用，造成很大的资源浪费，积极开发运用联网审计等方法，从现场的单机审计发展到远程网上审计， 通过审计过程的创新来控制和提高审计效率和质量。
八、提高素质，完善学习培训机制。
审计资源管理中人力资源的管理至关重要，整合审计人力资源意味着在审计人员力量有限的情况下，着力提升审计人员的素质和能力，以一专多能为目标，建立不同层次的知识型、智能型、复合型和自我更新型的审计人才结构。为了提高审计人员素质，根据审计事业发展的需要和个人的具体情况，制定一整套培训计划并加以实施，合理、科学地确定培训对象和时间，科学选择培训方法，开展在岗培训与脱产培训相结合，实例培训与专业知识培训相结合，重点学习紧缺的知识和技能，如计算机AO和OA系统，促进审计人员更新知识，开阔视野，掌握先进的审计手段，着力营造好的学习氛围，使每名审计人员都是能独挡一面的专业技术人员。
九、扩大审计成效，完善成果利用机制。
首先要把好审计成果质量关，将审计发现的问题进行分类、汇总、归纳，把带有共性的、屡查屡犯的的问题提炼出来，对共性问题的归纳小结及其成因的深度剖析，并提出有效的的审计意见，为政府的宏观决策提供参谋，同时也促进了审计工作水平的提高和队伍建设的不断加强。。其次建立公开透明的机制，扩大审计成果影响。大力推行实施“阳光审计”工程，通过发布审计预告、公开审计结果、公开审计纪律、加强审计网站建设等措施，把审计监督与社会监督和舆论监督有机结合起来，通过向管理、监督等相关部门通报审计成果，促进监督管理主体之间的信息共享。通过新闻媒体加大审计成果对外的宣传力度，扩大审计影响，对关系到民生资金的使用管理情况的审计结果及时向社会公布，实现社会共同监督管理。
十、改革现有体制，加强审计独立
我国的地方审计机关行政管理上隶属于当地政府部门，地方审计机关由当地政府直接管辖，决定了现行审计体制的特征，即源于政府对审计机关的直接控制，这样国家审计就成了是各级政府的内部审计部门，而内部审计最大的弱点就是审计监督缺乏独立性，在这种状况下，无论我们对国家审计赋予多大的监督职权，也只能是一种“体内”监督循环，审计部门“低下的地位”决定了审计监督权要考虑各级地方政府的意图，无法得到强有力的发挥。且地方审计机关面临着业务管理和行政管理的双向领导，分别接受来自上一级审计机关和本级人民政府的指示，存在着发生矛盾的可能性，审计就不可能公正。因此，建议改革现有地方审计机构管理体制，地方审计可由上级审计部门直接管辖，审计机关主要领导由上级任命或派遣，并不得随意更换，审计人员编制和行政经费由上级统一配置和划拨，脱离地方政府的人、财的控制，审计工作才能不屈服于地方政府的意图，才能体现审计的公正性、独立性，提高审计成效。
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