大格局框架下财政审计的思路、重点及其对策
张程（江苏省射阳县审计局）
构建财政审计大格局是财政审计发展的必然，是提升财政审计质量的客观要求，也是增强财政审计免疫系统功能的迫切需要。那么，在财政审计大格局框架下，财政审计究竟审什么？如何审？值得研究和探讨。笔者认为，在大格局框架下要搞好财政审计，思路上必须坚持“三大三全”，内容上必须把握“五个重点”，工作上必须做到“四强化四结合、并处理好五个方面的关系”。
一、思路
构建财政审计大格局，首要的就是要拓宽审计思路，切实做到“三大三全”。
（一）、“三大”即：
1、大目标。就是审计目标定位要坚持站高看远。财政审计必须跳出财务收支和部门审计的模式，抓大放小，大角度，高起点，正确定位好财政审计工作目标。财政审计大格局必须侧重宏观审计目标，注重全局性、整体性和效益性，力求在把握总体、揭示微观问题的基础上，从中审查分析出带有苗头性、倾向性、普遍性的问题，从根源上剖析查找原因，从完善机制上尽可能多地提出审计建议，从而真正发挥审计的免疫系统功能作用。
2、大整合。就是审计资源要坚持大布局、大聚合。财政审计是一项全局性的工作，要全面构建财政审计大格局，一方面，审计机关内部必须统一组织领导、统一协调动作、统一程序和要求，使有限的审计资源发挥最大的效能，真正形成全局上下一起上的工作机制，不搞各自为政，集中人员，集中时间，集中精力，齐心协力开展好财政审计。另一方面，要充分整合外部资源，充分利用和发挥财政、税务、部门单位等被审单位以及其他执法执纪部门的信息资源和内审人力资源、社会审计资源，充分挖掘可利用的资源成果，着力为财政审计服务。再一个方面，就是审计方式方法必须大整合，财政审计要坚持基础审计与制度审计相结合、审计与审计调查相结合、财务审计与业务审计相结合、手工审计与计算机审计相结合、收支审计与管理效益审计相结合，多管齐下，形成合力。
3、大计划。就是审计计划要坚持全局一盘棋。一方面，要着眼全年布局，在排定年度全局审计项目计划时，就必须考虑围绕财政审计这一中心项目，安排好各科室配套项目，以拓展审计范围，提升审计效应，扩大财政审计的深度和广度。另一方面在财政审计实施前，紧紧围绕财政“重点、热点、难点”问题，确定每年财政审计工作新的侧重点，注重把政府关心、人大关注的问题纳入到审计方案中去，以增强财政审计计划的宏观性、针对性、效益性和时效性。
（二）、“三全”即：
1、全过程。就是大格局财政审计必须从单纯的预算执行审计中摆脱出来，做到向前延伸，向后拓展。大格局财政审计应将政府各项资金的运行轨迹全程纳入审计监督之中，包括预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、决算全过程。在当前抓好财政预算执行审计的基础上，要进一步强化对预算编制的监督，强化审后整改的监督。
2、全方位。就是大格局财政审计必须将财政审计与部门预算执行审计、金融审计、经济责任审计、资源环境审计、固定资产投资审计等审计内容融为一体；必须将财政收支真实性审计目标与合法性、效益性、安全性等审计目标一并确立；必须将财政审计工作与审计人才队伍建设、审计文化建设、审计信息化建设、审计内部管理机制建设统筹兼顾。
3、全覆盖。就是大格局财政审计必须将全部政府资金纳入到财政审计之中，包括一般财政收支、专项财政收支、全部债务收支、转移支付资金、基金收支、国有资本经营收支、非税资金收支等。
二、重 点
按照上述“三大三全”思路，大格局财政审计应把握以下“五个重点”：
1、要把握财政预算编制审计这个重点。
一审预算编制方法的科学性。检查财政预算是怎么编制的，其指导思想是否正确，查明是否符合国务院下发的关于编制年度财政预算的总体要求及上级财政的具体要求；基本原则是否合理，查明是否坚持以《预算法》和其他有关的法律法规为依据，是否坚持以国民经济和社会发展计划为基础，是否坚持收支平衡的原则，是否坚持确保重点的原则，是否坚持分级财政分级编制预算的原则，是否坚持预算内外资金统编综合预算的原则；编制方法是否先进，查明是采用基数法还是采用零基预算法，是采取财政部门自编预算，还是实行自下而上的部门预算，查明各个预算单位有无实行综合预算，实行预算内外资金一本预算，查明各项预算编制定额是如何确定的，依据是什么，是否切实可行，是否进行科学计算，是否存在假定、估算或任意编造的现象；预算编制范围是否恰当，查明是否符合现行财政体制管理的要求，有没有扩大财政供给范围。在此基础上，正确评价财政预算编制的先进性，找出财政预算编制的薄弱环节，努力促进财政部门不断改进预算编制方法，提高预算编制质量，增强财政预算编制的透明度，细化预算编制内容，解决预算编制较粗问题。
二审财政预算编制内容的合法性。检查财政收入预算计划增幅，是否与国内生产总值计划增长率相适应，各项收入预算指标制定是否积极合理，是否与经济发展和实际税源情况相衔接，有没有大起大落的现象，有没有为了完成上级下达任务计划，而虚增收入预算，形成年初收入预算存有较大缺口等。检查财政支出预算安排是否符合党的方针政策和各项法规，是否坚持量入为出，厉行节约，是否坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，是否优先保证财政供养人员工资经费的安排，保证政府机关、公检法司机关正常运转经费的安排，保证教育、科技、农业、社会保障等重点支出的安排；对行政管理费、其他支出以及其他消费性项目支出，有没有大力压缩，有没有坚持“有所为有所不为”的原则，有没有解决财政“缺位”和“越位”的问题。检查预算财力的准确性，查明是否根据收入预算和财政体制规定，正确计算预算财力，防止和克服预算财力计算不足，人为隐留一块机动预算财力问题。检查财政收支预算结果，是否严格执行《预算法》，做到不打赤字，收支平衡。在年初努力匡足收入预算，竭力压缩支出预算的前提下，仍然还有预算缺口的，还要认真检查财政弥补预算缺口的具体平衡方案，一项一项扒排，一分一分地弥补落实。检查财政预算的完整性，查明该列入财政预算的一切收支是否全部反映到财政预算之中，有没有存在打埋伏、造假账或账外账的现象。检查预备费安排是否按规定标准，查明有没有超比例安排。
三审预算编制程序的合规性。检查财政预算编制是否按照《预算法》规定的程序办理，预算编制时间是否充足，是否及时将财政预算草案报送政府和人大常委会审查，上下级财政是否按照财政体制的要求，实行分级编制，分级报送人代会审议批准，从而进一步增强财政预算的法定性。
2、要把握财政预算执行审计这个重点。
一审财政预算批复的及时性。检查财政部门是否将同级人民代表大会审议批准的财政预算，在规定的期限内及时批复下去，即收入预算是否及时落实给各征管部门，任务是否及时分解到各税种。支出预算是否按人代会审议的预算，及时足额地分解下达到各预算单位和用款单位；待下达支出预算是由哪些项目构成的，查明未下达的原因，何时下达，待下达支出预算占整个支出预算有多大比重，是否合理，都要一一审查清楚。
二审财政预算执行的严肃性。检查财政部门及各预算单位，是否严格执行法定的收支预算，重点要查明有无存在预算执行软化，超预算办事和无预算办事行为。收入预算执行方面，要重点检查收入征管机关是否严格依法治税，强化收入征管，做到月税月清，确保收入均衡入库；查明有没有设置收入过渡户，有没有化预算内收入为预算外收入，搞体外循环；查明国家出台的各项税收优惠政策有没有及时落实到位，有没有越权擅自减缓免税收等问题。检查国库机关收入划分是否准确，有没有存在收入混库现象；收入报解是否及时，有没有压款压库现象；收入退库是否符合政策规定，审批手续是否健全，有没有擅自退库、违规退库等问题。检查各预算单位或有关执法单位实现的应缴预算收入，是否及时解缴国库，有没有做到罚缴分离，收支两条线；各项收费是否符合政策，实现收入是否及时上缴财政专户，有没有直接坐支挪用。检查重点税源大户生产经营情况以及实现税金和入库税金情况，审计分析这些税源大户入库税金增减变化对收入预算完成的影响。检查财、税、库、行之间是否协调一致，是否建立健全联席会议制度、专项监督检查制度等。支出预算执行方面：重点检查财政预算拨款是否按预算、按计划、按进度、按级次拨付，拨款审批手续是否齐全，查明有没有超预算、超进度拨款问题。检查教育、科技、农业、社会保障等重点资金拨付及使用情况，有没有充分发挥其有限资金的使用效益；检查预备费动支情况，查明其支付是否合理合规，有没有突破预备费使用范围和预算总额。检查财政部门预留的各项待下达支出落实情况，查明有没有擅自调剂使用，有没有及时下拨到有关单位和项目。检查财政各项预算支出追加追减事项是否合理，追加理由依据是否充足，核批手续是否符合政策规定和有关管理要求，查明有没有按年初确定的预算项目进行追加，有没有存在拨人情款和假公济私行为，预算用款单位有没有专款专用。检查上级财政下达的各项专款，是否按规定用途及时落实到有关单位和项目，有没有挪作它用的现象。检查国库机关是否严格履行监督职能，严格监督国库存款的支拨，确保国库资金安全运行。检查各综合预算单位支出预算执行情况，查明有没有挤占、挪用或浪费财政资金行为，各单位开支的人员经费、公用经费及专项经费是否严格按财政部门核定下达的预算办事，审计分析各项支出增减变化原因，及时发现问题，堵塞漏洞。
三审财政预算调整的有效性。在财政预算执行过程中，确因经济形势和国家政策发生变化，导致财政收支预算出现许多增减因素，使原批准的预算的总支出超过总收入或者使原批准的举借债务的规模被突破时，必须进行预算调整，编制调整预算方案，提请各级人大常委会审查和批准。凡未经批准，政府和财政部门不得调整预算，也不得擅自变更预算。财政审计时必须查明预算调整的具体内容、原因及其依据，查明有没有未经调整，就自行作出减收增支的决定。
3、要把握财政决算审计这个重点。
一审财政决算编制的可行性。检查财政决算编制有没有从执行预算的基层单位开始，自下而上地进行编制、审核和汇总。
二审财政决算收支的准确性。财政收入方面：重点检查本年应缴入库的预算收入是否及时足额入库并编入本年决算，有无截留国家收入，化预算内收入为预算外收入；检查收入预算的完成情况及其原因；检查收入科目反映是否准确，有没有擅自调整、变更收入税种；检查收入退库项目是否符合规定，有没有及时办理完当期合理的收入退库；检查收入级次是否准确，有没有将不属于本级收入纳入收入决算之中；检查入库的财政收入中是否存在用预算外收入或其他资金垫交空转现象，有没有虚增财政收入、弄虚作假问题；检查执收机关是否存在预征税款行为，有没有征收过头税现象等。财政支出方面：重点检查各项支出是否符合规定，年终有无突击花钱的情况，预算内外支出是否划分清楚，专项资金是否按规定用途使用，财政资金的使用效益是否充分发挥。特别是要检查财政支出决算表中的科目调剂是否符合规定，查明科目调剂的原因及其依据，对一些重点支出，如用于农业方面的支出以及上级下达的专项支出指标，均不得调剂减少。检查财政结转结余支出，是否按预算结余数结转，查明有没有空转、虚转结余支出现象。
三审财政平衡的真实性。重点检查收入是否真实，支出是否全部列支反映，财政平衡目标是否真正实现。查明为了实现财政平衡目标，财政采取了哪些平衡措施，动用了哪些财力进行弥补的；有没有采取虚报空转收入，虚增财力，虚假调入，支出转挂暂付等手段，达到实现虚假平衡的现象。
四审财政总预算会计核算及其他会计核算的规范性。重点检查总预算会计、国库会计、税务会计以及部分重点单位预算会计的会计核算及财务管理工作是否做到法制化、制度化、规范化，账证、账账、账表、账物是否相符，财务会计基础工作是否扎实有效。检查财政部门内部监督控制制度是否建立健全，有没有失控现象，财政资金安全是否有保障。
4、要把握财政其他资金审计这个重点。
一审财政直接管理的未纳财政预算的其他资金收支的合规性。检查地方性收费资金（基金）收入项目设立是否合规，查明有没有自立收费项目，乱集资、乱摊派、乱罚款行为，控减农民负担和企业负担的各项政策有没有真正落实到位。检查各项基金（资金）以及各项税费附加收入是否坚持专款专用，有没有实行预算管理，建立预决算制度。
二审行政事业单位各项预算外收支的合规性。重点检查收费大户，如公安、法院、工商、物价、交通、建设、技术计量、教育等重点执收单位，其收费项目是否合规，收费收入是否全额上缴财政，支出是否按预算使用，有没有截留、隐瞒、坐支挪用预算外收入，有没有私设“小金库”，有没有乱支滥用、滥发奖金实物等违纪行为。
三审社会保障资金收支的合规性。检查社会保障资金建立和统筹情况，征收机关是否及时足额地进行征收，计费基数是否合理，有没有存在计费基数不足问题，故意少计缴费基数，偷逃应缴社会保障资金。统筹面、统筹率、统筹额是否达到预算规定要求；收取的各项社保资金是否全部实行财政专户管理，收支是否严格按预算执行，有没有挪作它用。
四审财政预算周转金、基金收支、国有土地出让收支、财政债务风险资金建立及使用的合规性。检查财政预算周转金是否用预算结余资金建立，有没有多提现象，使用是否合理。检查财政是否还继续违规建立和投放财政周转金，查明有没有用财政资金进行炒股，有没有继续发生为企事业单位经济活动提供经济担保等违规行为。检查财政风险有哪些，对财政资金安全有多大冲击，对财政收支预算圆满完成有什么影响等；查明实有债务和或有债务有多少，财政有没有偿还能力，有没有采取对策措施，千方百计加大债务的清收力度，积极减轻债务负担，努力化解财政风险。检查各项基金收支以及国有土地出让收支是否完整、是否合规、是否专款专用。
5、要把握财政管理效益审计这个重点。
一审财政各项法规制度执行情况。重点检查《预算法》实施情况，查明是否按法办事，强化预算包干，硬化预算约束，彻底克服预算执行软化，预算收支随意调增调减等问题，增强预算的严肃性和法定性。检查《会计法》贯彻落实情况，查明财政是否不断加强会计队伍建设，强化财务会计管理工作，确保会计信息真实准确和全面完整。
二审财政改革情况。重点检查财政在收入、支出、体制和制度方面的改革创新举措，正确评价财政改革所取得的成效，揭示存在问题，提出相应的建议措施。如在财政体制改革方面，检查分税制改革是否彻底执行到位，有没有不断规范和完善转移支付办法，现行财政体制具体方案是否切实可行，是否能够充分调动各级政府当家理财的积极性，努力促进财政、经济和各项事业协调发展。在财政制度创新方面，检查财政部门对运行过程中出现的热点、难点、重点问题，有没有及时制定和采取相应地对策管理措施，有没有不断地探索和改革财政管理制度。针对国退民进政策的实施，企业改制的力度不断加大，财政作为国有资产管理部门，有没有及时制定对策措施，强化国有资产管理，检查有没有发生大量国有资产流失问题，有没有建立严格的国有资产经营收益征缴管理制度，确保财政收入及时足额征收入库。针对当前各项经济事业改革力度不断加大，如社会保障制度改革、医疗制度改革、住房制度改革、工资制度改革、教育、卫生体制改革等等，这些改革对财政有哪些正面和负面的影响，财政是怎样支持各项改革的，有没有及时克服消极因素，争取财政工作的主动权。
三审财政资金绩效情况。财政资金绩效审计总体应抓住以下三个方面：一是财政支出管理的经济性。从财政分配入手，审查预算编制对财政支出结构安排上是否按市场经济和公共财政要求，财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应，是否重视总量控制，分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化，公共支出是否退出竞争性领域。
二是财政政策（制度）执行情况的效果性。对国库集中收付制度、政府采购制、收支两条线、会计集中核算等财政管理制度的执行情况进行审查和评价，促进建立和完善相关管理制度，并严格有效地执行。
三是财政部门自身管理的效益性。
四审财政全年工作重点计划和专项活动实施情况。检查财政向政府、向人大报告的各项措施、各项活动计划是否及时实施，有没有做到事事有交待，件件有落实；检查分析这些活动的开展、这些管理措施的出台，对促进全年财政工作目标圆满实现发挥了什么样的作用。
三、对 策
以上五个重点，回答了大格局财政审计审什么的问题。那么，如何围绕这五个重点开展财政审计呢？笔者认为，应坚持做到“四个强化四个结合，并处理好五个方面的关系”，即：
1、强化事前审计，坚持动静结合。财政预算编制工作是融资源配置、预算管理、财务管理、增收节支工作、财政平衡工作等内容在内的一个系统工作，财政预算编制过程是一个系统的工程，财政预算编制质量好坏，事关全局，它将直接影响到全年财政工作目标的顺畅实现，关系到财政能否有力地支持和促进各项经济事业的协调发展。因此，按照强化预算，淡化决算的财政管理要求，财政审计的工作重点也应由财政决算审计向财政预算编制、执行审计转变，由事后监督向事前监督转变。在财政决算静态审计基础上，实施财政动态审计，对财政活动的整个过程进行全面审计，坚持动静结合，研究新方法，调整新思路，积极试行财政预算草案审计签证制度，在财政部门编制的预算草案上报政府审查前，可先由审计部门进行预算审计，并将预算审计意见一并提交政府、人大审查。对预算执行审计，可采取上半年审计一次，对上半年财政预算执行情况进行一次客观的分析和评价，总结经验，发现问题，及时为政府、人大及有关部门提供真实情况，为切实抓好下半年财政工作，圆满完成全年财政工作目标提供决策资料。在预算调整前（一般在10月份前），可对一至九月份财政预算执行情况进行一次审计，一方面可以为政府及人大常委会审查财政预算调整方案提供审计情况；另一方面，可以减轻年终财政决算审计工作量。在财政部门办理好财政决算工作基础上，再进行财政决算审计，对全年财政预算执行情况及决算结果进行一次全面审计。只有这样，财政审计才能审深审透，审出成效来。在动态审计方式上，可采取就地审计与审计调查、审计分析相结合，灵活多样，不搞一刀切，不求形式，但求效果。通过实施审计方式改革，必将大大提高财政审计质量，提高审计监督水平。
2、强化重点审计，坚持点面结合。财政审计面广量大，不仅涉及到财政部门自身管理工作和收支行为，而且涉及到各个部门、各个企业、各个领域的一切财务活动。因此，必须坚持点面结合，以财政业务审计为主，同时必须选择其他重点领域、重点部门、重点资金，进行面上审计。根据财政发展形势和财政管理现状，结合中心工作，在每次财政审计时，必须制定好审计工作计划，研究好具体实施方案，有重点、有针对性地开展财政审计工作，主攻薄弱环节，狠抓重点问题。要通过财政审计，不断规范财经秩序，着力提高财政资金使用效益。
3、强化管理审计，坚持上下结合。随着财政审计的逐步推进，财政内部核算也在完善和加强。作为财政审计目标，也要从查错防弊审计向管理型审计转变。现行的财政管理办法是否完善，财政管理机制是否不断创新，财政改革措施是否科学合理、切实可行，财政管理质量是好是差，上级财政对下级财政管理监督职能是否到位等等，对这些问题，财政部门往往自己难以发现或未能及时发现。作为审计部门，要在这方面多动脑筋，多下功夫，通过“同级审”以及对下一级的财政审计，做到上下结合，就可以及时发现财政管理不足，就可以及时提出切实可行的建议和整改措施，进而就可以有效地促进财政管理工作登台阶上水平。
4、强化基础审计，坚持人机结合。搞好财政审计，首先要从财政收支基础审计入手，通过预算分析、审计分析和查账等办法，对财政及其相关收支信息真实性、准确性进行客观公正地审计。在此基础上，不断拓宽审计领域，推进管理审计向纵深方向发展。而财政基础审计，信息量大，时间跨度长，涉及被审单位多，要提高财政审计工作效率，必须坚持人机结合，在提高审计人员业务素质的同时，要充分运用计算机审计这一辅助手段，发挥计算机在审计工作中的作用，从而达到进一步降低审计成本，节省审计时间，提高审计资源的使用效益。
在财政审计工作过程中，还要注意处理好以下五个方面的关系：
第一，要正确处理好与财政部门的关系。财政部门是财政审计的对象，应创造条件，积极配合，加强协调。审计部门是财政审计的主体，应依法审计，客观公正，对财政审计一定要审深审透，成绩要充分肯定，问题要查清楚，处理要宽严适度，实事求是。只有这样，才能增进相互理解和配合，切不可为了照顾部门关系，考虑本单位的利益，使财政审计走过场，放弃原则，丧失审计工作的主动权和权威性。
第二，要正确处理好与政府的关系。财政审计必须以政府所关心的热点、难点问题为切入点，抓住重点，切中要害，当好参谋，全力为政府加强财政管理出谋划策、排忧解难。对财政审计涉及的重大问题，必须向政府主要负责人汇报，提交政府的财政审计工作报告必须实事求是，如实反映情况，切不可将发现问题隐瞒不报。只有这样，才能取得政府对审计工作的高度重视和大力支持，才能为做好审计工作创造良好的外部环境。
第三，要正确处理好与人大的关系。一方面，要在财政审计前，主动向人大汇报审计工作计划，听取人大对财政审计具体工作要求，对人大所关心的重大事项，更要认真地搞好审计。另一方面，对人大的审计工作报告，一定要给人大常委会一个整体的概念，对财政预算执行情况、收支结果、财政管理绩效、存在问题及其审计建议，都要报告清楚，便于人大对财政进行再监督。只有这样，才能赢得人大支持审计部门依法审计。
第四，要正确处理好上下级审计机关之间的关系。“同级审”与“上审下”目标是一致的，上下级审计机关要协同动作，增强凝聚力，提高战斗力，工作中涉及上级财政问题，要及时向上反映。上级审计部门要加强对下级审计部门业务指导和交流，加强信息反馈，取长补短，共同提高。只有这样，才能形成审计监督的整体合力。
第五，要正确处理好财政审计与专业审计的关系。财政审计与专业审计是密切联系，相辅相成的，你中有我，我中有你，两者不可分割。因此，审计机关内部各处科室要步调一致，齐心合力；要真正将行政事业单位审计、企业审计、金融审计、税务审计、固定资产投资审计、经济责任审计等专业审计成果，充分运用到财政审计工作中去，实行资源共享，减少重复劳动，一改由单纯财政审计向各专业审计一体化转变，走大格局财政审计的路子。只有这样，才能使财政审计向更高层次发展。
一、思路
构建财政审计大格局，首要的就是要拓宽审计思路，切实做到“三大三全”。
（一）、“三大”即：
1、大目标。就是审计目标定位要坚持站高看远。财政审计必须跳出财务收支和部门审计的模式，抓大放小，大角度，高起点，正确定位好财政审计工作目标。财政审计大格局必须侧重宏观审计目标，注重全局性、整体性和效益性，力求在把握总体、揭示微观问题的基础上，从中审查分析出带有苗头性、倾向性、普遍性的问题，从根源上剖析查找原因，从完善机制上尽可能多地提出审计建议，从而真正发挥审计的免疫系统功能作用。
2、大整合。就是审计资源要坚持大布局、大聚合。财政审计是一项全局性的工作，要全面构建财政审计大格局，一方面，审计机关内部必须统一组织领导、统一协调动作、统一程序和要求，使有限的审计资源发挥最大的效能，真正形成全局上下一起上的工作机制，不搞各自为政，集中人员，集中时间，集中精力，齐心协力开展好财政审计。另一方面，要充分整合外部资源，充分利用和发挥财政、税务、部门单位等被审单位以及其他执法执纪部门的信息资源和内审人力资源、社会审计资源，充分挖掘可利用的资源成果，着力为财政审计服务。再一个方面，就是审计方式方法必须大整合，财政审计要坚持基础审计与制度审计相结合、审计与审计调查相结合、财务审计与业务审计相结合、手工审计与计算机审计相结合、收支审计与管理效益审计相结合，多管齐下，形成合力。
3、大计划。就是审计计划要坚持全局一盘棋。一方面，要着眼全年布局，在排定年度全局审计项目计划时，就必须考虑围绕财政审计这一中心项目，安排好各科室配套项目，以拓展审计范围，提升审计效应，扩大财政审计的深度和广度。另一方面在财政审计实施前，紧紧围绕财政“重点、热点、难点”问题，确定每年财政审计工作新的侧重点，注重把政府关心、人大关注的问题纳入到审计方案中去，以增强财政审计计划的宏观性、针对性、效益性和时效性。
（二）、“三全”即：
1、全过程。就是大格局财政审计必须从单纯的预算执行审计中摆脱出来，做到向前延伸，向后拓展。大格局财政审计应将政府各项资金的运行轨迹全程纳入审计监督之中，包括预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、决算全过程。在当前抓好财政预算执行审计的基础上，要进一步强化对预算编制的监督，强化审后整改的监督。
2、全方位。就是大格局财政审计必须将财政审计与部门预算执行审计、金融审计、经济责任审计、资源环境审计、固定资产投资审计等审计内容融为一体；必须将财政收支真实性审计目标与合法性、效益性、安全性等审计目标一并确立；必须将财政审计工作与审计人才队伍建设、审计文化建设、审计信息化建设、审计内部管理机制建设统筹兼顾。
3、全覆盖。就是大格局财政审计必须将全部政府资金纳入到财政审计之中，包括一般财政收支、专项财政收支、全部债务收支、转移支付资金、基金收支、国有资本经营收支、非税资金收支等。
二、重 点
按照上述“三大三全”思路，大格局财政审计应把握以下“五个重点”：
1、要把握财政预算编制审计这个重点。
一审预算编制方法的科学性。检查财政预算是怎么编制的，其指导思想是否正确，查明是否符合国务院下发的关于编制年度财政预算的总体要求及上级财政的具体要求；基本原则是否合理，查明是否坚持以《预算法》和其他有关的法律法规为依据，是否坚持以国民经济和社会发展计划为基础，是否坚持收支平衡的原则，是否坚持确保重点的原则，是否坚持分级财政分级编制预算的原则，是否坚持预算内外资金统编综合预算的原则；编制方法是否先进，查明是采用基数法还是采用零基预算法，是采取财政部门自编预算，还是实行自下而上的部门预算，查明各个预算单位有无实行综合预算，实行预算内外资金一本预算，查明各项预算编制定额是如何确定的，依据是什么，是否切实可行，是否进行科学计算，是否存在假定、估算或任意编造的现象；预算编制范围是否恰当，查明是否符合现行财政体制管理的要求，有没有扩大财政供给范围。在此基础上，正确评价财政预算编制的先进性，找出财政预算编制的薄弱环节，努力促进财政部门不断改进预算编制方法，提高预算编制质量，增强财政预算编制的透明度，细化预算编制内容，解决预算编制较粗问题。
二审财政预算编制内容的合法性。检查财政收入预算计划增幅，是否与国内生产总值计划增长率相适应，各项收入预算指标制定是否积极合理，是否与经济发展和实际税源情况相衔接，有没有大起大落的现象，有没有为了完成上级下达任务计划，而虚增收入预算，形成年初收入预算存有较大缺口等。检查财政支出预算安排是否符合党的方针政策和各项法规，是否坚持量入为出，厉行节约，是否坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，是否优先保证财政供养人员工资经费的安排，保证政府机关、公检法司机关正常运转经费的安排，保证教育、科技、农业、社会保障等重点支出的安排；对行政管理费、其他支出以及其他消费性项目支出，有没有大力压缩，有没有坚持“有所为有所不为”的原则，有没有解决财政“缺位”和“越位”的问题。检查预算财力的准确性，查明是否根据收入预算和财政体制规定，正确计算预算财力，防止和克服预算财力计算不足，人为隐留一块机动预算财力问题。检查财政收支预算结果，是否严格执行《预算法》，做到不打赤字，收支平衡。在年初努力匡足收入预算，竭力压缩支出预算的前提下，仍然还有预算缺口的，还要认真检查财政弥补预算缺口的具体平衡方案，一项一项扒排，一分一分地弥补落实。检查财政预算的完整性，查明该列入财政预算的一切收支是否全部反映到财政预算之中，有没有存在打埋伏、造假账或账外账的现象。检查预备费安排是否按规定标准，查明有没有超比例安排。
三审预算编制程序的合规性。检查财政预算编制是否按照《预算法》规定的程序办理，预算编制时间是否充足，是否及时将财政预算草案报送政府和人大常委会审查，上下级财政是否按照财政体制的要求，实行分级编制，分级报送人代会审议批准，从而进一步增强财政预算的法定性。
2、要把握财政预算执行审计这个重点。
一审财政预算批复的及时性。检查财政部门是否将同级人民代表大会审议批准的财政预算，在规定的期限内及时批复下去，即收入预算是否及时落实给各征管部门，任务是否及时分解到各税种。支出预算是否按人代会审议的预算，及时足额地分解下达到各预算单位和用款单位；待下达支出预算是由哪些项目构成的，查明未下达的原因，何时下达，待下达支出预算占整个支出预算有多大比重，是否合理，都要一一审查清楚。
二审财政预算执行的严肃性。检查财政部门及各预算单位，是否严格执行法定的收支预算，重点要查明有无存在预算执行软化，超预算办事和无预算办事行为。收入预算执行方面，要重点检查收入征管机关是否严格依法治税，强化收入征管，做到月税月清，确保收入均衡入库；查明有没有设置收入过渡户，有没有化预算内收入为预算外收入，搞体外循环；查明国家出台的各项税收优惠政策有没有及时落实到位，有没有越权擅自减缓免税收等问题。检查国库机关收入划分是否准确，有没有存在收入混库现象；收入报解是否及时，有没有压款压库现象；收入退库是否符合政策规定，审批手续是否健全，有没有擅自退库、违规退库等问题。检查各预算单位或有关执法单位实现的应缴预算收入，是否及时解缴国库，有没有做到罚缴分离，收支两条线；各项收费是否符合政策，实现收入是否及时上缴财政专户，有没有直接坐支挪用。检查重点税源大户生产经营情况以及实现税金和入库税金情况，审计分析这些税源大户入库税金增减变化对收入预算完成的影响。检查财、税、库、行之间是否协调一致，是否建立健全联席会议制度、专项监督检查制度等。支出预算执行方面：重点检查财政预算拨款是否按预算、按计划、按进度、按级次拨付，拨款审批手续是否齐全，查明有没有超预算、超进度拨款问题。检查教育、科技、农业、社会保障等重点资金拨付及使用情况，有没有充分发挥其有限资金的使用效益；检查预备费动支情况，查明其支付是否合理合规，有没有突破预备费使用范围和预算总额。检查财政部门预留的各项待下达支出落实情况，查明有没有擅自调剂使用，有没有及时下拨到有关单位和项目。检查财政各项预算支出追加追减事项是否合理，追加理由依据是否充足，核批手续是否符合政策规定和有关管理要求，查明有没有按年初确定的预算项目进行追加，有没有存在拨人情款和假公济私行为，预算用款单位有没有专款专用。检查上级财政下达的各项专款，是否按规定用途及时落实到有关单位和项目，有没有挪作它用的现象。检查国库机关是否严格履行监督职能，严格监督国库存款的支拨，确保国库资金安全运行。检查各综合预算单位支出预算执行情况，查明有没有挤占、挪用或浪费财政资金行为，各单位开支的人员经费、公用经费及专项经费是否严格按财政部门核定下达的预算办事，审计分析各项支出增减变化原因，及时发现问题，堵塞漏洞。
三审财政预算调整的有效性。在财政预算执行过程中，确因经济形势和国家政策发生变化，导致财政收支预算出现许多增减因素，使原批准的预算的总支出超过总收入或者使原批准的举借债务的规模被突破时，必须进行预算调整，编制调整预算方案，提请各级人大常委会审查和批准。凡未经批准，政府和财政部门不得调整预算，也不得擅自变更预算。财政审计时必须查明预算调整的具体内容、原因及其依据，查明有没有未经调整，就自行作出减收增支的决定。
3、要把握财政决算审计这个重点。
一审财政决算编制的可行性。检查财政决算编制有没有从执行预算的基层单位开始，自下而上地进行编制、审核和汇总。
二审财政决算收支的准确性。财政收入方面：重点检查本年应缴入库的预算收入是否及时足额入库并编入本年决算，有无截留国家收入，化预算内收入为预算外收入；检查收入预算的完成情况及其原因；检查收入科目反映是否准确，有没有擅自调整、变更收入税种；检查收入退库项目是否符合规定，有没有及时办理完当期合理的收入退库；检查收入级次是否准确，有没有将不属于本级收入纳入收入决算之中；检查入库的财政收入中是否存在用预算外收入或其他资金垫交空转现象，有没有虚增财政收入、弄虚作假问题；检查执收机关是否存在预征税款行为，有没有征收过头税现象等。财政支出方面：重点检查各项支出是否符合规定，年终有无突击花钱的情况，预算内外支出是否划分清楚，专项资金是否按规定用途使用，财政资金的使用效益是否充分发挥。特别是要检查财政支出决算表中的科目调剂是否符合规定，查明科目调剂的原因及其依据，对一些重点支出，如用于农业方面的支出以及上级下达的专项支出指标，均不得调剂减少。检查财政结转结余支出，是否按预算结余数结转，查明有没有空转、虚转结余支出现象。
三审财政平衡的真实性。重点检查收入是否真实，支出是否全部列支反映，财政平衡目标是否真正实现。查明为了实现财政平衡目标，财政采取了哪些平衡措施，动用了哪些财力进行弥补的；有没有采取虚报空转收入，虚增财力，虚假调入，支出转挂暂付等手段，达到实现虚假平衡的现象。
四审财政总预算会计核算及其他会计核算的规范性。重点检查总预算会计、国库会计、税务会计以及部分重点单位预算会计的会计核算及财务管理工作是否做到法制化、制度化、规范化，账证、账账、账表、账物是否相符，财务会计基础工作是否扎实有效。检查财政部门内部监督控制制度是否建立健全，有没有失控现象，财政资金安全是否有保障。
4、要把握财政其他资金审计这个重点。
一审财政直接管理的未纳财政预算的其他资金收支的合规性。检查地方性收费资金（基金）收入项目设立是否合规，查明有没有自立收费项目，乱集资、乱摊派、乱罚款行为，控减农民负担和企业负担的各项政策有没有真正落实到位。检查各项基金（资金）以及各项税费附加收入是否坚持专款专用，有没有实行预算管理，建立预决算制度。
二审行政事业单位各项预算外收支的合规性。重点检查收费大户，如公安、法院、工商、物价、交通、建设、技术计量、教育等重点执收单位，其收费项目是否合规，收费收入是否全额上缴财政，支出是否按预算使用，有没有截留、隐瞒、坐支挪用预算外收入，有没有私设“小金库”，有没有乱支滥用、滥发奖金实物等违纪行为。
三审社会保障资金收支的合规性。检查社会保障资金建立和统筹情况，征收机关是否及时足额地进行征收，计费基数是否合理，有没有存在计费基数不足问题，故意少计缴费基数，偷逃应缴社会保障资金。统筹面、统筹率、统筹额是否达到预算规定要求；收取的各项社保资金是否全部实行财政专户管理，收支是否严格按预算执行，有没有挪作它用。
四审财政预算周转金、基金收支、国有土地出让收支、财政债务风险资金建立及使用的合规性。检查财政预算周转金是否用预算结余资金建立，有没有多提现象，使用是否合理。检查财政是否还继续违规建立和投放财政周转金，查明有没有用财政资金进行炒股，有没有继续发生为企事业单位经济活动提供经济担保等违规行为。检查财政风险有哪些，对财政资金安全有多大冲击，对财政收支预算圆满完成有什么影响等；查明实有债务和或有债务有多少，财政有没有偿还能力，有没有采取对策措施，千方百计加大债务的清收力度，积极减轻债务负担，努力化解财政风险。检查各项基金收支以及国有土地出让收支是否完整、是否合规、是否专款专用。
5、要把握财政管理效益审计这个重点。
一审财政各项法规制度执行情况。重点检查《预算法》实施情况，查明是否按法办事，强化预算包干，硬化预算约束，彻底克服预算执行软化，预算收支随意调增调减等问题，增强预算的严肃性和法定性。检查《会计法》贯彻落实情况，查明财政是否不断加强会计队伍建设，强化财务会计管理工作，确保会计信息真实准确和全面完整。
二审财政改革情况。重点检查财政在收入、支出、体制和制度方面的改革创新举措，正确评价财政改革所取得的成效，揭示存在问题，提出相应的建议措施。如在财政体制改革方面，检查分税制改革是否彻底执行到位，有没有不断规范和完善转移支付办法，现行财政体制具体方案是否切实可行，是否能够充分调动各级政府当家理财的积极性，努力促进财政、经济和各项事业协调发展。在财政制度创新方面，检查财政部门对运行过程中出现的热点、难点、重点问题，有没有及时制定和采取相应地对策管理措施，有没有不断地探索和改革财政管理制度。针对国退民进政策的实施，企业改制的力度不断加大，财政作为国有资产管理部门，有没有及时制定对策措施，强化国有资产管理，检查有没有发生大量国有资产流失问题，有没有建立严格的国有资产经营收益征缴管理制度，确保财政收入及时足额征收入库。针对当前各项经济事业改革力度不断加大，如社会保障制度改革、医疗制度改革、住房制度改革、工资制度改革、教育、卫生体制改革等等，这些改革对财政有哪些正面和负面的影响，财政是怎样支持各项改革的，有没有及时克服消极因素，争取财政工作的主动权。
三审财政资金绩效情况。财政资金绩效审计总体应抓住以下三个方面：一是财政支出管理的经济性。从财政分配入手，审查预算编制对财政支出结构安排上是否按市场经济和公共财政要求，财政公共支出安排是否与经济发展水平相适应，是否重视总量控制，分配中是否注重财政公共支出的结构调整和优化，公共支出是否退出竞争性领域。
二是财政政策（制度）执行情况的效果性。对国库集中收付制度、政府采购制、收支两条线、会计集中核算等财政管理制度的执行情况进行审查和评价，促进建立和完善相关管理制度，并严格有效地执行。
三是财政部门自身管理的效益性。
四审财政全年工作重点计划和专项活动实施情况。检查财政向政府、向人大报告的各项措施、各项活动计划是否及时实施，有没有做到事事有交待，件件有落实；检查分析这些活动的开展、这些管理措施的出台，对促进全年财政工作目标圆满实现发挥了什么样的作用。
三、对 策
以上五个重点，回答了大格局财政审计审什么的问题。那么，如何围绕这五个重点开展财政审计呢？笔者认为，应坚持做到“四个强化四个结合，并处理好五个方面的关系”，即：
1、强化事前审计，坚持动静结合。财政预算编制工作是融资源配置、预算管理、财务管理、增收节支工作、财政平衡工作等内容在内的一个系统工作，财政预算编制过程是一个系统的工程，财政预算编制质量好坏，事关全局，它将直接影响到全年财政工作目标的顺畅实现，关系到财政能否有力地支持和促进各项经济事业的协调发展。因此，按照强化预算，淡化决算的财政管理要求，财政审计的工作重点也应由财政决算审计向财政预算编制、执行审计转变，由事后监督向事前监督转变。在财政决算静态审计基础上，实施财政动态审计，对财政活动的整个过程进行全面审计，坚持动静结合，研究新方法，调整新思路，积极试行财政预算草案审计签证制度，在财政部门编制的预算草案上报政府审查前，可先由审计部门进行预算审计，并将预算审计意见一并提交政府、人大审查。对预算执行审计，可采取上半年审计一次，对上半年财政预算执行情况进行一次客观的分析和评价，总结经验，发现问题，及时为政府、人大及有关部门提供真实情况，为切实抓好下半年财政工作，圆满完成全年财政工作目标提供决策资料。在预算调整前（一般在10月份前），可对一至九月份财政预算执行情况进行一次审计，一方面可以为政府及人大常委会审查财政预算调整方案提供审计情况；另一方面，可以减轻年终财政决算审计工作量。在财政部门办理好财政决算工作基础上，再进行财政决算审计，对全年财政预算执行情况及决算结果进行一次全面审计。只有这样，财政审计才能审深审透，审出成效来。在动态审计方式上，可采取就地审计与审计调查、审计分析相结合，灵活多样，不搞一刀切，不求形式，但求效果。通过实施审计方式改革，必将大大提高财政审计质量，提高审计监督水平。
2、强化重点审计，坚持点面结合。财政审计面广量大，不仅涉及到财政部门自身管理工作和收支行为，而且涉及到各个部门、各个企业、各个领域的一切财务活动。因此，必须坚持点面结合，以财政业务审计为主，同时必须选择其他重点领域、重点部门、重点资金，进行面上审计。根据财政发展形势和财政管理现状，结合中心工作，在每次财政审计时，必须制定好审计工作计划，研究好具体实施方案，有重点、有针对性地开展财政审计工作，主攻薄弱环节，狠抓重点问题。要通过财政审计，不断规范财经秩序，着力提高财政资金使用效益。
3、强化管理审计，坚持上下结合。随着财政审计的逐步推进，财政内部核算也在完善和加强。作为财政审计目标，也要从查错防弊审计向管理型审计转变。现行的财政管理办法是否完善，财政管理机制是否不断创新，财政改革措施是否科学合理、切实可行，财政管理质量是好是差，上级财政对下级财政管理监督职能是否到位等等，对这些问题，财政部门往往自己难以发现或未能及时发现。作为审计部门，要在这方面多动脑筋，多下功夫，通过“同级审”以及对下一级的财政审计，做到上下结合，就可以及时发现财政管理不足，就可以及时提出切实可行的建议和整改措施，进而就可以有效地促进财政管理工作登台阶上水平。
4、强化基础审计，坚持人机结合。搞好财政审计，首先要从财政收支基础审计入手，通过预算分析、审计分析和查账等办法，对财政及其相关收支信息真实性、准确性进行客观公正地审计。在此基础上，不断拓宽审计领域，推进管理审计向纵深方向发展。而财政基础审计，信息量大，时间跨度长，涉及被审单位多，要提高财政审计工作效率，必须坚持人机结合，在提高审计人员业务素质的同时，要充分运用计算机审计这一辅助手段，发挥计算机在审计工作中的作用，从而达到进一步降低审计成本，节省审计时间，提高审计资源的使用效益。
在财政审计工作过程中，还要注意处理好以下五个方面的关系：
第一，要正确处理好与财政部门的关系。财政部门是财政审计的对象，应创造条件，积极配合，加强协调。审计部门是财政审计的主体，应依法审计，客观公正，对财政审计一定要审深审透，成绩要充分肯定，问题要查清楚，处理要宽严适度，实事求是。只有这样，才能增进相互理解和配合，切不可为了照顾部门关系，考虑本单位的利益，使财政审计走过场，放弃原则，丧失审计工作的主动权和权威性。
第二，要正确处理好与政府的关系。财政审计必须以政府所关心的热点、难点问题为切入点，抓住重点，切中要害，当好参谋，全力为政府加强财政管理出谋划策、排忧解难。对财政审计涉及的重大问题，必须向政府主要负责人汇报，提交政府的财政审计工作报告必须实事求是，如实反映情况，切不可将发现问题隐瞒不报。只有这样，才能取得政府对审计工作的高度重视和大力支持，才能为做好审计工作创造良好的外部环境。
第三，要正确处理好与人大的关系。一方面，要在财政审计前，主动向人大汇报审计工作计划，听取人大对财政审计具体工作要求，对人大所关心的重大事项，更要认真地搞好审计。另一方面，对人大的审计工作报告，一定要给人大常委会一个整体的概念，对财政预算执行情况、收支结果、财政管理绩效、存在问题及其审计建议，都要报告清楚，便于人大对财政进行再监督。只有这样，才能赢得人大支持审计部门依法审计。
第四，要正确处理好上下级审计机关之间的关系。“同级审”与“上审下”目标是一致的，上下级审计机关要协同动作，增强凝聚力，提高战斗力，工作中涉及上级财政问题，要及时向上反映。上级审计部门要加强对下级审计部门业务指导和交流，加强信息反馈，取长补短，共同提高。只有这样，才能形成审计监督的整体合力。
第五，要正确处理好财政审计与专业审计的关系。财政审计与专业审计是密切联系，相辅相成的，你中有我，我中有你，两者不可分割。因此，审计机关内部各处科室要步调一致，齐心合力；要真正将行政事业单位审计、企业审计、金融审计、税务审计、固定资产投资审计、经济责任审计等专业审计成果，充分运用到财政审计工作中去，实行资源共享，减少重复劳动，一改由单纯财政审计向各专业审计一体化转变，走大格局财政审计的路子。只有这样，才能使财政审计向更高层次发展。
| 【关闭】 【打印】 |
