新形势下财政预算执行审计工作的探讨
熊银章 周时浩(湖北黄冈市团风县审计局)
财政预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，是审计机关的永恒主题。经过十多年的发展，同级预算执行审计在发挥审计监督职能，促进财政改革和国民经济健康发展方面起到了积极作用。预算执行审计的成果越来越受人大、政府及各级领导的重视，有价值的审计意见和审计信息也已成为各有关部门作出宏观决策的重要依据。
我们团风县审计局是1996年建县时成立的新局，作为一家县级的审计部门，我们在13年的具体预算执行审计中，围绕《审计法》、《预算法》赋予我们的职能来进行监督，取得了一定的成绩，但是工作中也总感到种种不足和难以把握的困惑。
（一）预算编制过粗，审计标准难把握。现行的财政预算大多是按部门、按条条编制的，较为笼统，不利于人大和有关部门了解预算及其执行情况，也为财政部门擅自调节预算，进行隐形分配提供了方便。而预算执行审计又主要是以人大批准的预算为依据来进行的，除审查政策的执行情况和违纪违规问题外，更重要的是要检查所批准的预算是否得到严格和完整地执行，调整预算是否履行了批准手续等等。由于预算项目编制过粗，往往使审计人员对预算执行的科学性、完整性及合理程度难以判断和认定。
（二）政府行为增多，审计建议难落实。现行的审计体制下，地方审计机关行政不独立和地方审计机关经费不独立，审计难有大的作为，而预算执行审计主要在本级人民政府和上级审计机关的领导下进行的，因而对那些由政府因素导致的问题，审计机关只能建议，不可能处理，更难以向社会公开。另一方面，由于有些问题涉及到本地方或特权部门的利益，审计建议有的往往也难以在报告中予以充分反映，即使反映了也只能是粗约的、象征性的，不可能具体和有针对性，因而也难以被采纳和落实。特别是一些地方政府制定的土政策，大部分属集体行为，更难反映和纠正。
（三）部门行为“政府化”，审计处理难到位。由于连续的审计，财税等部门也开始采取措施，将部分自身行为或请示有关领导批准，或制定某些土政策和办法经政府默许或同意，使其部门行为“政府化”，使审计难以核查和认定，处理更是无所适从。特别是一些涉及部门利益的事项，往往或多或少地存在一些模棱两可、或打擦边球的“依据”，从而使审计查处和定性愈来愈困难，处理及纠正措施难到位。
（四）特权部门屡查屡犯的现象难纠正。一些管人管财管物的部门，对审计查出的问题，要么以各种理由加以搪塞，要么以上级部门的要求加以辩解，或以地方利益为挡箭牌，未彻底纠正和规范。既使采取了一些措施，也是避重就轻，敷衍了事。由于审计在人财物管理方面超脱性较弱，缺少有力的监督手段，执法力度受到限制，致使屡查屡犯现象较为普遍，审计难以完全纠正。
（五）预算调整的不公开以及财政转移支付和补助性支出的合理性难界定。每当年终，上下级财政进行体制结算时，有突击进行转移支付和补助的现象。这些支付和补助往往不够透明，又无正式的文件依据，且大多是戴帽下达，有向财政部门倾斜的现象。因占有的信息量不对等的缘故，审计证据难充分，加之上下级审计机关之间信息互递渠道不畅，因而对其科学性和合理程度难以正确区分和界定。有时体制结算明细表下发较晚，审计时有的情况根本无法认定。
（六）审计部门整体合力难协调。首先，中央与地方审计机关之间，地方审计机关上下级之间由于审计范围、权限和利益关系等因素的制约，未能形成全国一盘棋，全省统筹审计战略在没有完全运作到位，影响了审计的整体质量和效果。其次，审计机关内部各业务科室之间，因审计的项目、内容和完成时间上的差异，难以与预算执行审计同步，整体合力难形成，审计资源未得到充分利用。
（七）审计手段有限，审计风险难防范。审计机关只有审计权、调查权和处理处罚权，但很多问题由于受审计手段的限制，无强硬的措施和手段来遏制被审计单位，被审计单位往往不积极配合，审计人员也只能讲政策、法规来做其思想工作争取被审计单位的配合，而无其他办法。由于不能对责任人作出直接的处理，在被审计单位不配合的情况下，显得束手无策。同时，对审计对象的内部控制机制由于受多种因素的制约，无法进行符合性测试，只能就账查账；双向承诺制度流于形式，被审计单位提供资料的完整性、真实性无法保障。这些都使审计工作存在较大的风险。
随着财政体制改革的不断深入，以建立公共财政框架为目标，以支出改革为核心内容的财政预算管理改革正在逐步推开，这是当前乃至今后一段时间内财政改革的重点。财政预算管理改革必将在预算管理的形式上、内容上发生深刻变化，形成新的管理格局。因此，预算执行审计也面临着新课题和新任务，需要不断探索新思路、新方法。
结合我县13年来开展财政预算执行审计的实践，我们认为要从各方面加以完善和改进财政预算执行审计方法.
首先，要有与时俱进的思想观念,紧跟财政改革的步伐，准确把握改革方向，把综合预算作为预算执行审计的主线,部门预算执行审计作为预算执行审计的基础, 对财政部门、地税部门和国库的审计作为关键环节，同时与本级党委、政府的目标任务相结合；与人大的具体要求相结合；与人民群众关心的热点问题相结合；与专项资金政府性投资项目审计相结合。对审计发现的问题，一方面要审深审透，向下延伸，弄清来龙去脉；另一方面要用联系和发展的眼光，对问题进行深入的剖析，从规范预算管理、提高资金效益、建立公共财政制度的角度提出意见和建议，实现审计效果的最大化。
其次，要以财政资金的收支为切入点，突出审计重点，加强对财政部门拥有财政资金管理和分配权的监督。在财政收入方面，重点检查有无擅自减缓免税收，有无征收“过头税”及虚假入库等问题，预算编制是否“以支定收”，有无自行调整安排预算资金的情况；在资金的管理分配中检查财政部门是否履行职责，优化支出结构，按照公共财政的要求细化预算编制，满足公共需要，尽量避免其资金向自身部门倾斜。同时，尤其要注意检查超收收入的资金的使用方向是否合理、可行。在审计内容上，除审计财政预算收支外，还应选择对重点项目、重点单位、重要领域使用财政资金情况，对预算执行影响较大的财政专项资金、预算外资金以及其他财政性资金的部门等进行审计。在审计过程中讲究方法，做好审计和调查相结合，审计为调查提供方向，调查为审计提供线索，做到分析性复核与现场实地调查相结合，核实资金支出的真实性，坚持资金审计与工程审计相结合，事后审计与事前审计相结合，真正发挥审计免疫系统的作用。要根据预算执行审计中发现和掌握的线索，针对性地进行延伸审计，从更深层次发现问题，丰富预算执行审计的内容。
再次，积极探索效益审计的路子，把财政财务收支的真实合法性审计与效益性审计结合起来。以真实合法审计为前提，突出审计当前财政资金支出效益不高、使用分散，以及其他影响经济、财政发展等方面的问题，促进财政资金使用效益的不断提高。尤其是要对国家财政重点安排的支农支出、科技支出、教育支出和社会保障支出等项目资金的使用情况进行效益审计，促进资金使用单位加强内部管理，健全内控制度，提高资金使用效益
加强上下级审计机关间的信息互递和合作，加大对上下级转移支付、年终结算补助的审计也是非常必要的。通过信息互递和合作，核实上下级转移支付资金及年终结算补助的科学性和合理性，审查上级财政部门安排转移支付资金及年终结算补助依据是否充分，分配是否透明，有无进行隐形分配，向地方财政部门倾斜问题；下级财政是否完整编报预算和决算，有无将追加的补助资金置换年初预算安排的资金，挤占挪用；有无利用预算管理的漏洞，多跑多要，将要回的钱作为部门的机动财力的问题。
最后，精心组织审计机关协同作战，才能确保预算执行审计有效运行。预算执行审计是一项全局性工作，需要各专业审计科室齐心协力来完成，才能进一步提高审计质量。因此在审计项目实施上，实行计划项目跨年度滚动安排，做到统一组织实施、统一计划方案、统一质量要求、统一定性处理，最大限度地发挥预算执行审计的整体效应。要尽可能多地安排“上审下”、“交叉审”，提高审计的整体威慑作用。坚持将其他专业审计，特别是上级审计部门统一组织实施的项目与预算执行审计相结合，并注意内容安排、时间要求的协调统一。坚持按照“全面审计，突出重点”的要求，扩大预算执行部门的审计覆盖面，并对一定数量的二、三级预算单位以及财政资金直达单位和项目进行延伸审计和审计调查。
我们团风县审计局是1996年建县时成立的新局，作为一家县级的审计部门，我们在13年的具体预算执行审计中，围绕《审计法》、《预算法》赋予我们的职能来进行监督，取得了一定的成绩，但是工作中也总感到种种不足和难以把握的困惑。
（一）预算编制过粗，审计标准难把握。现行的财政预算大多是按部门、按条条编制的，较为笼统，不利于人大和有关部门了解预算及其执行情况，也为财政部门擅自调节预算，进行隐形分配提供了方便。而预算执行审计又主要是以人大批准的预算为依据来进行的，除审查政策的执行情况和违纪违规问题外，更重要的是要检查所批准的预算是否得到严格和完整地执行，调整预算是否履行了批准手续等等。由于预算项目编制过粗，往往使审计人员对预算执行的科学性、完整性及合理程度难以判断和认定。
（二）政府行为增多，审计建议难落实。现行的审计体制下，地方审计机关行政不独立和地方审计机关经费不独立，审计难有大的作为，而预算执行审计主要在本级人民政府和上级审计机关的领导下进行的，因而对那些由政府因素导致的问题，审计机关只能建议，不可能处理，更难以向社会公开。另一方面，由于有些问题涉及到本地方或特权部门的利益，审计建议有的往往也难以在报告中予以充分反映，即使反映了也只能是粗约的、象征性的，不可能具体和有针对性，因而也难以被采纳和落实。特别是一些地方政府制定的土政策，大部分属集体行为，更难反映和纠正。
（三）部门行为“政府化”，审计处理难到位。由于连续的审计，财税等部门也开始采取措施，将部分自身行为或请示有关领导批准，或制定某些土政策和办法经政府默许或同意，使其部门行为“政府化”，使审计难以核查和认定，处理更是无所适从。特别是一些涉及部门利益的事项，往往或多或少地存在一些模棱两可、或打擦边球的“依据”，从而使审计查处和定性愈来愈困难，处理及纠正措施难到位。
（四）特权部门屡查屡犯的现象难纠正。一些管人管财管物的部门，对审计查出的问题，要么以各种理由加以搪塞，要么以上级部门的要求加以辩解，或以地方利益为挡箭牌，未彻底纠正和规范。既使采取了一些措施，也是避重就轻，敷衍了事。由于审计在人财物管理方面超脱性较弱，缺少有力的监督手段，执法力度受到限制，致使屡查屡犯现象较为普遍，审计难以完全纠正。
（五）预算调整的不公开以及财政转移支付和补助性支出的合理性难界定。每当年终，上下级财政进行体制结算时，有突击进行转移支付和补助的现象。这些支付和补助往往不够透明，又无正式的文件依据，且大多是戴帽下达，有向财政部门倾斜的现象。因占有的信息量不对等的缘故，审计证据难充分，加之上下级审计机关之间信息互递渠道不畅，因而对其科学性和合理程度难以正确区分和界定。有时体制结算明细表下发较晚，审计时有的情况根本无法认定。
（六）审计部门整体合力难协调。首先，中央与地方审计机关之间，地方审计机关上下级之间由于审计范围、权限和利益关系等因素的制约，未能形成全国一盘棋，全省统筹审计战略在没有完全运作到位，影响了审计的整体质量和效果。其次，审计机关内部各业务科室之间，因审计的项目、内容和完成时间上的差异，难以与预算执行审计同步，整体合力难形成，审计资源未得到充分利用。
（七）审计手段有限，审计风险难防范。审计机关只有审计权、调查权和处理处罚权，但很多问题由于受审计手段的限制，无强硬的措施和手段来遏制被审计单位，被审计单位往往不积极配合，审计人员也只能讲政策、法规来做其思想工作争取被审计单位的配合，而无其他办法。由于不能对责任人作出直接的处理，在被审计单位不配合的情况下，显得束手无策。同时，对审计对象的内部控制机制由于受多种因素的制约，无法进行符合性测试，只能就账查账；双向承诺制度流于形式，被审计单位提供资料的完整性、真实性无法保障。这些都使审计工作存在较大的风险。
随着财政体制改革的不断深入，以建立公共财政框架为目标，以支出改革为核心内容的财政预算管理改革正在逐步推开，这是当前乃至今后一段时间内财政改革的重点。财政预算管理改革必将在预算管理的形式上、内容上发生深刻变化，形成新的管理格局。因此，预算执行审计也面临着新课题和新任务，需要不断探索新思路、新方法。
结合我县13年来开展财政预算执行审计的实践，我们认为要从各方面加以完善和改进财政预算执行审计方法.
首先，要有与时俱进的思想观念,紧跟财政改革的步伐，准确把握改革方向，把综合预算作为预算执行审计的主线,部门预算执行审计作为预算执行审计的基础, 对财政部门、地税部门和国库的审计作为关键环节，同时与本级党委、政府的目标任务相结合；与人大的具体要求相结合；与人民群众关心的热点问题相结合；与专项资金政府性投资项目审计相结合。对审计发现的问题，一方面要审深审透，向下延伸，弄清来龙去脉；另一方面要用联系和发展的眼光，对问题进行深入的剖析，从规范预算管理、提高资金效益、建立公共财政制度的角度提出意见和建议，实现审计效果的最大化。
其次，要以财政资金的收支为切入点，突出审计重点，加强对财政部门拥有财政资金管理和分配权的监督。在财政收入方面，重点检查有无擅自减缓免税收，有无征收“过头税”及虚假入库等问题，预算编制是否“以支定收”，有无自行调整安排预算资金的情况；在资金的管理分配中检查财政部门是否履行职责，优化支出结构，按照公共财政的要求细化预算编制，满足公共需要，尽量避免其资金向自身部门倾斜。同时，尤其要注意检查超收收入的资金的使用方向是否合理、可行。在审计内容上，除审计财政预算收支外，还应选择对重点项目、重点单位、重要领域使用财政资金情况，对预算执行影响较大的财政专项资金、预算外资金以及其他财政性资金的部门等进行审计。在审计过程中讲究方法，做好审计和调查相结合，审计为调查提供方向，调查为审计提供线索，做到分析性复核与现场实地调查相结合，核实资金支出的真实性，坚持资金审计与工程审计相结合，事后审计与事前审计相结合，真正发挥审计免疫系统的作用。要根据预算执行审计中发现和掌握的线索，针对性地进行延伸审计，从更深层次发现问题，丰富预算执行审计的内容。
再次，积极探索效益审计的路子，把财政财务收支的真实合法性审计与效益性审计结合起来。以真实合法审计为前提，突出审计当前财政资金支出效益不高、使用分散，以及其他影响经济、财政发展等方面的问题，促进财政资金使用效益的不断提高。尤其是要对国家财政重点安排的支农支出、科技支出、教育支出和社会保障支出等项目资金的使用情况进行效益审计，促进资金使用单位加强内部管理，健全内控制度，提高资金使用效益
加强上下级审计机关间的信息互递和合作，加大对上下级转移支付、年终结算补助的审计也是非常必要的。通过信息互递和合作，核实上下级转移支付资金及年终结算补助的科学性和合理性，审查上级财政部门安排转移支付资金及年终结算补助依据是否充分，分配是否透明，有无进行隐形分配，向地方财政部门倾斜问题；下级财政是否完整编报预算和决算，有无将追加的补助资金置换年初预算安排的资金，挤占挪用；有无利用预算管理的漏洞，多跑多要，将要回的钱作为部门的机动财力的问题。
最后，精心组织审计机关协同作战，才能确保预算执行审计有效运行。预算执行审计是一项全局性工作，需要各专业审计科室齐心协力来完成，才能进一步提高审计质量。因此在审计项目实施上，实行计划项目跨年度滚动安排，做到统一组织实施、统一计划方案、统一质量要求、统一定性处理，最大限度地发挥预算执行审计的整体效应。要尽可能多地安排“上审下”、“交叉审”，提高审计的整体威慑作用。坚持将其他专业审计，特别是上级审计部门统一组织实施的项目与预算执行审计相结合，并注意内容安排、时间要求的协调统一。坚持按照“全面审计，突出重点”的要求，扩大预算执行部门的审计覆盖面，并对一定数量的二、三级预算单位以及财政资金直达单位和项目进行延伸审计和审计调查。
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