试论农业综合开发项目的绩效审计
顾琳琳 于小东（审计署沈阳办）
近年来，我国财政投资农业专项规模日益扩大，尤其是农业综合开发的财政投入不断加大。2003至2008年，中央财政累计投入农业综合开发资金已达637.46亿元。农业综合开发专项资金的设立，对保障我国粮食稳定增产，确保国家粮食安全发挥了重要作用。农业综合开发资金作为我国财政专项支农资金的重要组成部分，对其开展绩效审计评价有着重要的意义。
一、农业综合开发资金的历史沿革
1988年，国务院决定设立国家土地开发建设基金，后改名为国家农业综合开发基金，专项用于农业综合开发；同时，成立了相应的机构。从此，有组织、有计划、大规模的国家立项的农业综合开发拉开序幕。农业综合开发是中央政府为保护、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合绩效，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动（原引自2006年农业综合开发年鉴）。
农业综合开发在坚持家庭联产承包责任制的前提下，国家集中财力在全国范围内，通过综合利用资源，实行综合投入，运用综合措施，进行综合治理，讲求综合绩效的办法，成片的、高标准的以改造中低产田为主改善农业基本生产条件，提高粮油棉糖等主要农产品综合生产能力，增强农业发展后劲，实现农业产业增收。农业综合开发资金包括财政资金、自筹资金，以及采取投资参股、补贴、贴息、有偿扶持等多种形式吸引的金融资金、民间资本、工商资本等其他经过法定手续筹集的资金。
二、开展绩效审计，更好的发挥“免疫系统”功能
农业综合开发作为政府支持农业发展、提高农业综合生产能力的战略政策措施，在“三农”问题日益受到关注的今天，其作为公共财政资金的绩效情况也同样引人关注。目前，农业综合开发审计工作一定程度上还停留在查错防弊的阶段，未能进行资金绩效审计探索，仅从揭露、处理问题这种单一层面进行审计，难以反映不断出现的新情况，无法充分发挥审计“免疫系统”功能。
农业综合开发资金作为国家财政支出重要组成部分，随着我国政府对农业综合开发投入的不断加大，开展农业综合开发绩效审计十分必要。根据审计署提出的到2010年初步建立起适合中国国情的绩效审计方法体系的要求，各级审计机关应充分发挥职能，对农业综合开发资金使用进行事前、事中和事后全过程的监督，督促政府及相关主管部门切实管好用好社会公众的公共财政资源，切实提高农业综合开发资金使用效益。
三、积极探索农业综合开发项目的绩效审计
对农业综合开发资金的经济性、效益性、效果性进行审计评价，相应确定农业综合开发资金绩效审计内容及其评价指标体系，以客观公正的评价和具有可操作性的建议促进农业综合开发资金发挥其应有的作用。农业综合开发资金绩效审计评价的内容可以概括为：
（一）农业综合开发项目资金安排的科学性和合理性。关注农业综合开发资金的投入是否符合巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，切实增加农民收入，促进农业和农村经济的持续、快速、健康发展，全面实现小康社会目标；项目安排是否科学、合理、可行，是否符合当地生产力发展的实际需要等；有无造成项目无法发挥整体效能的问题。
（二）农业综合开发项目资金结构的适当性和资金到位的及时性。有偿资金投资比例是否适当，是否存在因有偿资金比例过大而增加地方财力、甚至无力偿还的问题，是否存在加重农民负担和因地方无力配套造成项目质量低下、工程数量不足的问题；有偿资金的投向是否适当，到期是否有足够的效益资金收回用于偿还等；上级安排的资金是否在规定时间内及时、足额拨付到使用单位，有无滞留、平衡财政预算，有无因资金到位较迟影响工程进度导致工程不能如期完工等问题。
（三）农业综合开发项目计划或协议执行的经济性和效率性。农业综合开发投资项目是否全部实行项目法人制、招投标制和工程监理制及项目资金公告（公示）制；招投标的实施是否实行合同管理，是否达到真正节约资金的目的，工程监理是否能够做到跟踪监督检查，避免损失浪费；项目实施有无擅自调整项目建设地点、建设单位、建设内容、建设规模等问题；有无超计划、超标准、超面积、超预算、随意搞计划外工程等问题。
（四）农业综合开发项目建成后的运转情况和使用的效果性。关注农业综合开发项目完成后，项目管理部门是否按照工程建设标准、项目计划批复、资金拨付文件、项目设计和施工合同以及国家有关文件规定，组织检查验收；验收后，是否落实管护主体，办理产权移交手续以确保长期发挥效益；项目建成后所带来的经济效益和社会效益是否达到预期效果。
四、以中低产田改造项目为例的绩效审计思路
农业综合开发对象广泛，项目分布、管理方式、资金来源和项目效益性评价等千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，只有针对每一类项目“量体裁衣”，才能客观、真实的评价其效益性。这就要求每开展一项农业综合开发资金绩效审计，审计人员在现场审计开始前，就衡量效益的标准问题进行具体分析。在农业综合开发项目中，土地治理项目是核心，中低产田改造是土地治理项目的重中之重，因此，笔者以中低产田改造项目为例，探讨绩效审计应关注的主要方面：
（一）中低产田改造项目的主导地位。2005年，财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》第二十条规定，“农业综合开发财政资金原则上70%以上用于土地治理项目。”此外，按照规定，除生态治理任务较重的部分省（区）外，各省（区、市）用于中低产田改造的财政投入不得低于土地治理项目财政总投资的90%，并鼓励有条件的省份将土地治理项目资金全部用于中低产田改造。审计通过复核投入中低产田改造项目的资金是否达到了上述硬性指标的要求，就可以判断该地区的农业综合开发项目是否以中低产田改造项目为主导。
（二）中低产田改造项目的分布倾斜度。为解决开发面铺得过大的问题，财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》增加“资金向主产区倾斜”条款，在资金分配和使用方面增加了向重点地区和重点项目倾斜等内容，进一步明确资金使用重点。相关法规及政策明确了农业综合开发资金投入的重点地区是农业主产区特别是粮食主产区，强调农业综合开发主要任务和目标是改造中低产田、提高农业综合生产能力。审计应从三个方面予以重点关注：
1．分析粮食主产区资金投入比重，是否在资金投向方面予以重点倾斜。
2．通过对比粮食主产区与非粮食主产区的开发土地的数量，测算单位面积土地资金投入额，判断是否有资金总量向粮食主产区倾斜而单位面积土地投入标准降低的情况，以期客观真实的反映中低产田改造项目的分布。
3．核实粮食主产区的认定是否科学、真实，并且有良好的、动态的退出机制。
（三）中低产田改造项目的规范性审计。绩效审计需要建立在传统财务收支审计的基础上，本部分更侧重于项目立项、实施到竣工环节的合法性和规范性。审计重点关注两个层面可能出现的问题：
1．审查项目所在地政府是否认真落实农业综合开发相关政策，有无擅自变更项目和投资计划，改变资金用途，挤占挪用的问题；是否存在不安排或少安排财政配套农业综合开发资金及配套资金到位不足等问题。
2．审查项目施工单位是否严格按照批准的项目计划实施，有无擅自调整项目建设地点、建设单位、建设内容、投资额度以及项目计划的问题；检查项目是否推行项目法人责任制、投标招标制和工程监理制；现场勘察要检查项目是否按计划完成，检查是否存在以旧项目或其他农业项目（如土地整理项目）顶替等问题。
（四）中低产田改造项目产出效果的评价。不断加大土地治理项目中低产田改造投入，其目标就是提高中低产田改造的规模效益，切实发挥农业综合开发改善农业基本生产条件，提高农业综合生产能力的作用。目前中低产田改造项目重投入、轻管理，后续跟踪工作基础薄弱，各地虚报增产增收现象较为普遍，审计重点关注三个方面：
1．改造后中低产田增效的真实性。通过实地观察、盘点、事中参与等方式取得真实数据，防范各地虚报数据的情况。
2．改造后中低产田种植的农作物产品结构，是否真正围绕基本农产品和优势农产品作物进行项目安排。具体包括：有无在基本农田上种植经济作物，特别是林果类的作物；粮食等基本农产品的产田改造后用于经济作物种植的情况，特别是围绕种植经济作物进行的基础设施建设的中低产田改造项目，改造后导致的中低产田的设施不适于粮食等基本农产品耕种的情况。
3．农业投入与产出是一项长期的工作，一个项目的完成不可能当年就体现效益。因此，应把项目效益的长期性与每年资金使用效益评价的短期性结合起来，把项目投资后的经济效益与社会效益结合起来。通过加大对项目综合绩效的审计，做出客观、公正的评价，从机制上完善对项目的监督环节，也促进农业综合开发相关部门做好项目后期监测评价工作。
（五）中低产田改造项目的环境绩效审计。中低产田改造项目是以水利、农田、道路的整治、农业机械的配备及科技推广为主，这些项目与多种经营项目不同，其环境效益是不可忽略的因素，一些特殊农作物对土壤会产生较大的影响。因此，审计在关注经济效益的同时，不应忽略这些项目的环境效益。
一、农业综合开发资金的历史沿革
1988年，国务院决定设立国家土地开发建设基金，后改名为国家农业综合开发基金，专项用于农业综合开发；同时，成立了相应的机构。从此，有组织、有计划、大规模的国家立项的农业综合开发拉开序幕。农业综合开发是中央政府为保护、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合绩效，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动（原引自2006年农业综合开发年鉴）。
农业综合开发在坚持家庭联产承包责任制的前提下，国家集中财力在全国范围内，通过综合利用资源，实行综合投入，运用综合措施，进行综合治理，讲求综合绩效的办法，成片的、高标准的以改造中低产田为主改善农业基本生产条件，提高粮油棉糖等主要农产品综合生产能力，增强农业发展后劲，实现农业产业增收。农业综合开发资金包括财政资金、自筹资金，以及采取投资参股、补贴、贴息、有偿扶持等多种形式吸引的金融资金、民间资本、工商资本等其他经过法定手续筹集的资金。
二、开展绩效审计，更好的发挥“免疫系统”功能
农业综合开发作为政府支持农业发展、提高农业综合生产能力的战略政策措施，在“三农”问题日益受到关注的今天，其作为公共财政资金的绩效情况也同样引人关注。目前，农业综合开发审计工作一定程度上还停留在查错防弊的阶段，未能进行资金绩效审计探索，仅从揭露、处理问题这种单一层面进行审计，难以反映不断出现的新情况，无法充分发挥审计“免疫系统”功能。
农业综合开发资金作为国家财政支出重要组成部分，随着我国政府对农业综合开发投入的不断加大，开展农业综合开发绩效审计十分必要。根据审计署提出的到2010年初步建立起适合中国国情的绩效审计方法体系的要求，各级审计机关应充分发挥职能，对农业综合开发资金使用进行事前、事中和事后全过程的监督，督促政府及相关主管部门切实管好用好社会公众的公共财政资源，切实提高农业综合开发资金使用效益。
三、积极探索农业综合开发项目的绩效审计
对农业综合开发资金的经济性、效益性、效果性进行审计评价，相应确定农业综合开发资金绩效审计内容及其评价指标体系，以客观公正的评价和具有可操作性的建议促进农业综合开发资金发挥其应有的作用。农业综合开发资金绩效审计评价的内容可以概括为：
（一）农业综合开发项目资金安排的科学性和合理性。关注农业综合开发资金的投入是否符合巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，切实增加农民收入，促进农业和农村经济的持续、快速、健康发展，全面实现小康社会目标；项目安排是否科学、合理、可行，是否符合当地生产力发展的实际需要等；有无造成项目无法发挥整体效能的问题。
（二）农业综合开发项目资金结构的适当性和资金到位的及时性。有偿资金投资比例是否适当，是否存在因有偿资金比例过大而增加地方财力、甚至无力偿还的问题，是否存在加重农民负担和因地方无力配套造成项目质量低下、工程数量不足的问题；有偿资金的投向是否适当，到期是否有足够的效益资金收回用于偿还等；上级安排的资金是否在规定时间内及时、足额拨付到使用单位，有无滞留、平衡财政预算，有无因资金到位较迟影响工程进度导致工程不能如期完工等问题。
（三）农业综合开发项目计划或协议执行的经济性和效率性。农业综合开发投资项目是否全部实行项目法人制、招投标制和工程监理制及项目资金公告（公示）制；招投标的实施是否实行合同管理，是否达到真正节约资金的目的，工程监理是否能够做到跟踪监督检查，避免损失浪费；项目实施有无擅自调整项目建设地点、建设单位、建设内容、建设规模等问题；有无超计划、超标准、超面积、超预算、随意搞计划外工程等问题。
（四）农业综合开发项目建成后的运转情况和使用的效果性。关注农业综合开发项目完成后，项目管理部门是否按照工程建设标准、项目计划批复、资金拨付文件、项目设计和施工合同以及国家有关文件规定，组织检查验收；验收后，是否落实管护主体，办理产权移交手续以确保长期发挥效益；项目建成后所带来的经济效益和社会效益是否达到预期效果。
四、以中低产田改造项目为例的绩效审计思路
农业综合开发对象广泛，项目分布、管理方式、资金来源和项目效益性评价等千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，只有针对每一类项目“量体裁衣”，才能客观、真实的评价其效益性。这就要求每开展一项农业综合开发资金绩效审计，审计人员在现场审计开始前，就衡量效益的标准问题进行具体分析。在农业综合开发项目中，土地治理项目是核心，中低产田改造是土地治理项目的重中之重，因此，笔者以中低产田改造项目为例，探讨绩效审计应关注的主要方面：
（一）中低产田改造项目的主导地位。2005年，财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》第二十条规定，“农业综合开发财政资金原则上70%以上用于土地治理项目。”此外，按照规定，除生态治理任务较重的部分省（区）外，各省（区、市）用于中低产田改造的财政投入不得低于土地治理项目财政总投资的90%，并鼓励有条件的省份将土地治理项目资金全部用于中低产田改造。审计通过复核投入中低产田改造项目的资金是否达到了上述硬性指标的要求，就可以判断该地区的农业综合开发项目是否以中低产田改造项目为主导。
（二）中低产田改造项目的分布倾斜度。为解决开发面铺得过大的问题，财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》增加“资金向主产区倾斜”条款，在资金分配和使用方面增加了向重点地区和重点项目倾斜等内容，进一步明确资金使用重点。相关法规及政策明确了农业综合开发资金投入的重点地区是农业主产区特别是粮食主产区，强调农业综合开发主要任务和目标是改造中低产田、提高农业综合生产能力。审计应从三个方面予以重点关注：
1．分析粮食主产区资金投入比重，是否在资金投向方面予以重点倾斜。
2．通过对比粮食主产区与非粮食主产区的开发土地的数量，测算单位面积土地资金投入额，判断是否有资金总量向粮食主产区倾斜而单位面积土地投入标准降低的情况，以期客观真实的反映中低产田改造项目的分布。
3．核实粮食主产区的认定是否科学、真实，并且有良好的、动态的退出机制。
（三）中低产田改造项目的规范性审计。绩效审计需要建立在传统财务收支审计的基础上，本部分更侧重于项目立项、实施到竣工环节的合法性和规范性。审计重点关注两个层面可能出现的问题：
1．审查项目所在地政府是否认真落实农业综合开发相关政策，有无擅自变更项目和投资计划，改变资金用途，挤占挪用的问题；是否存在不安排或少安排财政配套农业综合开发资金及配套资金到位不足等问题。
2．审查项目施工单位是否严格按照批准的项目计划实施，有无擅自调整项目建设地点、建设单位、建设内容、投资额度以及项目计划的问题；检查项目是否推行项目法人责任制、投标招标制和工程监理制；现场勘察要检查项目是否按计划完成，检查是否存在以旧项目或其他农业项目（如土地整理项目）顶替等问题。
（四）中低产田改造项目产出效果的评价。不断加大土地治理项目中低产田改造投入，其目标就是提高中低产田改造的规模效益，切实发挥农业综合开发改善农业基本生产条件，提高农业综合生产能力的作用。目前中低产田改造项目重投入、轻管理，后续跟踪工作基础薄弱，各地虚报增产增收现象较为普遍，审计重点关注三个方面：
1．改造后中低产田增效的真实性。通过实地观察、盘点、事中参与等方式取得真实数据，防范各地虚报数据的情况。
2．改造后中低产田种植的农作物产品结构，是否真正围绕基本农产品和优势农产品作物进行项目安排。具体包括：有无在基本农田上种植经济作物，特别是林果类的作物；粮食等基本农产品的产田改造后用于经济作物种植的情况，特别是围绕种植经济作物进行的基础设施建设的中低产田改造项目，改造后导致的中低产田的设施不适于粮食等基本农产品耕种的情况。
3．农业投入与产出是一项长期的工作，一个项目的完成不可能当年就体现效益。因此，应把项目效益的长期性与每年资金使用效益评价的短期性结合起来，把项目投资后的经济效益与社会效益结合起来。通过加大对项目综合绩效的审计，做出客观、公正的评价，从机制上完善对项目的监督环节，也促进农业综合开发相关部门做好项目后期监测评价工作。
（五）中低产田改造项目的环境绩效审计。中低产田改造项目是以水利、农田、道路的整治、农业机械的配备及科技推广为主，这些项目与多种经营项目不同，其环境效益是不可忽略的因素，一些特殊农作物对土壤会产生较大的影响。因此，审计在关注经济效益的同时，不应忽略这些项目的环境效益。
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