关于审计机关行政效能监察的思考
张松斌 尹小田（湖南省益阳市审计局）
行政效能监察是监察部门依照有关法律法规，对国家行政机关及其公务员履行法定职责、实施行政管理的效率、效果等情况开展的监督检查活动，是纪检监察部门的一项重要任务。地方审计机关的纪检组（监察室）作为当地纪检监察机关的派出机构，不但承担了审计机关的党风廉政建设工作，同时也承担了对审计机关进行行政效能监察的任务。但在实际工作中，纪检监察派出机构往往更注重党风廉政建设，对行政效能监察的作用认识不够，行政效能职责容易被轻视甚至忽视。从地方审计机关行政效能监察的实际状况来看，这项工作亟待加强。
一、当前地方审计机关行政效能监察工作存在的主要问题
（一）思想认识有偏差。有的认为行政效能管理是单位行政领导的事，行政效能纪检监察部门管不着。有的虽然感到行政效能监察十分必要，但又觉得目前监察部门承担的任务十分繁重，特别是基层审计机关的纪检监察部门，人员配备有限，没有精力深抓。同时，也存在畏难情绪，认为行政效能涉及面广，没有一定的标准，说不清道不明，行政效能监察费力不讨好，难以抓出成效，因而，工作上被动应付。思想认识上的偏差，导致审计机关行政效能监察工作难以深入。
（二）对行政效能监察的定位模糊。行政效能监察是我国行政监督的特殊形式，没有现成的模式，尚未形成比较完整的理论体系，有关概念涵义、工作内容、工作标准、方式方法等基本问题还缺乏完整的理论概括和阐述。审计机关的行政效能监察实践也是在摸索中进行，没有明确的定位，工作方式不规范，工作内容存在很大差异。审计机关纪检监察部门如何找准行政效能监察的切入点，做到既有效监督，又不越俎代庖，甚至代替行政管理部门进行业务管理、绩效管理，还有待进一步探索。
（三）方式、方法、手段有限。行政效能监察工作缺乏相对统一的操作性规定，在实际操作中，往往局限于一般性监督检查的方式方法。与党风廉政方面的问题具有明确的党纪政纪作为准绳不同，行政效能监察由于缺乏有效的评价体系和完善的政策法规措施，对问题的处理手段有限，一般也就停留在提个醒、打个招呼、提点建议上，可操作性、强制性不强，影响了行政效能监察作用的发挥。
（四）工作要求不高，力度不够。多数地方审计机关将廉政纪律执法监察与行政效能监察放在一起，由于工作头绪多，任务重，而越到基层审计任务越重，安排的纪检监察人员越少，工作力量明显不足。在实践中，有的审计机关，能够把廉洁从审作为审计工作的生命线，对效能监察却只是一般性的工作要求，缺乏具体的落实措施，不利于工作落实，导致行政效能监察流于形式。
二、加强审计机关行政效能监察的几点思考
（一）强化纪律监督，促进廉政勤政。良好的工作作风是提高工作效能的重要前提，这是毋庸置疑的。我们很难想象一支工作懒散、纪律混乱的队伍会有多高的工作效率和效果。因此，审计机关要以改进工作作风为重点，加强廉政勤政纪律监督，特别是要加强审计人员执行审计署“八不准”纪律的监督。一是要加强廉政纪律监督。在这一方面，行政效能监察与党风廉政监督是相辅相成的，可以这样理解，党风廉政监督是监督底线，行政效能监察是更高要求层次的监督。审计机关是专门的行政监督机关，打铁还须自身“硬”，工作的特殊性决定我们只有坚持“廉洁从审”这条生命线，才能实现高效审计。二是要加强勤政纪律监督。要提高工作效率、效果，还须克服作风漂浮、工作懒散的“机关病”。迟到早退，上班时间打游戏、玩股票，等等，这些问题看似是“小节”问题，对工作的危害却很大，审计行政效能监察就是要发挥监督作用，从这些“小”问题入手，通过整治机关作风，促进提高审计工作效率。
（二）加强质量监督，力求工作实效。审计机关行政效能的最终表现是审计工作质量。对审计工作质量的监督，要关注两个方面的情况。一是“量”，就是工作任务的数量要求方面。地方审计机关主要有三大任务：各级党委政府交办的各项审计任务，上级审计机关授权或部署的审计工作任务，根据《审计法》所赋予的审计监督职责审计机关自己拟定的年度审计项目任务。为确保审计机关履行好工作职责，行政效能监察首先要从“量”的方面考察其任务完成情况，督促行政管理部门采取措施，提高工作效率。这是行政效能监察的一个最基本的方面，也是比较容易把握的一个方面。二是“质”，也就是工作任务的内在质量要求方面。要以有关国家审计准则、审计署“6号令”等规定为依据，对审计机关完成审计项目的内在质量进行监督，考察其审计程序的控制情况，审计风险的控制情况。要采取深入审计现场、审计回访等多种形式，全面跟踪监督审计质量控制情况，主要检查审计程序是否到位、审计是否深入、处理处罚是否依法依规和公平公正等等。对审计机关审计质量方面的效能监察要与审计机关的审计复核等质量控制程序区别开来，效能监察要站在更高的层次，以更超脱的地位来履行监督职责，不但要对现场审计过程进行监督，也要对审计机关执行审计质量控制程序规定的情况进行监督，包括对审计复核等环节的监督。审计质量效能监察不是审计复核等审计工作环节的重复，但我们也要充分利用审计复核或审计审理等工作的成果，来考察具体审计项目的工作质量，以提高效能监察的效率和效果。对审计工作质量的监察，还要注意把握重点。要紧紧围绕贯彻执行国家法律法规和中央、国务院重大决策情况开展监督检查，促进审计工作的宏观性；要紧紧围绕当地党委、政府的工作中心，为党委、政府排忧解难，纠偏纠错，确保政令畅通，维护党委政府的权威来深化行政效能监察工作，促进发挥审计工作的建设性作用；要面向群众、面向社会，紧紧围绕人民群众最关心、反映最强烈的突出问题深化效能监察工作，增强审计工作的开放性。
（三）注重制度监督，建立长效机制。建立审计机关行政效能监察长效机制的关键在于加强制度监督。一是要建立一套科学、系统的，符合审计机关特点的效能监察评估标准。行政效能监察的目的，在于通过检查、评估、督促、惩诫等措施，促进行政机关及其工作人员发挥正面的作用，防止、纠正其负面的作用。检查、评估首先要有一个相对统一的标准，包括行政效果、行政效率和行政效益等标准，要制度化，形成评估体系。其次，要量化考核指标，每一项制度都制定具体的违规责任追究措施，建立效能建设绩效考核动态监督体系，通过定期检查、专项检查，明察暗访加强督促检查，确保各项制度得到落实。再就是要实行岗位责任制，明确每一个岗位的工作职责，工作要求，明确每一项工作的工作要求，如实行审计项目限时审结制、审计成本核算制、送达审计制等等，促进审计人员提高工作效率和质量，努力用健全的长效机制保证行政效能建设持之以恒。
（四）拓宽监督渠道，改进监察方法。在目前的状况下，审计机关特别是基层审计机关纪检派出机构仅仅依靠传统的方式方法开展效能监察工作显然是不够的，为提高效能监察的效率和效果，必须进一步拓宽监督渠道、改进监察方式方法，充分发挥社会监督在效能监察中的作用。在这方面，各地方审计机关进行了许多卓有成效的探索，有许多好的措施值得借鉴和推广。一是聘请特约审计监督员加强效能监督。如益阳市审计局自2006年起，聘请民主党派、社会知名人士等15人为特约审计监督员，建立社会监督网络，采取每年定期召开座谈会、邀请特约审计监督员参与现场审计等方式开展效能监察，收到了良好的效果。这种方式正在被越来越多的地方审计机关采用。二是设置举报信箱。设置举报信箱的作用在于直接地沟通了群众与监察机构的联系，方便广大群众对审计人员的行为进行有效的监督。同时，对审计人员也是一种警戒，促使其自觉规范审计行为。实践证明，这是一种有效的方法。三是网络监督。随着互联网的发展，网络监督越来越深入人心，近几年来发生的“天价烟”事件、“周老虎”事件等，堪称网民对政府机关及其工作人员进行有效监督的经典。个别地方也先后曝出审计人员“醉酒门”、“高档娱乐消费门”等事件，引起了各级审计机关的高度重视。网络监督是一把“双刃剑”，利用网络进行效能监察，要进行适当引导，既要充分利用网络监督的便利性、广泛性，又要注意克服道听途说、捕风捉影、随意夸大的倾向，更要防止一些别有用心的人借评议监督国家工作人员之名，行恶意攻击诋毁党和政府现行方针、政策之实。
（五）加强业务学习，注重监督效果。审计机关作为专业行政监督机构，其行政效能监察是对监督机关的监督，对监察人员本身素质的要求相对较高，实践也证明，审计行政效能监察效果的好坏主要取决于监察人员本身素质和水平的高低，监察人员素质好、水平高，开展检查监督工作必然促进单位行政效能提高；反之，如果监察方向错误、方式方法不对，就会对正常工作形成阻碍。因此，要开展好审计行政效能监察工作，监察人员必须不断加强学习，努力提高自身素质和水平。一是要加强思想政治学习。要用科学发展观武装头脑，自觉以科学发展观指导实践工作，把科学发展作为行政效能监察的最高标准，把握正确的工作方向。二是要加强行政监察业务学习。要熟练掌握党和国家的各项方针、政策，行政监察方面的法律法规、纪律规定等；要深入学习行政效能监察理论，深刻理解行政效能监察的目的、意义，熟练掌握效能监察工作的方式方法。三是要加强审计业务知识学习。审计行政效能监察人员除了要有过硬的监察业务素质外，还必须有较高的审计业务水平，才能找准审计行政效能监察的薄弱环节，准确把握监督的重点，才能在监察工作实践中游刃有余，提高监察监督效果。
一、当前地方审计机关行政效能监察工作存在的主要问题
（一）思想认识有偏差。有的认为行政效能管理是单位行政领导的事，行政效能纪检监察部门管不着。有的虽然感到行政效能监察十分必要，但又觉得目前监察部门承担的任务十分繁重，特别是基层审计机关的纪检监察部门，人员配备有限，没有精力深抓。同时，也存在畏难情绪，认为行政效能涉及面广，没有一定的标准，说不清道不明，行政效能监察费力不讨好，难以抓出成效，因而，工作上被动应付。思想认识上的偏差，导致审计机关行政效能监察工作难以深入。
（二）对行政效能监察的定位模糊。行政效能监察是我国行政监督的特殊形式，没有现成的模式，尚未形成比较完整的理论体系，有关概念涵义、工作内容、工作标准、方式方法等基本问题还缺乏完整的理论概括和阐述。审计机关的行政效能监察实践也是在摸索中进行，没有明确的定位，工作方式不规范，工作内容存在很大差异。审计机关纪检监察部门如何找准行政效能监察的切入点，做到既有效监督，又不越俎代庖，甚至代替行政管理部门进行业务管理、绩效管理，还有待进一步探索。
（三）方式、方法、手段有限。行政效能监察工作缺乏相对统一的操作性规定，在实际操作中，往往局限于一般性监督检查的方式方法。与党风廉政方面的问题具有明确的党纪政纪作为准绳不同，行政效能监察由于缺乏有效的评价体系和完善的政策法规措施，对问题的处理手段有限，一般也就停留在提个醒、打个招呼、提点建议上，可操作性、强制性不强，影响了行政效能监察作用的发挥。
（四）工作要求不高，力度不够。多数地方审计机关将廉政纪律执法监察与行政效能监察放在一起，由于工作头绪多，任务重，而越到基层审计任务越重，安排的纪检监察人员越少，工作力量明显不足。在实践中，有的审计机关，能够把廉洁从审作为审计工作的生命线，对效能监察却只是一般性的工作要求，缺乏具体的落实措施，不利于工作落实，导致行政效能监察流于形式。
二、加强审计机关行政效能监察的几点思考
（一）强化纪律监督，促进廉政勤政。良好的工作作风是提高工作效能的重要前提，这是毋庸置疑的。我们很难想象一支工作懒散、纪律混乱的队伍会有多高的工作效率和效果。因此，审计机关要以改进工作作风为重点，加强廉政勤政纪律监督，特别是要加强审计人员执行审计署“八不准”纪律的监督。一是要加强廉政纪律监督。在这一方面，行政效能监察与党风廉政监督是相辅相成的，可以这样理解，党风廉政监督是监督底线，行政效能监察是更高要求层次的监督。审计机关是专门的行政监督机关，打铁还须自身“硬”，工作的特殊性决定我们只有坚持“廉洁从审”这条生命线，才能实现高效审计。二是要加强勤政纪律监督。要提高工作效率、效果，还须克服作风漂浮、工作懒散的“机关病”。迟到早退，上班时间打游戏、玩股票，等等，这些问题看似是“小节”问题，对工作的危害却很大，审计行政效能监察就是要发挥监督作用，从这些“小”问题入手，通过整治机关作风，促进提高审计工作效率。
（二）加强质量监督，力求工作实效。审计机关行政效能的最终表现是审计工作质量。对审计工作质量的监督，要关注两个方面的情况。一是“量”，就是工作任务的数量要求方面。地方审计机关主要有三大任务：各级党委政府交办的各项审计任务，上级审计机关授权或部署的审计工作任务，根据《审计法》所赋予的审计监督职责审计机关自己拟定的年度审计项目任务。为确保审计机关履行好工作职责，行政效能监察首先要从“量”的方面考察其任务完成情况，督促行政管理部门采取措施，提高工作效率。这是行政效能监察的一个最基本的方面，也是比较容易把握的一个方面。二是“质”，也就是工作任务的内在质量要求方面。要以有关国家审计准则、审计署“6号令”等规定为依据，对审计机关完成审计项目的内在质量进行监督，考察其审计程序的控制情况，审计风险的控制情况。要采取深入审计现场、审计回访等多种形式，全面跟踪监督审计质量控制情况，主要检查审计程序是否到位、审计是否深入、处理处罚是否依法依规和公平公正等等。对审计机关审计质量方面的效能监察要与审计机关的审计复核等质量控制程序区别开来，效能监察要站在更高的层次，以更超脱的地位来履行监督职责，不但要对现场审计过程进行监督，也要对审计机关执行审计质量控制程序规定的情况进行监督，包括对审计复核等环节的监督。审计质量效能监察不是审计复核等审计工作环节的重复，但我们也要充分利用审计复核或审计审理等工作的成果，来考察具体审计项目的工作质量，以提高效能监察的效率和效果。对审计工作质量的监察，还要注意把握重点。要紧紧围绕贯彻执行国家法律法规和中央、国务院重大决策情况开展监督检查，促进审计工作的宏观性；要紧紧围绕当地党委、政府的工作中心，为党委、政府排忧解难，纠偏纠错，确保政令畅通，维护党委政府的权威来深化行政效能监察工作，促进发挥审计工作的建设性作用；要面向群众、面向社会，紧紧围绕人民群众最关心、反映最强烈的突出问题深化效能监察工作，增强审计工作的开放性。
（三）注重制度监督，建立长效机制。建立审计机关行政效能监察长效机制的关键在于加强制度监督。一是要建立一套科学、系统的，符合审计机关特点的效能监察评估标准。行政效能监察的目的，在于通过检查、评估、督促、惩诫等措施，促进行政机关及其工作人员发挥正面的作用，防止、纠正其负面的作用。检查、评估首先要有一个相对统一的标准，包括行政效果、行政效率和行政效益等标准，要制度化，形成评估体系。其次，要量化考核指标，每一项制度都制定具体的违规责任追究措施，建立效能建设绩效考核动态监督体系，通过定期检查、专项检查，明察暗访加强督促检查，确保各项制度得到落实。再就是要实行岗位责任制，明确每一个岗位的工作职责，工作要求，明确每一项工作的工作要求，如实行审计项目限时审结制、审计成本核算制、送达审计制等等，促进审计人员提高工作效率和质量，努力用健全的长效机制保证行政效能建设持之以恒。
（四）拓宽监督渠道，改进监察方法。在目前的状况下，审计机关特别是基层审计机关纪检派出机构仅仅依靠传统的方式方法开展效能监察工作显然是不够的，为提高效能监察的效率和效果，必须进一步拓宽监督渠道、改进监察方式方法，充分发挥社会监督在效能监察中的作用。在这方面，各地方审计机关进行了许多卓有成效的探索，有许多好的措施值得借鉴和推广。一是聘请特约审计监督员加强效能监督。如益阳市审计局自2006年起，聘请民主党派、社会知名人士等15人为特约审计监督员，建立社会监督网络，采取每年定期召开座谈会、邀请特约审计监督员参与现场审计等方式开展效能监察，收到了良好的效果。这种方式正在被越来越多的地方审计机关采用。二是设置举报信箱。设置举报信箱的作用在于直接地沟通了群众与监察机构的联系，方便广大群众对审计人员的行为进行有效的监督。同时，对审计人员也是一种警戒，促使其自觉规范审计行为。实践证明，这是一种有效的方法。三是网络监督。随着互联网的发展，网络监督越来越深入人心，近几年来发生的“天价烟”事件、“周老虎”事件等，堪称网民对政府机关及其工作人员进行有效监督的经典。个别地方也先后曝出审计人员“醉酒门”、“高档娱乐消费门”等事件，引起了各级审计机关的高度重视。网络监督是一把“双刃剑”，利用网络进行效能监察，要进行适当引导，既要充分利用网络监督的便利性、广泛性，又要注意克服道听途说、捕风捉影、随意夸大的倾向，更要防止一些别有用心的人借评议监督国家工作人员之名，行恶意攻击诋毁党和政府现行方针、政策之实。
（五）加强业务学习，注重监督效果。审计机关作为专业行政监督机构，其行政效能监察是对监督机关的监督，对监察人员本身素质的要求相对较高，实践也证明，审计行政效能监察效果的好坏主要取决于监察人员本身素质和水平的高低，监察人员素质好、水平高，开展检查监督工作必然促进单位行政效能提高；反之，如果监察方向错误、方式方法不对，就会对正常工作形成阻碍。因此，要开展好审计行政效能监察工作，监察人员必须不断加强学习，努力提高自身素质和水平。一是要加强思想政治学习。要用科学发展观武装头脑，自觉以科学发展观指导实践工作，把科学发展作为行政效能监察的最高标准，把握正确的工作方向。二是要加强行政监察业务学习。要熟练掌握党和国家的各项方针、政策，行政监察方面的法律法规、纪律规定等；要深入学习行政效能监察理论，深刻理解行政效能监察的目的、意义，熟练掌握效能监察工作的方式方法。三是要加强审计业务知识学习。审计行政效能监察人员除了要有过硬的监察业务素质外，还必须有较高的审计业务水平，才能找准审计行政效能监察的薄弱环节，准确把握监督的重点，才能在监察工作实践中游刃有余，提高监察监督效果。
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