浅议城市公交运行绩效审计方法
陈升 魏立新（江苏省苏州市审计局）
城市公交运行作为城市基本配套设施之一，是百姓出行的主要交通手段，因此，城市公交是广大百姓关注的民生工程。作为国家审计，如何以绩效理念开展城市公交运行审计调查，从审计角度对现行城市公交状况进行剖析，从宏观层面提出可操作性建议，我们于2008年对某市城市公交运行情况进行了由浅入深、灵活多样的审计调查，对公交运行绩效审计作了一次积极有益的探索。
一、确立城市公交绩效审计的宗旨
（一）引入绩效概念
绩效审计应围绕三要素进行：即经济性、效率性和效益性。实际上，经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限区分，绩效审计应将这三者综合一起进行查察、考虑。在开展城市公交审计调查前，首先应对目前城市公交行业的现状作深入调查，然后才能确定审计宗旨及内容。
（二）城市公交行业现状
近年来，我国城市交通中的“软肋”开始凸现。公交出行分担率低，政府投入不足，部分公交企业亏损严重，公交结构单一，规划“先天不足”等问题成为中国城市公共交通的“心腹之患”。建设部的数据显示：目前中国交通出行的分担率不足10%，远低于欧洲、日本等国。而近年来，中国城市公交车速已越来越低，现在平均车速只有10公里/小时。另一方面，公交行业亏损面加大，经营管理层人心不稳，驾驶员流失现象频频，这时候开展公共交通领域的绩效审计具有重要的意义。
（三）确立公交绩效审计宗旨
鉴于城市公交的公益性、民众性，绩效审计可从社会效益、经济效益两方面关注城市公交行业，通过城市公交营运及政府对公交事业投入情况的审计调查，摸清城市公交营运体系的现状及存在问题，反映公交运行的总体社会效益及经济效益，剖析制约公交发展的不利因素及深层次原因，从体制、机制、制度层面提出建设性的意见及建议，为政府决策提供客观有效的依据。
三、绩效审计关注的重点
（一）关注城市公交社会效益。
1．抓住硬性社会效益指标
—公众出行负担率：这个指标反映的是一个城市里，公交承担百姓出行的份额占城市居民总数的比率，通过计算这个指标，可以反映出历年来城市公交承担居民出行比例的升降趋势，判断城市公交吸引力，对其城市交通的贡献力，还可以将此指标与其他经济规模、地域规模相当的城市做横向比较分析；
—公交规模指标，绝对指标有：平均运营车辆、营运线路条数、运营线路长度、职工人数、总行驶里程、客运里程。相对指标有：客运量增长率、公交线路增长率、总行驶里程增长率、车辆增长率、车辆投入辆变化率。通过上述数据对比，可以全面体现一个城市公交发展的规模水平及发展速度。
2．分析软性社会效益指标
我们以公众满意度来体现，通过网络媒介、报刊媒体举办了面向社会公众的有奖审计调查，设计出如下审计调查表，根据问卷回馈的信息，分析汇总，得出第一手资料，作为评价城市百姓对公交满意度的一项客观依据。
苏州市公交运营情况审计调查问卷
1. 您目前主要的出行方式是
步行 自行车（电动车） 出租车 公交车 私家车
2. 您经常乘坐公交车吗？
40次以上/每月 5-40次/每月 5次以下/每月 基本不坐
3. 您乘坐公交出行，一般需要
换乘1次 换乘2次 换乘3次以上 不需要换乘
4.您乘坐公交车的付费方式主要是什么？
IC卡 投币 电子月票 高龄卡
5．您对公交服务的满意度为
较差 一般 满意 很满意
6. 您认为目前公交设施维护和环境卫生如何？
较差 一般 满意 很满意
7. 您认为目前城市公交存在的主要问题（可多选）
不准时及等车时间长 道路拥堵 车况差及服务态度不好 公交站太远 票价贵 线路长且换乘不方便 线路布局不合理 其它¬¬¬¬¬¬¬¬______
8. 您最希望公交改进的是（可多选）
服务质量 运行速度 线网布局 班次间隔 延长时间 _其它____
9. 被调查人职业
学生 离退休人员 在岗人员 私营及个体劳动者 其他人员
10．您对公交下一步发展的意见和建议：
（二）关注公交企业经济效益
公交企业是一个经济实体，同时承担着社会准公益性责任，但是近几年公交运行成本中的燃油、人力成本等刚性因素上涨，而票价收入并未同步上升，造成企业亏损加大，某些城市公交企业已由民营企业控股，资本的逐利性与公交事业的公益性未能寻到理想的结合点，种种矛盾制约了公交企业的发展。
在分析公交企业经济效益时，我们着重设计了四张审计调查表：
1. 公交企业基本情况表：主要统计七项经济指标：营运收入、营业成本、主营利润、利润总额、资产负债率、千车公里客运收入、千车公里客运成本、其中千公里收入、千公里成本指标可以直观的反映历年公交企业盈亏变化。
2. 收入结构分析表：反映企业各项收入来源情况，应重点分析各级财政投入占比变化。
3. 客运成本分析表：将客运成本分直接营运成本、管理费用、财务费用及税金四大类，重点分析工资性支出、燃料、折旧及保养维修在成本结构中的占比。
4. 线路分析表：主要反映每条线路客运量、客运收入、行驶圈执行率及行驶平均时速等数据指标，据此可以反映每条线路客运收入变化，运行时效的变化，也可以通过汇总反映总体线路变化趋势。
选择四张统计表格所反映的数据指标可以作多方面、多角度比较分析：不同公交企业之间的收入、成本间对比分析；同一公交公司不同年份间的数据分析；与经济规模地域规模相仿的城市公交企业作横向比较。通过横向、纵向之间的深入比较，我们可以分析企业亏损的主因，分析冷热线路的盈亏状况。从而较清晰得出目前某市公交行业的经济效益总体状况。
在统计分析上述财务数据前，我们必须要做的是对提供的公交企业财务数据作详细审核工作，对其真实性、合理性作出判断，进行调整，据此的财务数据才可以作为审计分析的样本；其次，不同公交公司提供的财务数据因核算方法不同，反映的收入、成本存在不可比因素，需要我们进行调整，比如：对公交车辆折旧年限的不同；对在职职工是否计提福利金、职工也存在差异，这些因素都直接影响真实的成本水平，需要我们作统一审计调整。
(三)关注公交场站建设
公交场站建设发展是政府应承担的责任，公交场站的现状及发展也直接体现这个城市公交基础建设的发展水平，我们认为这块内容应关注到四方面：
一是公交场站项目的规划及实施情况、项目报批程序、项目调整、项目变动情况；
二是政府历年投入资金情况，与规划中的项目资金计划间的比较；
三是政府主管部门对场站建设方面的管理措施及落实情况，落实过程中遇到的主要困难等；
四是全市范围的场站资源管理及运行情况；
（四）关注政府投入
政府作为公益事业的实施者，无疑是城市公交建设的主导，它集规划、建设、组织、管理、引导为一体，我们经过缜密的审前调查，在实施审计时确定的重点是：
1．调查三年来各级政府在城市公交企业、场站建设方面资金投入总量及增长变化；政府资金投入后对公交企业经济运行的效果；
2．政府近年来出台的扶持公交优先的政策措施及落实情况。
三、建立相关制度，合力发挥绩效审计效应
绩效审计项目是否能达到既定目标，需要通过审计成果的及时转化及宣传，因此，应充分重视审计后继阶段工作，建立相关机制，放大审计效应：
一是应建立绩效审计公告制度。从审计角度客观公正的评价城市公交运行状况，让城市居民知道政府为公交优先做出的工作成绩及存在的不足，促使百姓主动关心城市公交的发展现状，更让被审计部门有主动接受社会监督的意识；
二是建立绩效审计成果的多形式反映机制，除了公告、综合审计报告外，还需根据报送对象的不同，揭露问题的角度不同，及不同被审计对象所提的审计建议，撰写多形式、多层面的审计报告、审计信息等，力求达到审计效果的最大化；
三是完善绩效审计审后跟踪机制，对审计报告提及的建议及整改措施，被审计单位落实整改是否到位，政府收到审计报告后作出的反应态度，以此可以达到两方面目的，其一是督促被审计部门尽快落实整改措施，完善管理。其二是有助于自我检查审计成果。绩效审计的落脚点是在宏观层面上帮助被审计单位分析管理中的薄弱环节，并促使其改善管理水平，因此审计后的跟踪调查，对我们总结绩效审计中的成绩及不足，积累经验，尤显必要。
一、确立城市公交绩效审计的宗旨
（一）引入绩效概念
绩效审计应围绕三要素进行：即经济性、效率性和效益性。实际上，经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限区分，绩效审计应将这三者综合一起进行查察、考虑。在开展城市公交审计调查前，首先应对目前城市公交行业的现状作深入调查，然后才能确定审计宗旨及内容。
（二）城市公交行业现状
近年来，我国城市交通中的“软肋”开始凸现。公交出行分担率低，政府投入不足，部分公交企业亏损严重，公交结构单一，规划“先天不足”等问题成为中国城市公共交通的“心腹之患”。建设部的数据显示：目前中国交通出行的分担率不足10%，远低于欧洲、日本等国。而近年来，中国城市公交车速已越来越低，现在平均车速只有10公里/小时。另一方面，公交行业亏损面加大，经营管理层人心不稳，驾驶员流失现象频频，这时候开展公共交通领域的绩效审计具有重要的意义。
（三）确立公交绩效审计宗旨
鉴于城市公交的公益性、民众性，绩效审计可从社会效益、经济效益两方面关注城市公交行业，通过城市公交营运及政府对公交事业投入情况的审计调查，摸清城市公交营运体系的现状及存在问题，反映公交运行的总体社会效益及经济效益，剖析制约公交发展的不利因素及深层次原因，从体制、机制、制度层面提出建设性的意见及建议，为政府决策提供客观有效的依据。
三、绩效审计关注的重点
（一）关注城市公交社会效益。
1．抓住硬性社会效益指标
—公众出行负担率：这个指标反映的是一个城市里，公交承担百姓出行的份额占城市居民总数的比率，通过计算这个指标，可以反映出历年来城市公交承担居民出行比例的升降趋势，判断城市公交吸引力，对其城市交通的贡献力，还可以将此指标与其他经济规模、地域规模相当的城市做横向比较分析；
—公交规模指标，绝对指标有：平均运营车辆、营运线路条数、运营线路长度、职工人数、总行驶里程、客运里程。相对指标有：客运量增长率、公交线路增长率、总行驶里程增长率、车辆增长率、车辆投入辆变化率。通过上述数据对比，可以全面体现一个城市公交发展的规模水平及发展速度。
2．分析软性社会效益指标
我们以公众满意度来体现，通过网络媒介、报刊媒体举办了面向社会公众的有奖审计调查，设计出如下审计调查表，根据问卷回馈的信息，分析汇总，得出第一手资料，作为评价城市百姓对公交满意度的一项客观依据。
苏州市公交运营情况审计调查问卷
1. 您目前主要的出行方式是
步行 自行车（电动车） 出租车 公交车 私家车
2. 您经常乘坐公交车吗？
40次以上/每月 5-40次/每月 5次以下/每月 基本不坐
3. 您乘坐公交出行，一般需要
换乘1次 换乘2次 换乘3次以上 不需要换乘
4.您乘坐公交车的付费方式主要是什么？
IC卡 投币 电子月票 高龄卡
5．您对公交服务的满意度为
较差 一般 满意 很满意
6. 您认为目前公交设施维护和环境卫生如何？
较差 一般 满意 很满意
7. 您认为目前城市公交存在的主要问题（可多选）
不准时及等车时间长 道路拥堵 车况差及服务态度不好 公交站太远 票价贵 线路长且换乘不方便 线路布局不合理 其它¬¬¬¬¬¬¬¬______
8. 您最希望公交改进的是（可多选）
服务质量 运行速度 线网布局 班次间隔 延长时间 _其它____
9. 被调查人职业
学生 离退休人员 在岗人员 私营及个体劳动者 其他人员
10．您对公交下一步发展的意见和建议：
（二）关注公交企业经济效益
公交企业是一个经济实体，同时承担着社会准公益性责任，但是近几年公交运行成本中的燃油、人力成本等刚性因素上涨，而票价收入并未同步上升，造成企业亏损加大，某些城市公交企业已由民营企业控股，资本的逐利性与公交事业的公益性未能寻到理想的结合点，种种矛盾制约了公交企业的发展。
在分析公交企业经济效益时，我们着重设计了四张审计调查表：
1. 公交企业基本情况表：主要统计七项经济指标：营运收入、营业成本、主营利润、利润总额、资产负债率、千车公里客运收入、千车公里客运成本、其中千公里收入、千公里成本指标可以直观的反映历年公交企业盈亏变化。
2. 收入结构分析表：反映企业各项收入来源情况，应重点分析各级财政投入占比变化。
3. 客运成本分析表：将客运成本分直接营运成本、管理费用、财务费用及税金四大类，重点分析工资性支出、燃料、折旧及保养维修在成本结构中的占比。
4. 线路分析表：主要反映每条线路客运量、客运收入、行驶圈执行率及行驶平均时速等数据指标，据此可以反映每条线路客运收入变化，运行时效的变化，也可以通过汇总反映总体线路变化趋势。
选择四张统计表格所反映的数据指标可以作多方面、多角度比较分析：不同公交企业之间的收入、成本间对比分析；同一公交公司不同年份间的数据分析；与经济规模地域规模相仿的城市公交企业作横向比较。通过横向、纵向之间的深入比较，我们可以分析企业亏损的主因，分析冷热线路的盈亏状况。从而较清晰得出目前某市公交行业的经济效益总体状况。
在统计分析上述财务数据前，我们必须要做的是对提供的公交企业财务数据作详细审核工作，对其真实性、合理性作出判断，进行调整，据此的财务数据才可以作为审计分析的样本；其次，不同公交公司提供的财务数据因核算方法不同，反映的收入、成本存在不可比因素，需要我们进行调整，比如：对公交车辆折旧年限的不同；对在职职工是否计提福利金、职工也存在差异，这些因素都直接影响真实的成本水平，需要我们作统一审计调整。
(三)关注公交场站建设
公交场站建设发展是政府应承担的责任，公交场站的现状及发展也直接体现这个城市公交基础建设的发展水平，我们认为这块内容应关注到四方面：
一是公交场站项目的规划及实施情况、项目报批程序、项目调整、项目变动情况；
二是政府历年投入资金情况，与规划中的项目资金计划间的比较；
三是政府主管部门对场站建设方面的管理措施及落实情况，落实过程中遇到的主要困难等；
四是全市范围的场站资源管理及运行情况；
（四）关注政府投入
政府作为公益事业的实施者，无疑是城市公交建设的主导，它集规划、建设、组织、管理、引导为一体，我们经过缜密的审前调查，在实施审计时确定的重点是：
1．调查三年来各级政府在城市公交企业、场站建设方面资金投入总量及增长变化；政府资金投入后对公交企业经济运行的效果；
2．政府近年来出台的扶持公交优先的政策措施及落实情况。
三、建立相关制度，合力发挥绩效审计效应
绩效审计项目是否能达到既定目标，需要通过审计成果的及时转化及宣传，因此，应充分重视审计后继阶段工作，建立相关机制，放大审计效应：
一是应建立绩效审计公告制度。从审计角度客观公正的评价城市公交运行状况，让城市居民知道政府为公交优先做出的工作成绩及存在的不足，促使百姓主动关心城市公交的发展现状，更让被审计部门有主动接受社会监督的意识；
二是建立绩效审计成果的多形式反映机制，除了公告、综合审计报告外，还需根据报送对象的不同，揭露问题的角度不同，及不同被审计对象所提的审计建议，撰写多形式、多层面的审计报告、审计信息等，力求达到审计效果的最大化；
三是完善绩效审计审后跟踪机制，对审计报告提及的建议及整改措施，被审计单位落实整改是否到位，政府收到审计报告后作出的反应态度，以此可以达到两方面目的，其一是督促被审计部门尽快落实整改措施，完善管理。其二是有助于自我检查审计成果。绩效审计的落脚点是在宏观层面上帮助被审计单位分析管理中的薄弱环节，并促使其改善管理水平，因此审计后的跟踪调查，对我们总结绩效审计中的成绩及不足，积累经验，尤显必要。
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