审计决定执行难的原因与对策
石荣信 张永梅(江苏省邳州市审计局)
审计决定是审计机关作出的对被审单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为依法进行处理处罚的法律文书，是审计成果的最终反映和体现。审计决定是否落实是审计工作成效的重要标志，是审计机关执法力度和审计权威的具体体现。在实际工作中，我们有时会遇到审计机关在作出审计决定后，被审单位不执行、或不完全执行、或拖延执行的情况，严重影响和损害了法律的严肃性，给审计执法带来了很大难度，阻碍了审计工作的顺利开展。本文试从不同角度对审计决定执行难的原因进行分析，并从中找出对策。
一、审计决定执行难原因分析
审计决定执行难，其原因有多种，有主观因素的影响，也有客观因素的制约。从工作实践中，我认为主要存在以下几点主客观的原因：
（一）审计组对审计决定执行的监督不够重视，未在有效期内进行检查。目前审计机关内部普遍采取的是“谁审计谁负责”的原则，即由审计项目的审计组长或主审人员负责跟踪落实整改情况，并兼顾指导被审计单位整改和资料收集工作。这样做的好处在于审计人员熟悉情况，工作可以保持连贯性。但由于审计任务繁重，审计人员又要监督整改工作，实在是“分身乏术”，不能在有效期内进行检查。
（二）部分审计人员思想认识中存在畏难情绪，在审计决定执行中怕得罪人，不敢坚持原则，导致了“重审计、轻处理”现象的产生。
（三）由于对被审单位不执行审计决定的处罚不力，导致被审计单位倾向于逃脱审计决定的执行。
（四）审计体制的原因。我国现行的审计体制是行政型领导体制，在这种体制下，审计机关只是政府机构的一个职能部门，在政府行政首长的领导下进行工作，其独立性和权威性必然难以保障，执法力度也必然不如其他诸如公、检、法等部门，审计执法缺乏强制手段以保证其履行审计监督的职能。例如，在审计决定的执行中，就偶然会遇到地方政府的直接行政干预，审计缺乏独立性，审计决定执行受到重重阻力。
（五）审计法规制定严重滞后。目前对审计决定的执行，我国的法规只规定了“被审计单位应该执行审计决定”，最多就是审计机关“可申请人民法院强制执行”，至于如何对审计决定的不执行情况进行处罚却没有任何规定，也没有建立统一的审计机关审计质量控制体系和审计执法过错责任追究制度。这就导致了一些原则上的规定缺乏可操作性，处罚无章可循。
（六）被审计单位内部的体制问题及国家制定的政策与实际脱节。在实际工作中，某些问题如小金库、违规挪用和套取资金等屡查屡犯，整改的效果很差。主要是被审计单位内部的体制问题、国家制订的政策与实际脱节以及出于维护小团体的利益等原因造成的。要想解决此类问题就要从体制、制度上着眼，从根本上解决问题。这就涉及深层次的改革问题，需要在最上层制定科学合理的规章制度，审计部门在其中能起到的作用有限。
（七）全社会审计意识不强。审计的宣传力度不够，整个社会对审计还缺乏一个比较客观的认识，对审计还存在一个逐步认识的过程。许多单位的领导和财务人员学法用法意识差，执法观念淡薄，有的甚至还不明白审计的职能与权限，更不要说去了解审计违法行为多要承担的法律责任，因此，根本就不把审计决定的执行当一回事。
二、解决审计决定执行难的对策
鉴于上述审计决定执行难的原因分析，建议采取以下措施，保证审计决定的执行，维护审计决定的严肃性，提高审计的权威性。
(一)制定审计违法处罚措施
修订和完善审计法律法规的有关内容，制定明确的对被审单位违法行为的处罚措施，加大处罚力度，提高违法成本，为审计机关的审计职权提供有力保障。除了可以采取强制手段监督其履行审计决定外，还可以采取成倍增加罚金；建立审计结果公示制度对被审计单位的审计内容及审计决定的执行情况进行公告；制定审计违法机构黑名单，与财政、税务、法院、监察、银行等机构一起对其经济行为进行监督和限制等手段；对相关责任人进行行政或经济处罚，情况严重的追究其法律责任。
(二)建立审计跟踪检查制。落实审计责任追究制
首先要重视、检查和跟踪审计决定的落实情况。建立审计跟踪制，建立审计决定执行检查台账，由审计组长负全责，每年对前一年审计决定的执行情况进行跟踪检查。同时，审计机关应将审计决定的执行情况作为审计项目质量考核的内容纳入到审计质量控制体系当中，并与内部的年终考评及各类评比相挂钩。其次，要有明确的审计执法过错责任追究制。到目前为止，有关机构还未能出台审计执法过错责任追究制，也没有任何对审计执法过错的处罚措施。因此，应当尽快制定审计执法过错责任追究制度，指定具体明确的处罚条款，这包括对在审计执法过程中有过错的审计机关和人员、在补缴税款环节有失误的税务机关和人员以及在强制执行过程中执法不力的司法机关和人员的处罚措施。将其作为审计质量控制体系的一个重要内容及全面衡量审计质量的一个重要标准。
(三) 改革与完善现行的审计体制
我国现有的审计体制是计划经济的产物，已不能完全适应经济的发展，改革和完善现行的行政型审计体制显得尤为迫切。要通过审计体制的改革，从真正意义上增强审计的独立与权威，使审计机关的审计监督权不受行政机关、社会团体及其他个人的干预；明确审计执法主体，使审计机关真正有监督检查与处理处罚的权力，赋予审计诸如强行划拨、查封资产、经济及行政处罚等有效的执法手段。
(四)加强部门间的协调与配合
在我国现有的错综复杂的行政关系下，审计决定的执行并不单单是审计机关的事，它的执行还需要多部门的紧密协调与配合。一是要协调审计与被审计单位的关系。审计机关应争取被审单位及其主管部门的支持和理解，促使其积极执行审计决定。二要加强审计机关与财政、纪检、税务、法院等执法机关的配合。审计发现问题后，审计机关应及时向上述部门通报，联手落实审计决定。如审计机关要及时通知税务机关按照税收征管法的有关规定收缴审计决定的罚金，保证税款与滞纳金的及时足额入库。当被审单位在规定的期限内未执行或未完全执行审计决定，审计机关应当及时按照《审计法实施条例》规定申请一审人民法院强制执行。在申请法院强制执行时，应注意两点：一是要充分论证审计决定执行的可行性，做到“铁板钉钉，落地有声”；二是要把握住提起申请的期限，不要错过180天的提请诉讼期。三是处理好审计与地方政府的关系。发挥审计的“审、帮、促”的职能，及时将审计情况向地方党委、政府通报，听取他们对审计决定的意见。最大限度地取得地方党委、政府及下属各部门的重视与支持，减少人为的行政干预，为审计决定的执行提供一个良好的软环境。
(五)加强审计法规宣传，提高全社会的审计法律意识
加大对《审计法》和《审计法实施条例》等审计法规的宣传力度，使全社会能够了解审计、支持审计、理解审计，主动接受审计，认真执行审计决定。同时，在每项审计之前，做到法制先行，坚持对被审单位宣传相关审计法律法规，使其了解审计的职责与权限，了解违反审计法规所要承担的法律责任，促使被审单位认真配合审计，提高执行审计决定的自觉性。提高审计结果、审计决定执行工作的透明度，充分行使审计机关“可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”的权限，利用社会的舆论形成对被审单位的监督，尤其要通过大案要案的轰动效应增强审计的权威性。
一、审计决定执行难原因分析
审计决定执行难，其原因有多种，有主观因素的影响，也有客观因素的制约。从工作实践中，我认为主要存在以下几点主客观的原因：
（一）审计组对审计决定执行的监督不够重视，未在有效期内进行检查。目前审计机关内部普遍采取的是“谁审计谁负责”的原则，即由审计项目的审计组长或主审人员负责跟踪落实整改情况，并兼顾指导被审计单位整改和资料收集工作。这样做的好处在于审计人员熟悉情况，工作可以保持连贯性。但由于审计任务繁重，审计人员又要监督整改工作，实在是“分身乏术”，不能在有效期内进行检查。
（二）部分审计人员思想认识中存在畏难情绪，在审计决定执行中怕得罪人，不敢坚持原则，导致了“重审计、轻处理”现象的产生。
（三）由于对被审单位不执行审计决定的处罚不力，导致被审计单位倾向于逃脱审计决定的执行。
（四）审计体制的原因。我国现行的审计体制是行政型领导体制，在这种体制下，审计机关只是政府机构的一个职能部门，在政府行政首长的领导下进行工作，其独立性和权威性必然难以保障，执法力度也必然不如其他诸如公、检、法等部门，审计执法缺乏强制手段以保证其履行审计监督的职能。例如，在审计决定的执行中，就偶然会遇到地方政府的直接行政干预，审计缺乏独立性，审计决定执行受到重重阻力。
（五）审计法规制定严重滞后。目前对审计决定的执行，我国的法规只规定了“被审计单位应该执行审计决定”，最多就是审计机关“可申请人民法院强制执行”，至于如何对审计决定的不执行情况进行处罚却没有任何规定，也没有建立统一的审计机关审计质量控制体系和审计执法过错责任追究制度。这就导致了一些原则上的规定缺乏可操作性，处罚无章可循。
（六）被审计单位内部的体制问题及国家制定的政策与实际脱节。在实际工作中，某些问题如小金库、违规挪用和套取资金等屡查屡犯，整改的效果很差。主要是被审计单位内部的体制问题、国家制订的政策与实际脱节以及出于维护小团体的利益等原因造成的。要想解决此类问题就要从体制、制度上着眼，从根本上解决问题。这就涉及深层次的改革问题，需要在最上层制定科学合理的规章制度，审计部门在其中能起到的作用有限。
（七）全社会审计意识不强。审计的宣传力度不够，整个社会对审计还缺乏一个比较客观的认识，对审计还存在一个逐步认识的过程。许多单位的领导和财务人员学法用法意识差，执法观念淡薄，有的甚至还不明白审计的职能与权限，更不要说去了解审计违法行为多要承担的法律责任，因此，根本就不把审计决定的执行当一回事。
二、解决审计决定执行难的对策
鉴于上述审计决定执行难的原因分析，建议采取以下措施，保证审计决定的执行，维护审计决定的严肃性，提高审计的权威性。
(一)制定审计违法处罚措施
修订和完善审计法律法规的有关内容，制定明确的对被审单位违法行为的处罚措施，加大处罚力度，提高违法成本，为审计机关的审计职权提供有力保障。除了可以采取强制手段监督其履行审计决定外，还可以采取成倍增加罚金；建立审计结果公示制度对被审计单位的审计内容及审计决定的执行情况进行公告；制定审计违法机构黑名单，与财政、税务、法院、监察、银行等机构一起对其经济行为进行监督和限制等手段；对相关责任人进行行政或经济处罚，情况严重的追究其法律责任。
(二)建立审计跟踪检查制。落实审计责任追究制
首先要重视、检查和跟踪审计决定的落实情况。建立审计跟踪制，建立审计决定执行检查台账，由审计组长负全责，每年对前一年审计决定的执行情况进行跟踪检查。同时，审计机关应将审计决定的执行情况作为审计项目质量考核的内容纳入到审计质量控制体系当中，并与内部的年终考评及各类评比相挂钩。其次，要有明确的审计执法过错责任追究制。到目前为止，有关机构还未能出台审计执法过错责任追究制，也没有任何对审计执法过错的处罚措施。因此，应当尽快制定审计执法过错责任追究制度，指定具体明确的处罚条款，这包括对在审计执法过程中有过错的审计机关和人员、在补缴税款环节有失误的税务机关和人员以及在强制执行过程中执法不力的司法机关和人员的处罚措施。将其作为审计质量控制体系的一个重要内容及全面衡量审计质量的一个重要标准。
(三) 改革与完善现行的审计体制
我国现有的审计体制是计划经济的产物，已不能完全适应经济的发展，改革和完善现行的行政型审计体制显得尤为迫切。要通过审计体制的改革，从真正意义上增强审计的独立与权威，使审计机关的审计监督权不受行政机关、社会团体及其他个人的干预；明确审计执法主体，使审计机关真正有监督检查与处理处罚的权力，赋予审计诸如强行划拨、查封资产、经济及行政处罚等有效的执法手段。
(四)加强部门间的协调与配合
在我国现有的错综复杂的行政关系下，审计决定的执行并不单单是审计机关的事，它的执行还需要多部门的紧密协调与配合。一是要协调审计与被审计单位的关系。审计机关应争取被审单位及其主管部门的支持和理解，促使其积极执行审计决定。二要加强审计机关与财政、纪检、税务、法院等执法机关的配合。审计发现问题后，审计机关应及时向上述部门通报，联手落实审计决定。如审计机关要及时通知税务机关按照税收征管法的有关规定收缴审计决定的罚金，保证税款与滞纳金的及时足额入库。当被审单位在规定的期限内未执行或未完全执行审计决定，审计机关应当及时按照《审计法实施条例》规定申请一审人民法院强制执行。在申请法院强制执行时，应注意两点：一是要充分论证审计决定执行的可行性，做到“铁板钉钉，落地有声”；二是要把握住提起申请的期限，不要错过180天的提请诉讼期。三是处理好审计与地方政府的关系。发挥审计的“审、帮、促”的职能，及时将审计情况向地方党委、政府通报，听取他们对审计决定的意见。最大限度地取得地方党委、政府及下属各部门的重视与支持，减少人为的行政干预，为审计决定的执行提供一个良好的软环境。
(五)加强审计法规宣传，提高全社会的审计法律意识
加大对《审计法》和《审计法实施条例》等审计法规的宣传力度，使全社会能够了解审计、支持审计、理解审计，主动接受审计，认真执行审计决定。同时，在每项审计之前，做到法制先行，坚持对被审单位宣传相关审计法律法规，使其了解审计的职责与权限，了解违反审计法规所要承担的法律责任，促使被审单位认真配合审计，提高执行审计决定的自觉性。提高审计结果、审计决定执行工作的透明度，充分行使审计机关“可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”的权限，利用社会的舆论形成对被审单位的监督，尤其要通过大案要案的轰动效应增强审计的权威性。
| 【关闭】 【打印】 |
