积极财政政策下开展政府投资绩效审计初探
钟韬（审计署驻广州特派办）
2008年9月份后，国际经济形势急转直下，对我国的不利影响明显加重，中央果断地决定实施积极的财政政策。迅速推出扩大内需、促进经济增长的十项措施及4万亿投资计划，在积极财政政策等宏观调控措施指导下，各级政府纷纷出台措施加大固定资产计划，如何适应新的财政政策，开展固定资产投资绩效审计成为全新的课题。刘家义审计长提出：中国特色的绩效审计在投资审计领域应当率先探索，率先实践，率先出成果。笔者作为一名从事固定资产投资审计的人员，从国家财政政策调整与加大政府投资扩大内需措施实施出发，在特殊经济时期特殊经济环境下开展政府投资绩效审计进行初步探索。
一、2008年我国财政政策调整的背景
1993年到1997年间，为应对经济过热和通货膨胀，实施了适度从紧的财政政策。 1998年，由于受到亚洲金融危机的影响，我国国内出现了有效需求不足和通货紧缩趋势明显的问题，经济增长乏力。我国政府果断决定实施积极的财政政策。2004年以来，我国经济出现了部分行业和地区投资增长过快等问题，通胀压力不断加大，从2005年起政府又将积极的财政政策转向稳健的财政政策。
2008年9月以来，国际金融危机愈演愈烈，世界经济受到严重冲击，对我国的影响正在不断加重加深。在这样的背景下，中央决定对宏观经济政策做出重大调整，把稳健的财政政策调整为积极的财政政策，把从紧的货币政策调整为适度宽松的货币政策，对于切实解决经济发展中存在的突出矛盾和问题，保持经济社会平稳较快发展，防止出现大的起落具有重要意义。
二、加大固定投资是实施积极财政政策最重要着力点
2008年第四季度，中央出台了进一步扩大内需促进经济增长的十项措施，从保障性安居工程、农村基础设施、重大基础设施建设等10方面加大政府投资或出台积极政策刺激行业发展，到2010年底落实这10项措施约需投资４万亿元。为加快建设进度，2008年四季度新增加安排中央投资1000亿元，未来2年内中央政府将累计投入新增政府投资1.18万亿元用于扩大内需加大政府投资力度，
在实施积极财政政策中，中央确定的4万亿政府投资结构是：廉租住房、棚户区改造等保障性住房建设投资约4000亿元；农村水电路气房等民生工程和基础设施建设投资约3700亿元；铁路、公里等重大基础设施建设和城市电网改造投资约15000亿元；医疗卫生、教育、文化等社会事业发展投资约1500亿元；节能减排和生态工程建设投资约2100亿元；自主创新、结构调整和技术改造投资约3700亿元；灾后恢复重建投资约1万亿元。初步预计4万亿经济刺激每年将拉动经济增长约1个百分点，成为应对国际金融危机和保障中国经济增长的重要举措。
由此可见，4万亿投资成效直接关系本次中央财政政策调控的成败，扩大内需加大政府固定投资力度成为实施积极财政政策最重要着力点。在时间紧、任务重的情况下，为科学用好新增中央投资，充分发挥新增投资的拉动作用并确保用于中央确定的重点领域，也为了加快建设进度，尽快形成实物工作量，确保工程质量和生产安全、高效，必须加强对使用新增中央投资的绩效审计工作
三、投资绩效审计在宏观调控中的作用及意义
政府投资绩效审计是对政府投资的立项决策、资金利用率、使用效果、区域环境形成和影响，可能产生的经济利益以及经济责任等进行监督、评价。其目的是向纳税人提供政府投资运用效果的有关信息，使政府及时修正投资运行过程中的偏差，调整决策方向，促进被审计单位健全和完善内控制度，最大限度地节约政府资金，提高经济、社会、环境、政策效应。
积极财政政策下出台紧急出台“4万亿政府投资”的资金涉及各级地方政府的财政支出，今后一段时期内，政府扩大内需财政投资的审计工作陆续纳入各级审计机关的工作内容，如何杜绝投资效率低、重复建设，防止出现“形象工程”和“政绩工程”，社会各界密切关注。为了确保中央这4万亿投资以及其他各项政策措施的贯彻实施，审计机关高度重视扩大内需投资绩效审计工作。审计署审计长刘家义在国务院关于加强审计监督，促进经济平稳较快发展新闻发布会上指出，2009年审计署将加大对4万亿投资的审计力度，围绕促进经济平稳较快发展这个中心，对4万亿投资中的重特大投资项目、重特大资源环境保护项目、重特大民生工程项目、重特大突发性公共事件等的全程跟踪审计。同时，还要对涉及民生的，比如给种粮农民的直补、饮用水安全的投入等这些直接涉及老百姓生活的财政支出，进行全面审计。
从宏观角度上看，积极财政政策背景下的政府投资绩效审计能够促进中央保增长、保发展、保民生这一宏观经济政策目标的实现，是落实中央宏观调整政策的重要手段。投资绩效审计在促进被审计单位健全和完善内控制度，最大限度地节约政府资金，提高经济、社会、环境、政策效应将发挥积极作用。
四、实施政府投资绩效审计应重点把握的几个问题
1、投资绩效审计必须调整视角，紧紧围绕中央宏观调控政策落实开展工作。
政府投资资绩效审计，应摒弃就账查账，就审计而审计的陈旧审计理念，把服务于政府投资宏观监控作为审计的立足点，促进消除影响投资领域市场化进程的体制性障碍，为完善社会主义市场经济条件下的公共财政管理体制作出审计应有的贡献。政府在注重经济增长速度的同时，更加关注经济增长的质量，力求发展节约型经济以降低投资成本提高投资效益。宏观经济政策的变化决定了政府投资绩效审计思路必须及时调整，才能体现审计的高层次监督职能。
在中央提出4万亿元投资计划方案后, 各级地方政府对贯彻落实中央扩大内需促进经济平稳快速发展措施的反应是非常迅速的，在积极财政政策背景下，地方政府先后公布了各自的投资计划，经粗略统计，投资计划总额远超过20万亿元。在具体开展投资绩效审计过程中，要转变思想观念，从以往关注查处违纪违规问题转变到以真实性审计为基础，以效益性为目标，加大对投资效益的分析和对投资决策、投资管理机制的评价上来，围绕影响项目效益的投资成本、内控管理等关键因素，确定审计内容。既看是否超投资规模，资金的来源和使用是否合法、合规，是否存在损失浪费，更注重投资项目和相关事项的分析和评价，评价投资项目决策的科学性、合理性。
2、发挥传统投资审计优势，注重分析，从体制机制或者政策上提出针对性建议。
4万亿元扩大内需政府投资都是关系国计民生的重点项目和国家专项建设资金项目，因此，在实施投资绩效审计项目过程中，要充分利用传统投资审计中的优势，通过确定投资绩效审计重点，从微观上发现问题，从宏观上分析问题，如在铁路、公路等重点投资基建领域 ，投资绩效审计可以针对性的审查项目在建设实施过程中是否存在报批不全、概算失实、制度不落实等问题；审查建设程序是否合规，是否存在因建设程序不合规而造成的投资增加；是否有概算编制严重失实或擅自超概算投资；审查招投标过程是否合规；项目法人制是否落实到位。建设费用支出是否严格控制、支出合理等等问题。同时又要查处重大违法违规和严重损失浪费问题，促进加强项目管理，保障投资效果。
依靠我们传统审计取得的基础，投资绩效审计可以通过加强审计综合分析，注重从单个项目中的个别问题、表面现象中，深入带有倾向性、普遍性的问题，查找分析深层次原因，从制度和机制上提出有针对性的审计建议，力争使审计成果进入领导决策。通过实施绩效审计，关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，促进完善政策法规。如，在新增1000亿投资实施过程中，国家发改委、财政部规定：“对中西部地区公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。”但文件中未明确公益性项目内容，如何界定公益性项目成为亟需明确的、带有普遍性的政策性问题，这个问题若不及时明确，将对投资计划的落实产生不利影响。在开展投资绩效审计过陈中，审计机关及时将问题反馈给国家发展改革委后得到明确答复，解决了基层实施的实际困难。又如，在扩大内需农村建设新增中央投资绩效审计中，审计部门发现一些农村的基层项目建设，缺乏统筹规划，存在重复问题。一个村要建活动站，有文化活动站，有计划生育活动站，有法制宣传活动站，实际上只要一个活动站，所有的工作都可以做，审计机关及时向当地党委政府和有关部门提出来，使得问题得到规范。
3、在积极财政政策背景下开展投资绩效评价
政府绩效投资审计是对投资所得与所耗进行监督与评价的活动。目前，绩效审计的评价指标体系尚不完善。针对扩大内需中政府投资项目的绩效审计评价，我们可以参考以现行的法律法规规章制度、宏观调控中积极财政政策背景、各个机构和行业的专业标准和规定、人们所普遍认知或约定的标准以及审计人员的职业判断等作为绩效审计评价的尺度，积极广泛地开展投资绩效审计评价探索和实践。
在积极财政政策背景下，政府投资绩效评价内容上可以参考几个方面：一是经济效益评价，主要是评价投资项目的获利能力、成本效益情等，这方面现有制度基础比较完善、条件比较成熟。二是社会效益评价。在积极财政的政策实施的各项措施中，政府投资的重点之一是农村基础设施建设，文化教育事业，生态环境等与民生相关的工程，这些工程不能直接在短期内带来经济效益，但是可以带来广泛的社会效益。因此，在投资绩效审计评价中，要特别关注这些投资项目所产生的社会效益。如在民生领域的投入可以提高人民群众对政府信心起到积极的促进作用。三是可持续发展能力评价。积极财政政策是在我国经济结构调整的大背景下实施的，我们应将经济结构调整与提高经济效益有机地结合，因为经济结构调整才是保证中国经济持续健康稳定增长的根本。在投资绩效审计过程中，我们既要关注这些投资项目的短期效益，还要关注其长期可持续效益，判断其是否贯彻了中央的经济结构调整政策，带动了经济结构的调整和产业结构化升级。
积极财政背景下的政府投资绩效审计评价方法应当注重几个方面。首先，应当注重宏观与微观相结合，对单个建设项目和整个行业或部门存在的问题应当区别对待，既要有微观项目的具体分析，又要有社会宏观供求分析、政策规划的评价与建议，这样才能真正提高投资绩效审计质量。其次，注重定性与定量相结合。扩大内需中政府投资的建设项目经济效益主要采取定量分析法，通过有关指标进行比较，评价经济效益。其社会效益和环境效益具有复杂性和不可计量性，可以采取定性分析法，从技术经济分析入手，运用项目评估等方法进行评价。 此外，横向比较与纵向分析相结合也是绩效审计评价注重的方法之一。
审计作为政府的综合经济监督部门，面中国经济发展的特殊时期，面对积极的财政政策的背景，政府投资绩效审计要在宏观和微观的投资活动中发挥出积极职能作用，必须要结合当前的宏观调控政策背景，面对新规则、新问题，积极调整工作思路，大胆尝试，才能更好的探索出具有中国特色的政府投资绩效审计的思路和方法。
一、2008年我国财政政策调整的背景
1993年到1997年间，为应对经济过热和通货膨胀，实施了适度从紧的财政政策。 1998年，由于受到亚洲金融危机的影响，我国国内出现了有效需求不足和通货紧缩趋势明显的问题，经济增长乏力。我国政府果断决定实施积极的财政政策。2004年以来，我国经济出现了部分行业和地区投资增长过快等问题，通胀压力不断加大，从2005年起政府又将积极的财政政策转向稳健的财政政策。
2008年9月以来，国际金融危机愈演愈烈，世界经济受到严重冲击，对我国的影响正在不断加重加深。在这样的背景下，中央决定对宏观经济政策做出重大调整，把稳健的财政政策调整为积极的财政政策，把从紧的货币政策调整为适度宽松的货币政策，对于切实解决经济发展中存在的突出矛盾和问题，保持经济社会平稳较快发展，防止出现大的起落具有重要意义。
二、加大固定投资是实施积极财政政策最重要着力点
2008年第四季度，中央出台了进一步扩大内需促进经济增长的十项措施，从保障性安居工程、农村基础设施、重大基础设施建设等10方面加大政府投资或出台积极政策刺激行业发展，到2010年底落实这10项措施约需投资４万亿元。为加快建设进度，2008年四季度新增加安排中央投资1000亿元，未来2年内中央政府将累计投入新增政府投资1.18万亿元用于扩大内需加大政府投资力度，
在实施积极财政政策中，中央确定的4万亿政府投资结构是：廉租住房、棚户区改造等保障性住房建设投资约4000亿元；农村水电路气房等民生工程和基础设施建设投资约3700亿元；铁路、公里等重大基础设施建设和城市电网改造投资约15000亿元；医疗卫生、教育、文化等社会事业发展投资约1500亿元；节能减排和生态工程建设投资约2100亿元；自主创新、结构调整和技术改造投资约3700亿元；灾后恢复重建投资约1万亿元。初步预计4万亿经济刺激每年将拉动经济增长约1个百分点，成为应对国际金融危机和保障中国经济增长的重要举措。
由此可见，4万亿投资成效直接关系本次中央财政政策调控的成败，扩大内需加大政府固定投资力度成为实施积极财政政策最重要着力点。在时间紧、任务重的情况下，为科学用好新增中央投资，充分发挥新增投资的拉动作用并确保用于中央确定的重点领域，也为了加快建设进度，尽快形成实物工作量，确保工程质量和生产安全、高效，必须加强对使用新增中央投资的绩效审计工作
三、投资绩效审计在宏观调控中的作用及意义
政府投资绩效审计是对政府投资的立项决策、资金利用率、使用效果、区域环境形成和影响，可能产生的经济利益以及经济责任等进行监督、评价。其目的是向纳税人提供政府投资运用效果的有关信息，使政府及时修正投资运行过程中的偏差，调整决策方向，促进被审计单位健全和完善内控制度，最大限度地节约政府资金，提高经济、社会、环境、政策效应。
积极财政政策下出台紧急出台“4万亿政府投资”的资金涉及各级地方政府的财政支出，今后一段时期内，政府扩大内需财政投资的审计工作陆续纳入各级审计机关的工作内容，如何杜绝投资效率低、重复建设，防止出现“形象工程”和“政绩工程”，社会各界密切关注。为了确保中央这4万亿投资以及其他各项政策措施的贯彻实施，审计机关高度重视扩大内需投资绩效审计工作。审计署审计长刘家义在国务院关于加强审计监督，促进经济平稳较快发展新闻发布会上指出，2009年审计署将加大对4万亿投资的审计力度，围绕促进经济平稳较快发展这个中心，对4万亿投资中的重特大投资项目、重特大资源环境保护项目、重特大民生工程项目、重特大突发性公共事件等的全程跟踪审计。同时，还要对涉及民生的，比如给种粮农民的直补、饮用水安全的投入等这些直接涉及老百姓生活的财政支出，进行全面审计。
从宏观角度上看，积极财政政策背景下的政府投资绩效审计能够促进中央保增长、保发展、保民生这一宏观经济政策目标的实现，是落实中央宏观调整政策的重要手段。投资绩效审计在促进被审计单位健全和完善内控制度，最大限度地节约政府资金，提高经济、社会、环境、政策效应将发挥积极作用。
四、实施政府投资绩效审计应重点把握的几个问题
1、投资绩效审计必须调整视角，紧紧围绕中央宏观调控政策落实开展工作。
政府投资资绩效审计，应摒弃就账查账，就审计而审计的陈旧审计理念，把服务于政府投资宏观监控作为审计的立足点，促进消除影响投资领域市场化进程的体制性障碍，为完善社会主义市场经济条件下的公共财政管理体制作出审计应有的贡献。政府在注重经济增长速度的同时，更加关注经济增长的质量，力求发展节约型经济以降低投资成本提高投资效益。宏观经济政策的变化决定了政府投资绩效审计思路必须及时调整，才能体现审计的高层次监督职能。
在中央提出4万亿元投资计划方案后, 各级地方政府对贯彻落实中央扩大内需促进经济平稳快速发展措施的反应是非常迅速的，在积极财政政策背景下，地方政府先后公布了各自的投资计划，经粗略统计，投资计划总额远超过20万亿元。在具体开展投资绩效审计过程中，要转变思想观念，从以往关注查处违纪违规问题转变到以真实性审计为基础，以效益性为目标，加大对投资效益的分析和对投资决策、投资管理机制的评价上来，围绕影响项目效益的投资成本、内控管理等关键因素，确定审计内容。既看是否超投资规模，资金的来源和使用是否合法、合规，是否存在损失浪费，更注重投资项目和相关事项的分析和评价，评价投资项目决策的科学性、合理性。
2、发挥传统投资审计优势，注重分析，从体制机制或者政策上提出针对性建议。
4万亿元扩大内需政府投资都是关系国计民生的重点项目和国家专项建设资金项目，因此，在实施投资绩效审计项目过程中，要充分利用传统投资审计中的优势，通过确定投资绩效审计重点，从微观上发现问题，从宏观上分析问题，如在铁路、公路等重点投资基建领域 ，投资绩效审计可以针对性的审查项目在建设实施过程中是否存在报批不全、概算失实、制度不落实等问题；审查建设程序是否合规，是否存在因建设程序不合规而造成的投资增加；是否有概算编制严重失实或擅自超概算投资；审查招投标过程是否合规；项目法人制是否落实到位。建设费用支出是否严格控制、支出合理等等问题。同时又要查处重大违法违规和严重损失浪费问题，促进加强项目管理，保障投资效果。
依靠我们传统审计取得的基础，投资绩效审计可以通过加强审计综合分析，注重从单个项目中的个别问题、表面现象中，深入带有倾向性、普遍性的问题，查找分析深层次原因，从制度和机制上提出有针对性的审计建议，力争使审计成果进入领导决策。通过实施绩效审计，关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，促进完善政策法规。如，在新增1000亿投资实施过程中，国家发改委、财政部规定：“对中西部地区公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。”但文件中未明确公益性项目内容，如何界定公益性项目成为亟需明确的、带有普遍性的政策性问题，这个问题若不及时明确，将对投资计划的落实产生不利影响。在开展投资绩效审计过陈中，审计机关及时将问题反馈给国家发展改革委后得到明确答复，解决了基层实施的实际困难。又如，在扩大内需农村建设新增中央投资绩效审计中，审计部门发现一些农村的基层项目建设，缺乏统筹规划，存在重复问题。一个村要建活动站，有文化活动站，有计划生育活动站，有法制宣传活动站，实际上只要一个活动站，所有的工作都可以做，审计机关及时向当地党委政府和有关部门提出来，使得问题得到规范。
3、在积极财政政策背景下开展投资绩效评价
政府绩效投资审计是对投资所得与所耗进行监督与评价的活动。目前，绩效审计的评价指标体系尚不完善。针对扩大内需中政府投资项目的绩效审计评价，我们可以参考以现行的法律法规规章制度、宏观调控中积极财政政策背景、各个机构和行业的专业标准和规定、人们所普遍认知或约定的标准以及审计人员的职业判断等作为绩效审计评价的尺度，积极广泛地开展投资绩效审计评价探索和实践。
在积极财政政策背景下，政府投资绩效评价内容上可以参考几个方面：一是经济效益评价，主要是评价投资项目的获利能力、成本效益情等，这方面现有制度基础比较完善、条件比较成熟。二是社会效益评价。在积极财政的政策实施的各项措施中，政府投资的重点之一是农村基础设施建设，文化教育事业，生态环境等与民生相关的工程，这些工程不能直接在短期内带来经济效益，但是可以带来广泛的社会效益。因此，在投资绩效审计评价中，要特别关注这些投资项目所产生的社会效益。如在民生领域的投入可以提高人民群众对政府信心起到积极的促进作用。三是可持续发展能力评价。积极财政政策是在我国经济结构调整的大背景下实施的，我们应将经济结构调整与提高经济效益有机地结合，因为经济结构调整才是保证中国经济持续健康稳定增长的根本。在投资绩效审计过程中，我们既要关注这些投资项目的短期效益，还要关注其长期可持续效益，判断其是否贯彻了中央的经济结构调整政策，带动了经济结构的调整和产业结构化升级。
积极财政背景下的政府投资绩效审计评价方法应当注重几个方面。首先，应当注重宏观与微观相结合，对单个建设项目和整个行业或部门存在的问题应当区别对待，既要有微观项目的具体分析，又要有社会宏观供求分析、政策规划的评价与建议，这样才能真正提高投资绩效审计质量。其次，注重定性与定量相结合。扩大内需中政府投资的建设项目经济效益主要采取定量分析法，通过有关指标进行比较，评价经济效益。其社会效益和环境效益具有复杂性和不可计量性，可以采取定性分析法，从技术经济分析入手，运用项目评估等方法进行评价。 此外，横向比较与纵向分析相结合也是绩效审计评价注重的方法之一。
审计作为政府的综合经济监督部门，面中国经济发展的特殊时期，面对积极的财政政策的背景，政府投资绩效审计要在宏观和微观的投资活动中发挥出积极职能作用，必须要结合当前的宏观调控政策背景，面对新规则、新问题，积极调整工作思路，大胆尝试，才能更好的探索出具有中国特色的政府投资绩效审计的思路和方法。
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