浅析中小企业担保机构审计中的问题及其对策
狄平（江苏省溧阳市审计局）
为全面了解中小企业信用担保机构发展现状，贯彻落实中央有关扶持中小企业发展政策，应对国际金融危机对中小企业的影响，更好地为中小企业发展提供融资担保服务，各地审计机关纷纷组织开展了对中小企业信用担保机构融资担保情况的审计和调查，结果显示各地中小企业信用担保机构对切实解决中小企业融资难，促进中小企业发展，以及扩大就业、培养税源、提升企业信用等起到了积极的推动作用，但各地中小企业信用担保机构在担保运行和发展中面临许多困难和问题，严重制约着担保行业和中小企业的发展，笔者通过审计实践认为目前担保机构面临的问题主要有：
一、政府部门行政干预较多，担保经营偏离为中小企业担保融资服务宗旨
由于国有中小企业融资担保机构管理体制上隶属于政府部门，监管会成员来自政府部门及金融机构，为此，国有中小企业信用担保机构在融资担保经营的过程中，监管会难以发挥实质性监管作用，经营的独立性往往受到限制，担保经营常常受到来自政府及其部门的行政干预，无法独立开展担保业务，地方政府为解决基础设施建设和社会事业资金短缺的矛盾，严重偏离了当地政府设立担保中心的初衷，将国有中小企业担保机构作为财政性融资平台，纷纷要求国有中小企业担保机构为地方重大工业投资项目、工业园区建设项目、基础设施建设项目、教育和社会事业等非中小企业流动资金贷款提供担保，而众多中小企业却得不到资金支持，出现融资难的局面，严重影响了中小企业的发展。
二、担保业务操作不规范，反担保措施不到位
一些地方中小企业信用担保机构在担保过程中由于受政府及其部门的行政干预，以及从业人员素质低、专业人才缺乏因素的影响，再加上自身内部控制制度不健全，未严格按程序和流程办理贷款担保业务，致使担保业务操作不规范，反担保措施常常超出规定方式，反担保措施不到位，办理担保贷款时，既没有有效资产抵押、质押，又没有提供反担保人，贷款担保存在较大的风险。
三、超比例为企业提供担保，抗风险能力较弱
目前有些地方中小企业信用担保机构超规定、超比例为企业提供信用担保现象十分普遍，超比例数额巨大，担保期内单笔单户超额担保时有发生，一方面一些地方担保机构不顾自身担保能力的不足，违规担保、超比例担保，由此加大了担保机构担保经营风险；另一方面不注重提高自身实力，经营中降低标准少收担保费，少提或不提准备金，担保基金得不到有效补充，暴露出自身抗风险能力不足的问题。
四、担保机构缺乏从事担保业务相关专业人才
审计注意到国有中小企业信用担保机构人员构成大多来自行政机关和事业单位，从事担保业务前，基本没有从事过金融服务业，缺乏相应的专业运作能力，对担保行业的高风险认识不足；民营担保机构人员构成更为复杂，除少数担保机构外聘银行等金融机构退职人员外，从业人员基本缺乏对金融、财务方面的专业知识和技能，为此开展担保业务阻力较大，担保行业专业人才缺乏，严重制约了担保业的发展。
五、担保行业法律法规尚不健全
担保行业不同于银行、保险等金融企业，其起步比较晚，目前正处于迅猛发展阶段，法律法规严重滞后于担保行业发展现状，现有的法律法规不健全，仅适用于政府出资设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构，导致民营担保机构的设立在地位、职能等方面缺乏法律支持，处于弱势地位，已出台的国家有关扶持政策难以落实到位，银行与之合作的意愿不强，并且条件过于苛刻，有些民营担保机构虽然内部出台了各种操作规程及内控制度，在具体运作中起到一定的引导作用，但在总体操作过程和财务管理方面还存在不同程度的问题，有待改进和完善。
此外，通过审计和审计调查，从宏观层面还暴露出了地方财政对担保机构政策扶持力度不够、担保行业风险补偿机制尚不健全、银行对担保机构特别是民营担保公司从业准入门槛过高、以及担保机构监管体系尚未建立等一系列问题。
为促进中小企业信用担保机构规范运作、健康发展，更好地为中小企业提供融资担保服务，对此，笔者认为应从七个方面切实有效解决担保行业所面临的问题，以改进和完善担保行业管理制度：
一是强化法人治理结构，有效遏制行政干预行为
适应新形势，转换国有担保机构管理体制，尝试新的运作模式，积极改组现有国有担保机构股本结构，加强与民营资本的合作，吸收引进民营资本，强化法人治理结构，充分发挥董事会作用，优化运作机制，业务经营保持相对独立性，从根本上扭转国有担保机构业务独立性受限制，行政干预过多的局面。
二是增强中小企业担保机构融资担保服务功能
各担保融资机构要以支持中小企业发展为己任，改进金融服务，完善支持中小企业发展的信贷政策，地方政府部门应减少对担保经营干预，建立财政性融资平台，将中小企业信用担保机构承担的财政性融资功能分离出来，有效解决社会事业和基础设施建设资金短缺的矛盾，增强中小企业信用担保机构融资担保服务功能，切实解决中小企业融资难的矛盾，真正起到促进中小企业发展的作用。
三是建立健全担保经营风险防范机制
从准入角度把好担保经营风险控制和防范关口，建立严密的内部控制制度，在担保过程中严格执行担保程序和操作规程，业务人员实行审、保分离及AB角制度，办理担保业务必须落实反担保措施，并做好保前调查和保后监控工作，严格按市场化运作，强化管理，有效规避经营风险。
四是加大财政资金扶持力度，建立多渠道风险补偿机制
地方政府应配合中央有关扶持政策，安排专项资金，建立风险补偿基金和扶持基金，支持中小企业担保机构发展，在寻求地方财政资金支持的同时，担保机构应增强自身的抗风险能力，建立多渠道风险补偿机制，根据担保业务按比例逐步提取准备金，提高担保经营风险准备。
五是引进高素质专业人才，拉动担保业快速发展
担保机构要从业务发展的需要出发，积极引进各类高素质专业人才，严格从业人员的准入条件，以高素质人才拉动担保业务快速健康发展；同时充分发挥行业协会的作用，对现有的从业人员实施从业培训，使其具备一定的金融、财务、法律方面知识和专业技能，适应担保业发展的需要。
六是健全担保行业法律、法规和制度
中央和地方政府应尽早出台一些既适用于国有担保机构，又适用于民营担保机构的担保行业法律、法规和制度，规范担保行业操作、管理和经营行为,使民营担保机构在法律、职能等方面与国有担保机构处于对等地位，保障已出台的扶持政策落到实处，正确引导民营担保机构改进和完善管理，发挥民营担保机构在支持中小企业发展过程中提供融资服务的作用。
七是努力改善担保行业外部环境
为促进担保业的发展，努力改善担保行业外部环境，一是鼓励民营资本进入担保业，建立政府与银行的协调机制，政府应协调民营担保机构与金融机构的关系，寻求金融机构对民营担保机构的支持，适当降低民营担保公司从业准入门槛；二是加强银保合作，建立风险共担机制，以求银行与担保机构之间利益共享、风险共担；三是利用信息技术成果，推进中小企业信用制度建设，建立信用信息征集与评价平台，实现中小企业信用信息查询、交流和共享的社会化；四是财政、审计部门应配合银监会，充分发挥监督职能，加强对担保机构的监管力度，有效防止担保机构经营风险。
一、政府部门行政干预较多，担保经营偏离为中小企业担保融资服务宗旨
由于国有中小企业融资担保机构管理体制上隶属于政府部门，监管会成员来自政府部门及金融机构，为此，国有中小企业信用担保机构在融资担保经营的过程中，监管会难以发挥实质性监管作用，经营的独立性往往受到限制，担保经营常常受到来自政府及其部门的行政干预，无法独立开展担保业务，地方政府为解决基础设施建设和社会事业资金短缺的矛盾，严重偏离了当地政府设立担保中心的初衷，将国有中小企业担保机构作为财政性融资平台，纷纷要求国有中小企业担保机构为地方重大工业投资项目、工业园区建设项目、基础设施建设项目、教育和社会事业等非中小企业流动资金贷款提供担保，而众多中小企业却得不到资金支持，出现融资难的局面，严重影响了中小企业的发展。
二、担保业务操作不规范，反担保措施不到位
一些地方中小企业信用担保机构在担保过程中由于受政府及其部门的行政干预，以及从业人员素质低、专业人才缺乏因素的影响，再加上自身内部控制制度不健全，未严格按程序和流程办理贷款担保业务，致使担保业务操作不规范，反担保措施常常超出规定方式，反担保措施不到位，办理担保贷款时，既没有有效资产抵押、质押，又没有提供反担保人，贷款担保存在较大的风险。
三、超比例为企业提供担保，抗风险能力较弱
目前有些地方中小企业信用担保机构超规定、超比例为企业提供信用担保现象十分普遍，超比例数额巨大，担保期内单笔单户超额担保时有发生，一方面一些地方担保机构不顾自身担保能力的不足，违规担保、超比例担保，由此加大了担保机构担保经营风险；另一方面不注重提高自身实力，经营中降低标准少收担保费，少提或不提准备金，担保基金得不到有效补充，暴露出自身抗风险能力不足的问题。
四、担保机构缺乏从事担保业务相关专业人才
审计注意到国有中小企业信用担保机构人员构成大多来自行政机关和事业单位，从事担保业务前，基本没有从事过金融服务业，缺乏相应的专业运作能力，对担保行业的高风险认识不足；民营担保机构人员构成更为复杂，除少数担保机构外聘银行等金融机构退职人员外，从业人员基本缺乏对金融、财务方面的专业知识和技能，为此开展担保业务阻力较大，担保行业专业人才缺乏，严重制约了担保业的发展。
五、担保行业法律法规尚不健全
担保行业不同于银行、保险等金融企业，其起步比较晚，目前正处于迅猛发展阶段，法律法规严重滞后于担保行业发展现状，现有的法律法规不健全，仅适用于政府出资设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构，导致民营担保机构的设立在地位、职能等方面缺乏法律支持，处于弱势地位，已出台的国家有关扶持政策难以落实到位，银行与之合作的意愿不强，并且条件过于苛刻，有些民营担保机构虽然内部出台了各种操作规程及内控制度，在具体运作中起到一定的引导作用，但在总体操作过程和财务管理方面还存在不同程度的问题，有待改进和完善。
此外，通过审计和审计调查，从宏观层面还暴露出了地方财政对担保机构政策扶持力度不够、担保行业风险补偿机制尚不健全、银行对担保机构特别是民营担保公司从业准入门槛过高、以及担保机构监管体系尚未建立等一系列问题。
为促进中小企业信用担保机构规范运作、健康发展，更好地为中小企业提供融资担保服务，对此，笔者认为应从七个方面切实有效解决担保行业所面临的问题，以改进和完善担保行业管理制度：
一是强化法人治理结构，有效遏制行政干预行为
适应新形势，转换国有担保机构管理体制，尝试新的运作模式，积极改组现有国有担保机构股本结构，加强与民营资本的合作，吸收引进民营资本，强化法人治理结构，充分发挥董事会作用，优化运作机制，业务经营保持相对独立性，从根本上扭转国有担保机构业务独立性受限制，行政干预过多的局面。
二是增强中小企业担保机构融资担保服务功能
各担保融资机构要以支持中小企业发展为己任，改进金融服务，完善支持中小企业发展的信贷政策，地方政府部门应减少对担保经营干预，建立财政性融资平台，将中小企业信用担保机构承担的财政性融资功能分离出来，有效解决社会事业和基础设施建设资金短缺的矛盾，增强中小企业信用担保机构融资担保服务功能，切实解决中小企业融资难的矛盾，真正起到促进中小企业发展的作用。
三是建立健全担保经营风险防范机制
从准入角度把好担保经营风险控制和防范关口，建立严密的内部控制制度，在担保过程中严格执行担保程序和操作规程，业务人员实行审、保分离及AB角制度，办理担保业务必须落实反担保措施，并做好保前调查和保后监控工作，严格按市场化运作，强化管理，有效规避经营风险。
四是加大财政资金扶持力度，建立多渠道风险补偿机制
地方政府应配合中央有关扶持政策，安排专项资金，建立风险补偿基金和扶持基金，支持中小企业担保机构发展，在寻求地方财政资金支持的同时，担保机构应增强自身的抗风险能力，建立多渠道风险补偿机制，根据担保业务按比例逐步提取准备金，提高担保经营风险准备。
五是引进高素质专业人才，拉动担保业快速发展
担保机构要从业务发展的需要出发，积极引进各类高素质专业人才，严格从业人员的准入条件，以高素质人才拉动担保业务快速健康发展；同时充分发挥行业协会的作用，对现有的从业人员实施从业培训，使其具备一定的金融、财务、法律方面知识和专业技能，适应担保业发展的需要。
六是健全担保行业法律、法规和制度
中央和地方政府应尽早出台一些既适用于国有担保机构，又适用于民营担保机构的担保行业法律、法规和制度，规范担保行业操作、管理和经营行为,使民营担保机构在法律、职能等方面与国有担保机构处于对等地位，保障已出台的扶持政策落到实处，正确引导民营担保机构改进和完善管理，发挥民营担保机构在支持中小企业发展过程中提供融资服务的作用。
七是努力改善担保行业外部环境
为促进担保业的发展，努力改善担保行业外部环境，一是鼓励民营资本进入担保业，建立政府与银行的协调机制，政府应协调民营担保机构与金融机构的关系，寻求金融机构对民营担保机构的支持，适当降低民营担保公司从业准入门槛；二是加强银保合作，建立风险共担机制，以求银行与担保机构之间利益共享、风险共担；三是利用信息技术成果，推进中小企业信用制度建设，建立信用信息征集与评价平台，实现中小企业信用信息查询、交流和共享的社会化；四是财政、审计部门应配合银监会，充分发挥监督职能，加强对担保机构的监管力度，有效防止担保机构经营风险。
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