新形势下基层财政预算管理存在的问题及对策
陈礼怀(江苏省扬州市邗江区审计局)
随着我国经济社会的快速发展，政府在不断加大对民生工程、科学教育等方面支出的同时，面临着财政收入的回落和刚性支出增长的矛盾。区（县）财政应适应新变化并重新定位，以推进财政预算管理改革为突破口，变发展波动期为发展机遇期，实现经济又好又快增长。
一、现阶段基层财政预算管理中存在的主要问题
（一）未按规定编制相关预算、部分项目不细化、标准不科学比较突出。
1、未单独编制区（县）本级预算。根据《预算法》的规定地方各级政府总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。目前很多区（县）没有单独编制区（县）本级预算，区（县）本级预算中包含了下一级预算支出，在预算执行过程中，拨给镇（街办）的支出，不能及时归结到各预算支出科目，而是采取预拨经费的办法，年终根据镇（街办）报表决算数分解到各收支科目。
2、预算编制不够细化。据调查，相当部分基层财政未能严格按新的预算收支科目的类、款、项编制预算，年初专项预算及年中追加预算只列项目不到具体执行单位，部分支出项目名称过于笼统、不明细，如某县预算安排“科技创新”1000万元、“碧水工程”900万元、道路建设资金“1500”万元、“其他”3000万元等。
3、部门预算日常公用经费支出标准、定额不够科学，影响部门预算准确、有效的执行。据调查，至目前为止很多基层财政部门尚不能制定科学合理公用经费支出标准，不能根据各个部门单位的职能和业务特点，安排适合的公用支出标准。一些标准和做法还是以前的老标准、老做法，不能完全适应新的形势的发展。
（二）预算执行刚性不够，调整余地较大。
1、预算调整频繁，预算刚性不够。据调查，在本级预算执行过程中，除了一些正常的必须调整预算的情况外，还存在部门单位中途频繁追加日常公用经费的现象，有关农业、工业、教育、社会保障预算科目的调整追加依然比较频繁，中途追加无需人大审批，导致“部门申请、领导批条、追加预算”等隐性分配，变成“一年预算，预算一年”，人大常委会对政府的这种做法也只能被动地采取事后“追认”的监督形式，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。
2、专项转移支付不够规范，效益难以体现。目前，区（县）财政专项转移支付的项目较多，部分项目资金还存在多头归集，资金分配散、项目多、效益小，与其他资金相互混淆，甚至存在挪用、挤占专项资金的现象。在具体业务过程中具体表现：一是区（县）专项资金（如：水利建设资金、道路资金等）基本未能实行项目管理，预算不细化，在转移支付过程中，各镇、相关部门单位甚至村级组织年终临时打报告争取资金的现象比较普遍，支出随意性大；二是将部分专项资金作为经费补助拨给相关部门单位，弥补部门经费不足，这一方面挤占挪用了专项资金，专项资金的使用效果无法考核；另一方面致使部门单位经费支出不能做到支出一个口子，削弱了预算的约束力。
3、通过年终财政结转预留资金，躲避政府人大监督。此类情况主要表现：一方面部分上级指标长期挂账，如在某县2008年本级预算执行审计中，两年年之前的上级指标达4000多万元，占年终上级指标结余的比例达57.14%，造成资金沉淀，影响了资金的使用效益；另一方面本级财政专项结转不够真实，通过虚列结转项目，将财政资金沉淀在这些虚列的项目中，导致财政净结余不准确。上述做法削弱了预算的约束力，影响了财政资金的使用效益，也不利于政府和人大对这部分资金的管理监督。
（三）专项管理监督不到位，专项“转向”现象比较突出。这个方面的问题主要体现在以下几个方面：
1、部分专项资金不能统一扎口管理，事权、财权不匹配，造成职责不清。如道路建设资金，在财政局的预算科、经建科、农财科都有道路建设资金，资金的分配一部分由区（县）财政直接拨至乡镇，一部分拨至交通局，再由交通局拨至乡镇，由于资金来源渠道不同，管理要求也不同，各镇道路资金的核算模式也不尽相同，资金使用的效果难以保证，监管难度比较大。
2、行政事业单位组织的非税收入与单位支出挂钩，造成预算内外两张皮。对于一些单位收取的按照规定应纳入预算的非税收入，由于财政的“认可”，不能按照规定缴入国库纳入预算统筹安排使用，如“墙改基金”、“散装水泥专项基金”、“社会抚养费”、“水资源费”等，而是先缴入财政专户再按比例予以返还，弥补公用经费的不足，改变了当初确定该收费项目的初衷，不能发挥该类资金特定的功能效果。
3、土地出让金收支管理不够规范。相当部分区（县）财政部门不能按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（2006年12月28日）的规定将土地出让金的收支全额纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”。区（县）土地出让金在管理上出现了无预算核算收、支的状况，在实际执行中也没有按照规定编制年度决算。这种现象导致土地出让金收支体外循环，难以保证资金按照规定的要求使用，资金的使用效果难以保证。
二、加强当前财政预算管理的对策
加强财政预算管理是一项系统工程，其中包括了建立完整的财政预算体系、加强预算管理、强化预算法治性、增强预算透明度、加强财政监督管理与加快推进财政管理信息化建设等等。
（一）健全预算编制管理体系
逐步构建由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的财政预算体系。政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额，全部纳入预算管理。规范非税收入管理。在清理整顿非税收入的基础上，将保留的收费、基金全部纳入预算管理。全面实施非税收入国库集中收缴，规范收缴程序，实施动态监控，取消执收单位过渡性账户，使所有非税收入直接缴入国库或财政专户。政府的全部收入和支出，都要按照上述财政预算体系框架列入本级政府预算。一是明确部门预算收支范围，实行部门单位所有收支统筹安排使用。二是规范基本支出预算编制。严格实行零基预算编制，取消基数加增长的编制方法。三是规范项目支出预算编制，积极实施绩效预算。
（二）严格财政预算执行管理
建立编制科学、执行严格、监督有力、绩效考评、各环节有机衔接的预算管理机制。细化预算编制，提高年初预算资金的到位率。加强预算执行工作，提高预算执行效率，将预算执行的主体责任落实到各部门，将监管预算执行的责任落实到财政预算管理和监督机构。一是硬化部门预算约束。以严格预算执行为主抓手，按照“先有预算、后有支出、无预算不支出”的原则，建立预算执行的日常监督机制，完善预算管理制度，依法规范政府收支行为。二是完善国库支付流程。明确国库集中支付审核权限和时限要求，加强对预算单位用款计划和授权支付的审核。三是加强预算拨款管理。加强对本级预算单位资金使用计划和请款书的全面审核，确保各请款事实真实并符合规定；坚持拨款按计划、支付按进度、使用按政策，保障预算的规范性、有序性和严肃性。
（三）加强财政预算监督管理
建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合。严格执行《财政违法行为处罚处分条例》，强化财政违法责任追究。建立健全行政问责制和部门单位的利益追究机制，加大对违规问题的处理处罚和信息披露力度。一是加强预算执行分析。进一步加大对预算执行情况的分析力度，准确把握财政支出走向。二是推行预算绩效评价、实行预算执行问效。建议财政加快与相关部门的对接步伐，建立健全财政预算绩效评价体系，加大资金使用的事前评审、事中监督、事后检查力度，及时掌握部门预算执行动态，定期进行总结分析，并监督各部门加强预算执行管理。三是建立信息披露制度。按照依法行政和政务公开的要求，进一步完善财政信息披露制度，提高财政预算透明度，自觉接受人大、审计等部门和社会公众的监督。
一、现阶段基层财政预算管理中存在的主要问题
（一）未按规定编制相关预算、部分项目不细化、标准不科学比较突出。
1、未单独编制区（县）本级预算。根据《预算法》的规定地方各级政府总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。目前很多区（县）没有单独编制区（县）本级预算，区（县）本级预算中包含了下一级预算支出，在预算执行过程中，拨给镇（街办）的支出，不能及时归结到各预算支出科目，而是采取预拨经费的办法，年终根据镇（街办）报表决算数分解到各收支科目。
2、预算编制不够细化。据调查，相当部分基层财政未能严格按新的预算收支科目的类、款、项编制预算，年初专项预算及年中追加预算只列项目不到具体执行单位，部分支出项目名称过于笼统、不明细，如某县预算安排“科技创新”1000万元、“碧水工程”900万元、道路建设资金“1500”万元、“其他”3000万元等。
3、部门预算日常公用经费支出标准、定额不够科学，影响部门预算准确、有效的执行。据调查，至目前为止很多基层财政部门尚不能制定科学合理公用经费支出标准，不能根据各个部门单位的职能和业务特点，安排适合的公用支出标准。一些标准和做法还是以前的老标准、老做法，不能完全适应新的形势的发展。
（二）预算执行刚性不够，调整余地较大。
1、预算调整频繁，预算刚性不够。据调查，在本级预算执行过程中，除了一些正常的必须调整预算的情况外，还存在部门单位中途频繁追加日常公用经费的现象，有关农业、工业、教育、社会保障预算科目的调整追加依然比较频繁，中途追加无需人大审批，导致“部门申请、领导批条、追加预算”等隐性分配，变成“一年预算，预算一年”，人大常委会对政府的这种做法也只能被动地采取事后“追认”的监督形式，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。
2、专项转移支付不够规范，效益难以体现。目前，区（县）财政专项转移支付的项目较多，部分项目资金还存在多头归集，资金分配散、项目多、效益小，与其他资金相互混淆，甚至存在挪用、挤占专项资金的现象。在具体业务过程中具体表现：一是区（县）专项资金（如：水利建设资金、道路资金等）基本未能实行项目管理，预算不细化，在转移支付过程中，各镇、相关部门单位甚至村级组织年终临时打报告争取资金的现象比较普遍，支出随意性大；二是将部分专项资金作为经费补助拨给相关部门单位，弥补部门经费不足，这一方面挤占挪用了专项资金，专项资金的使用效果无法考核；另一方面致使部门单位经费支出不能做到支出一个口子，削弱了预算的约束力。
3、通过年终财政结转预留资金，躲避政府人大监督。此类情况主要表现：一方面部分上级指标长期挂账，如在某县2008年本级预算执行审计中，两年年之前的上级指标达4000多万元，占年终上级指标结余的比例达57.14%，造成资金沉淀，影响了资金的使用效益；另一方面本级财政专项结转不够真实，通过虚列结转项目，将财政资金沉淀在这些虚列的项目中，导致财政净结余不准确。上述做法削弱了预算的约束力，影响了财政资金的使用效益，也不利于政府和人大对这部分资金的管理监督。
（三）专项管理监督不到位，专项“转向”现象比较突出。这个方面的问题主要体现在以下几个方面：
1、部分专项资金不能统一扎口管理，事权、财权不匹配，造成职责不清。如道路建设资金，在财政局的预算科、经建科、农财科都有道路建设资金，资金的分配一部分由区（县）财政直接拨至乡镇，一部分拨至交通局，再由交通局拨至乡镇，由于资金来源渠道不同，管理要求也不同，各镇道路资金的核算模式也不尽相同，资金使用的效果难以保证，监管难度比较大。
2、行政事业单位组织的非税收入与单位支出挂钩，造成预算内外两张皮。对于一些单位收取的按照规定应纳入预算的非税收入，由于财政的“认可”，不能按照规定缴入国库纳入预算统筹安排使用，如“墙改基金”、“散装水泥专项基金”、“社会抚养费”、“水资源费”等，而是先缴入财政专户再按比例予以返还，弥补公用经费的不足，改变了当初确定该收费项目的初衷，不能发挥该类资金特定的功能效果。
3、土地出让金收支管理不够规范。相当部分区（县）财政部门不能按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（2006年12月28日）的规定将土地出让金的收支全额纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”。区（县）土地出让金在管理上出现了无预算核算收、支的状况，在实际执行中也没有按照规定编制年度决算。这种现象导致土地出让金收支体外循环，难以保证资金按照规定的要求使用，资金的使用效果难以保证。
二、加强当前财政预算管理的对策
加强财政预算管理是一项系统工程，其中包括了建立完整的财政预算体系、加强预算管理、强化预算法治性、增强预算透明度、加强财政监督管理与加快推进财政管理信息化建设等等。
（一）健全预算编制管理体系
逐步构建由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的财政预算体系。政府以行政权力和国有资产所有者身份集中社会资源的规模和份额，全部纳入预算管理。规范非税收入管理。在清理整顿非税收入的基础上，将保留的收费、基金全部纳入预算管理。全面实施非税收入国库集中收缴，规范收缴程序，实施动态监控，取消执收单位过渡性账户，使所有非税收入直接缴入国库或财政专户。政府的全部收入和支出，都要按照上述财政预算体系框架列入本级政府预算。一是明确部门预算收支范围，实行部门单位所有收支统筹安排使用。二是规范基本支出预算编制。严格实行零基预算编制，取消基数加增长的编制方法。三是规范项目支出预算编制，积极实施绩效预算。
（二）严格财政预算执行管理
建立编制科学、执行严格、监督有力、绩效考评、各环节有机衔接的预算管理机制。细化预算编制，提高年初预算资金的到位率。加强预算执行工作，提高预算执行效率，将预算执行的主体责任落实到各部门，将监管预算执行的责任落实到财政预算管理和监督机构。一是硬化部门预算约束。以严格预算执行为主抓手，按照“先有预算、后有支出、无预算不支出”的原则，建立预算执行的日常监督机制，完善预算管理制度，依法规范政府收支行为。二是完善国库支付流程。明确国库集中支付审核权限和时限要求，加强对预算单位用款计划和授权支付的审核。三是加强预算拨款管理。加强对本级预算单位资金使用计划和请款书的全面审核，确保各请款事实真实并符合规定；坚持拨款按计划、支付按进度、使用按政策，保障预算的规范性、有序性和严肃性。
（三）加强财政预算监督管理
建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合。严格执行《财政违法行为处罚处分条例》，强化财政违法责任追究。建立健全行政问责制和部门单位的利益追究机制，加大对违规问题的处理处罚和信息披露力度。一是加强预算执行分析。进一步加大对预算执行情况的分析力度，准确把握财政支出走向。二是推行预算绩效评价、实行预算执行问效。建议财政加快与相关部门的对接步伐，建立健全财政预算绩效评价体系，加大资金使用的事前评审、事中监督、事后检查力度，及时掌握部门预算执行动态，定期进行总结分析，并监督各部门加强预算执行管理。三是建立信息披露制度。按照依法行政和政务公开的要求，进一步完善财政信息披露制度，提高财政预算透明度，自觉接受人大、审计等部门和社会公众的监督。
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