“两型社会”建设中强化资源环境审计浅析
陶崇万(湖北武汉市江夏区审计局)
发展与资源环境的矛盾是世界性的难题，当前在我国的显现尤为突出。为破解此种难题，党中央、国务院提出建设资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）的发展战略。审计机关一项重要的工作内容是资源环境审计，它与“两型社会”建设的目标是一致的。“两型社会”建设就是要在社会生产、建设、流通、消费的各个领域，在经济和社会发展的各个方面，切实保护和合理利用各种资源，保护生态环境，实现经济社会可持续发展。而审计机关资源环境审计是为了监督被审计单位和对象在经济活动和管理过程中严格执行资源环境法律法规，珍惜和节约使用资源，珍惜和保护环境，维护环保资金的安全与效益，促进可持续发展。资源环境审计理所当然地是“两型社会”建设的重要手段，“两型社会”建设更强化了资源环境审计工作的重要性和权威性。
一、资源环境审计在“两型社会”建设中的作用。
资源环境审计，国际上惯用的名称为环境审计。最高审计机关国际组织环境审计委员会将政府环境审计界定为“为促进政府实施可持续发展战略，由审计机关对政府和企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实 、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作。”
我国党中央、国务院推进“两型社会”建设，更能凸显政府资源环境审计工作的重要性，政府资源环境审计工作对“两型社会”建设具有重要的促进作用。
（一）促进资源环境法律、法规和政策的贯彻实施与完善。到目前止，我国已颁发并正在运行实施的资源环境专门法律29部，国务院专门行政法规62项，中央部门和地方专门规章法规约700余件。这些法律、法规的执法主体涉及政府环保、国土、水利、农业、建设、交通、文化、海洋、气象、工商、海关等部门，责任界限是由主管部门实施统一监督管理，各有关部门依照有关法律的规定实施监督管理。政府审计机关资源环境审计是对有关部门环境资源监督管理的再监督。通过审计发现资源环境法律、法规和政策执行中存在的问题和漏洞，提出整改建议，促进法律、法规、政策得到严格执行。通过按程序和要求向党委、人大和政府提出工作报告和建议，反映资源环境保护体制机制方面的问题，促进法律法规、政策制度的健全完善和体制机制问题的解决。
（二）促进环保资金运行的安全。纳入国家审计机关审计范围的环境保护资金，主要是各级财政部门和企业事业单位投入的、各级政府向有关组织、个人征收和接收的用于环境保护方面的资金。包括：环境保护事业资金 、环境保护专项资金 、财政贴息专项贷款 、单位和个人缴纳的排污费 、国外专项援助款等。审计机关依法对这些资金收支的真实、合法、效益进行监督。主要内容是审查各级财政安排、筹集资金的合法、合规性，资金拨付投放的及时性，主管部门或者使用单位对资金管理的安全性，以及环保和生态建设项目建设完工的按期性，和能否发挥应有的作用，取得预期的环境效益等。具体地：一是，监督有关部门按照预算安排使用环境保护资金，不得截留和挤占、挪用，保证财政预算的严肃性；二是，监督加强环境保护资金管理，防止跑冒滴漏；三是，监督按照规定的用途合理使用环境保护资金，防止损失浪费，保证项目目标的实现，提高资金使用的效果与效益。
（三）促进企业节能减排，清洁生产，增强社会环境责任。政府审计机关对国有企业，特别是对环境影响大的国有企业，进行资源环境审计的再监督是必须的。一方面，是促进企业转变生产方式，优化资源、能源配置，实行节能减排、节能降耗、循环利用，为缓解国家资源能源供求矛盾，维护国家资源能源安全，保护环境，尽其自身责任。另方面，是促进企业增强社会责任，实行清洁生产，创造绿色产品，满足社会消费要求，提高社会消费安全感和消费信心。在当前经济领域面临日益严格的环境保护要求的情况下，特别是在国际经贸中，一些发达国家利用其经济实力和环保技术优势，将不符合其要求的产品拒之门外，对发展中的我国希望走出国门的企业来说是一种严峻的挑战。因此，从某种角度讲，资源环境审计也是为企业提高产品市场占有率和开拓国际市场增加机遇，使企业在获得环境效益的同时，协调增长经济效益和社会效益。
（四）促进公共机构做“两型社会”建设的表率。公共机构是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。公共机构不直接进行物质产品生产，没有大量的原材料、燃料消耗和废弃物排放，但是，公共机构从中央到基层，群体庞大，再加上运转经费来自财政预算，尤其是在预算的科学性存在不足的情况下，无钱找财政追加，成本观念淡薄，长流水、长明灯、高标准配置并依赖性使用小车的现象比比皆是。因此，节约的潜力很大。在监督财政资金使用的真实、合法、效益的同时，进行资源、能源使用的节约与效益的监督，应是审计机关的重要作为。督促公共机构注重节水、节电、节燃油，爱护使用办公设施和美化环境，创建“两型机关”、“两型单位”，在“两型社会”建设中发挥表率作用。
（五）促进政府投资建设中保护资源环境和增强领导投资决策的资源环境意识。对政府投资基本建设项目的审计，资金使用的监督是重点，土地资源使用和环境保护的监督同样是重点，从稀缺性和长远性的角度出发甚至是更重点。通过对投资工程事前、事中、事后全方位的审计监督，落实资源节约和保护环境。事前注重设计论证的环境影响评价、节约土地不占或少占耕地；事中注重实施耕地占补平衡和保护生态环境；事后注重环保设施的启用和美化环境。督促在投资建设的全过程严格执行“三同时”（建设项目环境保护设施同时设计、同时施工、同时投产使用）制度。并由此促进领导在进行投资建设决策中增强资源环境保护意识，避免乱占、毁坏资源和破坏环境，切实为民谋利，为子孙后代造福，实现可持续发展。
二、我国政府资源环境审计现状与存在的不足
资源环境审计涵盖的范围较广，包括：对资源环境保护资金筹集、管理、使用情况的财务审计；对有关组织的业务活动是否符合资源环境法律法规要求进行的合规性审计；和对有关组织的资源环境管理责任及其工作效果进行的绩效审计。我国的资源环境审计工作开始于20世纪90年代中后期。1998年的政府机构改革中，国务院批准审计署的改革方案明确了环境审计职能，审计署据此设立了农业与资源环保审计司，审计署派驻地方特派员办事处和地方各级人民政府审计机关也相继设立了相应的机构，从上到下逐步地正式地开展了资源环境审计工作。
我国资源环境审计工作首先从审计环境保护专项资金开始，之后逐步扩展到对环境建设项目、环境政策法规执行和资源利用等方面的审计。国家审计署先后组织了大的资源环境审计和审计调查项目有：退耕还林资金审计，国土专项资金试点审计，天然林资源保护工程审计，京津风沙源治理工程审计调查，青藏铁路环境保护资金使用情况审计调查，重点流域“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）、重点水利工程三峡工程、南水北调工程和环渤海水污染防治资金审计和审计调查，以及电力、石化、冶炼等行业重点企业节能减排审计调查等。基层审计机关开展了排污费、小型环保项目专项资金、退耕还林补助资金审计等。
由于我国政府资源环境审计起步较晚，目前与高标准的审计要求和“两型社会”建设的要求比较尚存在一定不足。具体表现在以下方面：
（一）实施资源环境审计监督的面比较窄，审计对节约资源保护环境的作为还没有最大化。审计机关每年列入计划的资源环境审计项目并不多，尤其是基层机关两年甚至更长时间才能安排1项。由此可见，政府审计机关对资源环境审计监督的范围还很不够，紧跟环保的国际大势，必须进一步加大监督力度。
（二）审计评价的资源环境技术性状况不够，基本上仍局限于资金财务。资源环境审计是继财务审计、工程造价审计之后的又一个相对独特的审计门类。说它独特，是因为它的方法独特，它需要环境工程师运用环境科学的技术检测方法进行检测和作出评价。我们已进行的资源环境审计，主要还是从保护环保、生态建设财政资金安全这一角度出发的，基本上还只是运用传统的财务审计方法，审计人员还是审计师、会计师，停留在对项目、资金的真实、合法、效益层面上的监督评价，而从技术的角度对资源环境的破坏、损坏、污染程度，追根究源地进行工程技术的、权威性的监督评价还做得不够。这样的资源环境审计与传统的财务审计就没有多大区别。
（三）审计工作的基础性条件准备不够。
一是，审计人员的相关知识和技能欠缺。政府资源环境审计面对的是各个公共机构、企业单位和受人类活动影响的生态区域，评价的内容广泛，专业技术性强，审计的技能方法与传统的财务审计有着显著区别，要求审计人员必须具备环境科学等工程技术知识和资源经济、资源环境法律法规等相关知识及专业胜任能力。而对于一直以会计、审计专业为主的审计机关人员的知识和技能结构而言，是一个很大的欠缺，影响了资源环境审计工作的质量与效率。
二是，尚未建立起审计工作的准则和评价标准。资源环境审计是新的审计工作，具有其特殊性。审计实施如何操作？需要达到什么样的程度？没有底。自资源环境审计工作开展以来，各地都还是在不断地摸索，没有权威的规范的操作准则和评价标准作指导。再加上资源的种类和环境污染的类型又很多、很复杂，工程技术性强，更增加了工作难度和审计风险。
三是，资源环境审计监督的法律授权不完备。国家审计职能参与环境保护和治理是世界上大多数国家通行的事实。1995年最高审计机关国际组织第15届大会发表的《开罗宣言》明确指出：“鉴于有关保护和改善环境的问题和重要性，国际审计组织鼓励各最高审计机关在行使审计职责时，对环境问题进行考虑”。作为最高审计机关国际组织所鼓励和倡导的审计方向，必然是世界各国审计机关关注的重要领域，必然对各国的审计工作起着有效的指导作用。我国政府资源环境审计工作正式启步于此后，迅速得到发展，并对环境保护和治理工作发挥了卓有成效的作用。但是，到目前止，我国的法律尚未授予政府审计机关资源环境审计监督的职责。在这种情况下，若是从非资金角度对资源环境进行过深的检查监督，难免要受到职责范围扩展的质疑，不利于关键审计资料的取得。
三、强化资源环境审计的措施
建设“两型社会”是党的十六届五中全会、十七大报告、全国人大第十届四次、五次会议、第十一届一次会议政府工作报告、《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等重要文件中反复提出的一项战略决策，是党和国家的工作大局。审计机关作为国家经济卫士、免疫系统，围绕中心，服务大局，强化资源环境审计责无旁贷。在当前形势下，政府审计机关做好资源环境审计工作需要进行以下方面的拓展与创新。
（一）在常规审计中融入资源节约和环境保护的监督内容，使资源环境的监督全面化。常规审计即传统的财务审计、非资源环境审计。要加大资源环境审计项目计划，同时，在非资源环境审计项目中增加资源环境监督内容。应改变以前单一的财政资金审计监督的习惯，把财政资金、资源环境放在同一位置进行审计监督。而且，资源、能源节约与财政节支是直接相关联的，节约资源、能源即是节约财政资金。从可持续发展的理念出发，节约资源、能源比节约财政资金更为重要。要在常规审计项目中融入资源环境的评价内容，对被审计单位的水、电、燃油、工作用品耗用和环境状况进行检查监督。国有企业的非资源环境审计还要增加资源利用、原材料、能源耗费和废弃物排放的考察，促进资源、能源节约和环境保护。
（二）突破资金财务的传统定式，在资源环境审计项目中强化技术性评价。国外典型的环境审计主要是就环境而环境的评价，显然更具环境审计的本质特征。鉴于我国政府对环境投入主体地位的特点，我国的资源环境审计可以根据不同情况，将资金财务评价与资源环境技术评价结合进行或是选择进行。对涉及政府财政投入和国外贷、援款支助的资源环境项目，不仅要对资金的真实、合法、效益进行评价，同时还要对资源的破坏、损失浪费程度和环境污染的各种因子进行技术性评价。如此，审计结果更容易得到社会满意的认可。
要在广泛开展环境财务审计、环境合规性审计的同时，积极探索和推进环境绩效审计，提高资源环境审计的档次和成效。
（三）改进审计队伍、审计实施组织的知识和技能结构。从着眼长远和立足当前两个方面采取措施：从长远地大规模地做好资源环境审计工作出发，应着力强化现有人员的知识和技能改造。切实有效地激励审计人员学习补充环境科学专业、资源经济专业的相关知识，激励审计人员积极学习报考获取注册环境工程师资质，成为既具有财务审计技能又具有环境监测评价技能的复合型审计人才。当然，这需要较长时间，需要审计人员发扬吃苦精神投入精力，需要审计机关投入一定经费支持。从当前的应急需要出发，是与相关部门进行技术协作和招考或聘用急需技术人员进审计机关工作。与环保主管部门签订协议进行技术协作，从所属的技术监测机构派专家带技术设备参与审计组协同实施审计，审计师与环境工程师各扬其长分别主持资金财务和环境技术方面的取证评价，最终由审计机关定案形成《审计报告》、《审计决定》等审计文书，审计成果两部门共享。招考或聘用有环境监测评价资质的专业技术人员进审计队伍，应积极创造条件，在机关编制和人员经费允许的情况下循序进行。
（四）尽快建立资源环境审计的准则、评价标准。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出着力构建符合我国国情的资源环境审计模式，2012年初步建立起资源环境审计评价体系。这个体系应包括操作准则和评价标准等内容。鉴于资源环境审计的特殊性、复杂性和工程技术性要求，操作准则应有别于现有的审计准则。评价标准分别注重重要资源保护与开发利用的审计、主要污染类型和生态建设等环境保护的审计，以及企业执行国家节能减排政策的审计等系统性建设是必要的。资源环境审计准则、评价标准应综合考虑ISO14000系列标准和我国已制定的系列环境标准的要求，以适应资源环境审计的国际接轨和增加适用性的需要。应争取资源环境审计评价体系早日出台，在实践中边试行边完善，便于规范审计操作，降低审计风险，提高审计质量和水平。
（五）完善立法对国家审计机关开展资源环境审计的支持。在当前我国经济社会发展与资源环境的矛盾日益尖锐的情况下，审计机关做好资源环境审计监督工作更是现实的需要。要通过努力做好资源环境审计工作逐步推动资源环境审计入法。充分开展以环保资金为载体的对环境政策和环境项目的效益评价工作，将资源节约和环境保护纳入领导干部经济责任审计的评价内容，将节能环保的检查融入常规审计。用工作实绩争取地方政府和国务院制订和健全资源环境审计的规章和法规，进而争取国家相关法律明确政府审计机关资源环境审计的职责、权限。从而，为推进我国资源节约和环境保护的长远战略的实施，以法定的形式强化审计监督的机制。
一、资源环境审计在“两型社会”建设中的作用。
资源环境审计，国际上惯用的名称为环境审计。最高审计机关国际组织环境审计委员会将政府环境审计界定为“为促进政府实施可持续发展战略，由审计机关对政府和企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实 、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作。”
我国党中央、国务院推进“两型社会”建设，更能凸显政府资源环境审计工作的重要性，政府资源环境审计工作对“两型社会”建设具有重要的促进作用。
（一）促进资源环境法律、法规和政策的贯彻实施与完善。到目前止，我国已颁发并正在运行实施的资源环境专门法律29部，国务院专门行政法规62项，中央部门和地方专门规章法规约700余件。这些法律、法规的执法主体涉及政府环保、国土、水利、农业、建设、交通、文化、海洋、气象、工商、海关等部门，责任界限是由主管部门实施统一监督管理，各有关部门依照有关法律的规定实施监督管理。政府审计机关资源环境审计是对有关部门环境资源监督管理的再监督。通过审计发现资源环境法律、法规和政策执行中存在的问题和漏洞，提出整改建议，促进法律、法规、政策得到严格执行。通过按程序和要求向党委、人大和政府提出工作报告和建议，反映资源环境保护体制机制方面的问题，促进法律法规、政策制度的健全完善和体制机制问题的解决。
（二）促进环保资金运行的安全。纳入国家审计机关审计范围的环境保护资金，主要是各级财政部门和企业事业单位投入的、各级政府向有关组织、个人征收和接收的用于环境保护方面的资金。包括：环境保护事业资金 、环境保护专项资金 、财政贴息专项贷款 、单位和个人缴纳的排污费 、国外专项援助款等。审计机关依法对这些资金收支的真实、合法、效益进行监督。主要内容是审查各级财政安排、筹集资金的合法、合规性，资金拨付投放的及时性，主管部门或者使用单位对资金管理的安全性，以及环保和生态建设项目建设完工的按期性，和能否发挥应有的作用，取得预期的环境效益等。具体地：一是，监督有关部门按照预算安排使用环境保护资金，不得截留和挤占、挪用，保证财政预算的严肃性；二是，监督加强环境保护资金管理，防止跑冒滴漏；三是，监督按照规定的用途合理使用环境保护资金，防止损失浪费，保证项目目标的实现，提高资金使用的效果与效益。
（三）促进企业节能减排，清洁生产，增强社会环境责任。政府审计机关对国有企业，特别是对环境影响大的国有企业，进行资源环境审计的再监督是必须的。一方面，是促进企业转变生产方式，优化资源、能源配置，实行节能减排、节能降耗、循环利用，为缓解国家资源能源供求矛盾，维护国家资源能源安全，保护环境，尽其自身责任。另方面，是促进企业增强社会责任，实行清洁生产，创造绿色产品，满足社会消费要求，提高社会消费安全感和消费信心。在当前经济领域面临日益严格的环境保护要求的情况下，特别是在国际经贸中，一些发达国家利用其经济实力和环保技术优势，将不符合其要求的产品拒之门外，对发展中的我国希望走出国门的企业来说是一种严峻的挑战。因此，从某种角度讲，资源环境审计也是为企业提高产品市场占有率和开拓国际市场增加机遇，使企业在获得环境效益的同时，协调增长经济效益和社会效益。
（四）促进公共机构做“两型社会”建设的表率。公共机构是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。公共机构不直接进行物质产品生产，没有大量的原材料、燃料消耗和废弃物排放，但是，公共机构从中央到基层，群体庞大，再加上运转经费来自财政预算，尤其是在预算的科学性存在不足的情况下，无钱找财政追加，成本观念淡薄，长流水、长明灯、高标准配置并依赖性使用小车的现象比比皆是。因此，节约的潜力很大。在监督财政资金使用的真实、合法、效益的同时，进行资源、能源使用的节约与效益的监督，应是审计机关的重要作为。督促公共机构注重节水、节电、节燃油，爱护使用办公设施和美化环境，创建“两型机关”、“两型单位”，在“两型社会”建设中发挥表率作用。
（五）促进政府投资建设中保护资源环境和增强领导投资决策的资源环境意识。对政府投资基本建设项目的审计，资金使用的监督是重点，土地资源使用和环境保护的监督同样是重点，从稀缺性和长远性的角度出发甚至是更重点。通过对投资工程事前、事中、事后全方位的审计监督，落实资源节约和保护环境。事前注重设计论证的环境影响评价、节约土地不占或少占耕地；事中注重实施耕地占补平衡和保护生态环境；事后注重环保设施的启用和美化环境。督促在投资建设的全过程严格执行“三同时”（建设项目环境保护设施同时设计、同时施工、同时投产使用）制度。并由此促进领导在进行投资建设决策中增强资源环境保护意识，避免乱占、毁坏资源和破坏环境，切实为民谋利，为子孙后代造福，实现可持续发展。
二、我国政府资源环境审计现状与存在的不足
资源环境审计涵盖的范围较广，包括：对资源环境保护资金筹集、管理、使用情况的财务审计；对有关组织的业务活动是否符合资源环境法律法规要求进行的合规性审计；和对有关组织的资源环境管理责任及其工作效果进行的绩效审计。我国的资源环境审计工作开始于20世纪90年代中后期。1998年的政府机构改革中，国务院批准审计署的改革方案明确了环境审计职能，审计署据此设立了农业与资源环保审计司，审计署派驻地方特派员办事处和地方各级人民政府审计机关也相继设立了相应的机构，从上到下逐步地正式地开展了资源环境审计工作。
我国资源环境审计工作首先从审计环境保护专项资金开始，之后逐步扩展到对环境建设项目、环境政策法规执行和资源利用等方面的审计。国家审计署先后组织了大的资源环境审计和审计调查项目有：退耕还林资金审计，国土专项资金试点审计，天然林资源保护工程审计，京津风沙源治理工程审计调查，青藏铁路环境保护资金使用情况审计调查，重点流域“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）、重点水利工程三峡工程、南水北调工程和环渤海水污染防治资金审计和审计调查，以及电力、石化、冶炼等行业重点企业节能减排审计调查等。基层审计机关开展了排污费、小型环保项目专项资金、退耕还林补助资金审计等。
由于我国政府资源环境审计起步较晚，目前与高标准的审计要求和“两型社会”建设的要求比较尚存在一定不足。具体表现在以下方面：
（一）实施资源环境审计监督的面比较窄，审计对节约资源保护环境的作为还没有最大化。审计机关每年列入计划的资源环境审计项目并不多，尤其是基层机关两年甚至更长时间才能安排1项。由此可见，政府审计机关对资源环境审计监督的范围还很不够，紧跟环保的国际大势，必须进一步加大监督力度。
（二）审计评价的资源环境技术性状况不够，基本上仍局限于资金财务。资源环境审计是继财务审计、工程造价审计之后的又一个相对独特的审计门类。说它独特，是因为它的方法独特，它需要环境工程师运用环境科学的技术检测方法进行检测和作出评价。我们已进行的资源环境审计，主要还是从保护环保、生态建设财政资金安全这一角度出发的，基本上还只是运用传统的财务审计方法，审计人员还是审计师、会计师，停留在对项目、资金的真实、合法、效益层面上的监督评价，而从技术的角度对资源环境的破坏、损坏、污染程度，追根究源地进行工程技术的、权威性的监督评价还做得不够。这样的资源环境审计与传统的财务审计就没有多大区别。
（三）审计工作的基础性条件准备不够。
一是，审计人员的相关知识和技能欠缺。政府资源环境审计面对的是各个公共机构、企业单位和受人类活动影响的生态区域，评价的内容广泛，专业技术性强，审计的技能方法与传统的财务审计有着显著区别，要求审计人员必须具备环境科学等工程技术知识和资源经济、资源环境法律法规等相关知识及专业胜任能力。而对于一直以会计、审计专业为主的审计机关人员的知识和技能结构而言，是一个很大的欠缺，影响了资源环境审计工作的质量与效率。
二是，尚未建立起审计工作的准则和评价标准。资源环境审计是新的审计工作，具有其特殊性。审计实施如何操作？需要达到什么样的程度？没有底。自资源环境审计工作开展以来，各地都还是在不断地摸索，没有权威的规范的操作准则和评价标准作指导。再加上资源的种类和环境污染的类型又很多、很复杂，工程技术性强，更增加了工作难度和审计风险。
三是，资源环境审计监督的法律授权不完备。国家审计职能参与环境保护和治理是世界上大多数国家通行的事实。1995年最高审计机关国际组织第15届大会发表的《开罗宣言》明确指出：“鉴于有关保护和改善环境的问题和重要性，国际审计组织鼓励各最高审计机关在行使审计职责时，对环境问题进行考虑”。作为最高审计机关国际组织所鼓励和倡导的审计方向，必然是世界各国审计机关关注的重要领域，必然对各国的审计工作起着有效的指导作用。我国政府资源环境审计工作正式启步于此后，迅速得到发展，并对环境保护和治理工作发挥了卓有成效的作用。但是，到目前止，我国的法律尚未授予政府审计机关资源环境审计监督的职责。在这种情况下，若是从非资金角度对资源环境进行过深的检查监督，难免要受到职责范围扩展的质疑，不利于关键审计资料的取得。
三、强化资源环境审计的措施
建设“两型社会”是党的十六届五中全会、十七大报告、全国人大第十届四次、五次会议、第十一届一次会议政府工作报告、《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等重要文件中反复提出的一项战略决策，是党和国家的工作大局。审计机关作为国家经济卫士、免疫系统，围绕中心，服务大局，强化资源环境审计责无旁贷。在当前形势下，政府审计机关做好资源环境审计工作需要进行以下方面的拓展与创新。
（一）在常规审计中融入资源节约和环境保护的监督内容，使资源环境的监督全面化。常规审计即传统的财务审计、非资源环境审计。要加大资源环境审计项目计划，同时，在非资源环境审计项目中增加资源环境监督内容。应改变以前单一的财政资金审计监督的习惯，把财政资金、资源环境放在同一位置进行审计监督。而且，资源、能源节约与财政节支是直接相关联的，节约资源、能源即是节约财政资金。从可持续发展的理念出发，节约资源、能源比节约财政资金更为重要。要在常规审计项目中融入资源环境的评价内容，对被审计单位的水、电、燃油、工作用品耗用和环境状况进行检查监督。国有企业的非资源环境审计还要增加资源利用、原材料、能源耗费和废弃物排放的考察，促进资源、能源节约和环境保护。
（二）突破资金财务的传统定式，在资源环境审计项目中强化技术性评价。国外典型的环境审计主要是就环境而环境的评价，显然更具环境审计的本质特征。鉴于我国政府对环境投入主体地位的特点，我国的资源环境审计可以根据不同情况，将资金财务评价与资源环境技术评价结合进行或是选择进行。对涉及政府财政投入和国外贷、援款支助的资源环境项目，不仅要对资金的真实、合法、效益进行评价，同时还要对资源的破坏、损失浪费程度和环境污染的各种因子进行技术性评价。如此，审计结果更容易得到社会满意的认可。
要在广泛开展环境财务审计、环境合规性审计的同时，积极探索和推进环境绩效审计，提高资源环境审计的档次和成效。
（三）改进审计队伍、审计实施组织的知识和技能结构。从着眼长远和立足当前两个方面采取措施：从长远地大规模地做好资源环境审计工作出发，应着力强化现有人员的知识和技能改造。切实有效地激励审计人员学习补充环境科学专业、资源经济专业的相关知识，激励审计人员积极学习报考获取注册环境工程师资质，成为既具有财务审计技能又具有环境监测评价技能的复合型审计人才。当然，这需要较长时间，需要审计人员发扬吃苦精神投入精力，需要审计机关投入一定经费支持。从当前的应急需要出发，是与相关部门进行技术协作和招考或聘用急需技术人员进审计机关工作。与环保主管部门签订协议进行技术协作，从所属的技术监测机构派专家带技术设备参与审计组协同实施审计，审计师与环境工程师各扬其长分别主持资金财务和环境技术方面的取证评价，最终由审计机关定案形成《审计报告》、《审计决定》等审计文书，审计成果两部门共享。招考或聘用有环境监测评价资质的专业技术人员进审计队伍，应积极创造条件，在机关编制和人员经费允许的情况下循序进行。
（四）尽快建立资源环境审计的准则、评价标准。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出着力构建符合我国国情的资源环境审计模式，2012年初步建立起资源环境审计评价体系。这个体系应包括操作准则和评价标准等内容。鉴于资源环境审计的特殊性、复杂性和工程技术性要求，操作准则应有别于现有的审计准则。评价标准分别注重重要资源保护与开发利用的审计、主要污染类型和生态建设等环境保护的审计，以及企业执行国家节能减排政策的审计等系统性建设是必要的。资源环境审计准则、评价标准应综合考虑ISO14000系列标准和我国已制定的系列环境标准的要求，以适应资源环境审计的国际接轨和增加适用性的需要。应争取资源环境审计评价体系早日出台，在实践中边试行边完善，便于规范审计操作，降低审计风险，提高审计质量和水平。
（五）完善立法对国家审计机关开展资源环境审计的支持。在当前我国经济社会发展与资源环境的矛盾日益尖锐的情况下，审计机关做好资源环境审计监督工作更是现实的需要。要通过努力做好资源环境审计工作逐步推动资源环境审计入法。充分开展以环保资金为载体的对环境政策和环境项目的效益评价工作，将资源节约和环境保护纳入领导干部经济责任审计的评价内容，将节能环保的检查融入常规审计。用工作实绩争取地方政府和国务院制订和健全资源环境审计的规章和法规，进而争取国家相关法律明确政府审计机关资源环境审计的职责、权限。从而，为推进我国资源节约和环境保护的长远战略的实施，以法定的形式强化审计监督的机制。
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