浅议我国绩效审计的发展
顾嘉(审计署武汉办)
【发布时间:2009年12月15日】
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    摘  要:绩效审计的开展是实现审计工作“免疫系统”功能的重要组成部分,对政府、企业、社会都有着重要的作用。本文从绩效审计的概念、作用出发,描述我国当前绩效审计的特点、存在的问题并提出对策,以此使我国的绩效审计得到更快更好的发展。
    关键字:绩效   信息   变革 
    一、绩效审计的定义
    国际上关于绩效审计的定义很多。兰尼斯•纳通曾在《国家政府的绩效事后审计》(1967年)一书中指出:“绩效审计是由审计长开展的一种独立检查,其目的是向立法机关提供报告,评价政府部门和机构是否是以守信、高效率和富有成效的方式管理国家的项目。”
    美国审计署对绩效审计的定义是:“绩效审计是一种客观、系统的检查,其目的是对政府机构、项目、活动或职能提供独立的评价,从而为负责监督和提出改进措施的有关机构增强问责制以及制定决策提供信息。”
    我国对绩效审计的表述为:“绩效审计是由审计人员利用现代技术与方法开展的对政府、政府机构或国有企业的项目、活动和职能的独立、客观、系统的评价,目的是为有关方面增强问责制提供建议并提供决策信息。”
    二、绩效审计的主要作用
    从上述绩效审计的定义中可以发现,绩效审计的内容同常规的审计有相同的地方,但更突出了过去事项的评价、问责和对未来工作的指导作用。
    绩效审计在提高政府行政效率和增强公信力方面有着重要的作用。绩效审计能够在确保现有信息真实性的基础上并产生新的信息,是信息的发布者。同时,绩效审计又是强有力的监督工具,是项目的评价者,能够帮助政府发现自身的不足,从而引导政府提高行政效率。绩效审计的核心作用主要有以下两点:
      (1)披露绩效信息
    绩效审计最基本的作用便是提供信息,通过向政府和管理人员提供有关被审项目的绩效情况,以及审计分析、结论和建议等客观、及时的信息,帮助政府履行其行政职责。绩效审计报告的并不是粗略的信息,而是可靠、准确且易于理解的信息。
    此外,绩效审计不仅能发现信息,还能够产生出新的信息。绩效审计对现有信息的分析、得出的审计发现和对发现问题的报告,以及在建议中提出的有效的解决问题的方案,都是各类信息使用者所需要的宝贵信息。
    (2)助推政策变革
    从政府职能来看,绩效审计能够使政府认清现状,对不合理的制度进行改进。绩效审计可以发现在哪些领域中能够实现效率、效果和公平性的大幅度提高或改进,从而保证政府各项措施的合理实施。同时,绩效审计对于改善政府的软环境具有很好的作用,对政府的行政效率进行客观的评价,提高政府的服务质量。
    从企业角度讲,我国目前还是一个以国有经济为主导的国家,许多关系国计民生的行业都有国家掌控。每年政府对于这些国有大中型企业的发展始终高度关注,尤其是在全球经济危机的情况下,大量的财政资金投入到这些行业中,如何监督好这些重点企业、项目的管理运行情况,将是维护社会安定、提升资金使用效率的重点。而绩效审计恰恰能够起到这样的作用,能够成为资金使用的监督者、评价者和引导者,不断促进企业内部管理的变革,大大提高资金的使用效率。
    从公众角度看,民众的呼声是政府变革的一大动力。绩效审计和绩效审计报告是拓宽公众与政府之间联系的渠道。普通大众对于政府的行政效率、国家投入资金的用途、效果是极其关注的。老百姓希望政府在各个层面都能提高效率,不仅仅是资金方面,更多的是政府的行政效率问题。毋庸置疑,随着审计信息披露制度的不断深入,绩效审计将成为政府接受民众监督、评测的又一大途径。
    三、我国绩效审计的开展
    1.我国绩效审计的组织结构
    我国的审计组织架构实行的是由中国的各级审计机关之间存在下级向上级报告工作的关系,由审计署进行全局的领导。此外,审计署在国务院下设的25个部委中设立了派出审计局开展审计工作,在18个城市设立了特派员办事处。同时,各个地方审计机关对地方的政府负责,开展审计工作。另外,审计署还拥有一定的处罚权,可以依法行政。
    2.我国绩效审计的涵盖范围
    目前我国的绩效审计涵盖的范围越来越广,覆盖了财政、金融、投资、环保、社保等等方面,相关审计项目不断增多,绩效审计得到不断深化,但还远远不够。绩效审计不仅仅是政府审计这一层面进行,而且最终要深入到社会各个方面的审计之中。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出:“要全面推进绩效审计”、“到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。可见,绩效审计的涵盖范围应当是全方位的,只要有投资、有管理,就要有绩效审计。绩效审计内容的体现形式目前是包含在整个审计事项之中,并不是作为单独的审计项目体现出来,还没有独立的绩效审计报告。
    3.我国绩效审计存在的不足
    绩效审计其实并非单独的审计模式,它是我们传统的审计模式的延伸,代表了一种全新的更符合科学发展观要求的审计理念。
    我国的审计信息披露制度经过这么多年的发展已经初步形成体系,但是还有许多地方需要完善,审计信息披露上还存在“重资金、轻管理”等问题,无法有效揭露资金的实际使用效益情况。事实上,审计过程中出现这种问题也是情理之中,毕竟我国还没有很多历史的经验可以借鉴,审计人员的能力也有限,所以只能“摸着石头过河”,在曲折中前进。
    目前在绩效审计的开展过程中,主要存在的问题有:绩效审计的观念还未树立;缺乏完整的绩效审计指导体系;过于注重项目本身,未能提升问题的高度;审计人员的整体素质还不够,软硬件条件不足。
    虽然绩效审计在我国已逐步开展,但是由于种种因素,运用范围还是比较狭窄,在审计人员心中的重要性地位还没有完全树立起来。绩效审计不少还是停留在纸面上,具体如何分析绩效、评价事实、提出合理建议则有相当的难度。审计过程中过于注重微观的资金使用情况,对项目的社会效益情况评价还不足。
    目前,我国还没有出台专门的绩效审计规范,绩效审计在整个审计项目中的所占比重有限、重点不易突出。许多项目还只是对于部分内容进行资金使用的绩效考察,绩效审计的具体内容往往涵盖面不够广,限制其发挥促进制度变革的作用。
    四、我国绩效审计的发展对策
    1.完善审计人员的组成架构
    (1)稳定派出机构制度,强化地方审计机关的作用
    当前的派出审计制度对于审计工作的开展发挥出了重要的作用。事实证明,这项制度是行之有效的,这些年来查处了无数的大案要案,为国家挽回巨额的经济损失,切实履行了审计的职责,赢得了人民的信任和赞扬。当前,要继续稳定这项制度,并且不断加强对于派出机构的的管理,充分发挥审计的效率。
    地方审计机关作为我国地方经济的监督机关,拥有着庞大的审计队伍,也同样肩负着重要使命。如果没有地方审计机关的绩效审计,那我们国家的绩效审计工作也将是极不完整的。在实际工作中,由于审计署对地方审计机关更多的是业务上的指导关系,因此必须要调动地方审计机关的积极性,对于条件较好的各地审计机关可以进行试点,搞活“全国一盘棋”,将绩效审计逐步推开,不断推向深入。
    (2)完善队伍结构,提升审计业务水平
    绩效审计不同于通常的财务审计,涉及面更广、综合性更高,因此审计队伍中需要一批通晓财务、经济评价、计算机等等专业的高素质复合型人才,而当前我国的审计队伍仍存在着一定的人才队伍老化、知识水平更新较慢、对于绩效审计理念接受程度不足等问题,制约了绩效审计的开展。所以如何快速转变审计理念、建立一支高水平、高效率的综合性审计队伍将是当务之急。
    2.注重考察绩效情况,强化指导性作用
    绩效审计要突出特点。一方面,要按照传统会计学的要求强调财务经济性和合规性的审计,另一方面,还要强调检被审项目的社会经济性的考量,同时注重全局性、制度性的批判与揭露。今后审计工作的重点不仅是对算得出的“资金”的考察,更要对“算不清”的社会效益进行判断,不能仅停留在过去经济事项的表面,更重要的是要能够揭露制度漏洞,注重揭露问题,避免就事论事,不仅要知道“是什么”,关键是要为“怎么办”提供详细的建议,将“绩效”二字完全体现出来,逐步形成以制度问题揭露为主、单纯资金审计为辅的绩效审计模式。
    3.完善绩效审计的制度,统一实施标准
    目前我国的绩效审计还处于起步阶段,还没有设立统一规范的绩效审计实施与报告标准。绩效审计报告的侧重和描述同一般的审计报告应该是不同的,而当前绩效审计的内容还是包含在原有的审计实施方案、审计报告之中,因此有必要对绩效审计的内容、具体体现形式进行统一,制定报告规范。
    进行绩效审计,必然会用到各种评价方法并形成具体的实施与报告方法,而当前我国在这方面基本处于空白,由于审计项目种类众多,涉及各行各业,因此要及时制定一般普遍性准则,同时又要针对行业特殊性制定分类的评价标准,逐步形成比较完整的评价系统,这样也为审计人员进行进行审计提供了标准和依据。
    4.强化审计的独立性,保证客观公正
    独立性原则是审计开展的基础。缺乏了独立性,审计人员的判断、结论就会出现偏差、丧失公允性,严重影响审计工作的正常开展。绩效审计的开展过程中,需要审计人员对审计事项进行独立、客观的评价,杜绝因“人情”等因素导致审计质量下降的问题出现,始终坚持原则和纪律,不受外界因素干扰,使绩效审计得到顺利的开展。
    参考文献:
    1.审计署:《审计署2008至2012年审计工作发展规划》,2008年7月。
    2.审计署审计科研所:《关于我国绩效审计发展问题的思考》,2008年6月
    3.审计署审计科研所:《效益审计展评项目的分析与评价》,2008年7月
    4.审计署审计科研所:《我国效益审计的基本类型与实践特点》,2007年12月

    
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