政府公共投资项目跟踪审计初探
崔德法(审计署驻郑州特派员办事处)
【发布时间:2009年12月15日】
【来源:崔德法(审计署驻郑州特派员办事处)】
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    摘要:随着我国经济社会的快速发展,经济运行方式、政府管理方法发生了深刻的变化,采取传统的事后审计难以发挥好国家审计“免疫系统”功能,必须做到关口前移,实行全过程跟踪审计。
    关键词:政府  公共投资   跟踪审计
    今年,温总理在政府工作报告中指出:“各级政府都要自觉接受人大监督和政协民主监督,强化监察、审计等专门监督,高度重视人民群众监督和新闻舆论监督,做到行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运行运用到哪里,审计就跟进到哪里”。总理的讲话为审计部门深化跟踪审计工作指明了方向。我们应清醒的认识到随着我国经济社会的快速发展,经济运行方式、政府管理方法发生了深刻的变化,一些经济和社会事务,如重大政策措施和投资项目的实施,战略性资源的利用和开发,环境保护的全面升级,突发性公共事件的处置等,具有周期长、涉及面广、社会关注度高等特点,采取传统的事后审计难以达到“免疫”的要求,必须做到关口前移,实行全过程跟踪审计。近年来,对奥运工程等重点建设项目的审计,以及对四川汶川地震抗震救灾款物的审计,都是典型的跟踪审计。如何做好跟踪审计工作,发挥好国家审计“免疫系统”功能,是国家审计机关面临的重大课题,下面笔者以政府公共投资项目为例进行探讨。
    一、跟踪审计的含义、特征及优点 
     (一)跟踪审计的含义
    跟踪审计,指审计机关依据有关法律、法规、规章,按照规定程序,对项目从立项至项目完成的全过程实施的审计监督与服务,通过对项目实施的事前、事中、事后全过程跟踪审计,及时发现和纠正项目的问题,发挥好国家审计“免疫系统”功能,。
    (二)跟踪审计的特征
    与以往开展的常规审计相比,跟踪审计具有审计内容更全面、审计实施更及时等特点。主要体现在:一是系统性。跟踪审计的内容涵盖了工程建设实施阶段的各个环节,即设计、招标、合同、设备材料采购、施工过程、变更签证到竣工等。二是时效性。跟踪审计将事前、事中和事后审计有机地结合起来,使审计监督贯穿于被审计项目的全过程,避免了事后审计的滞后性。三是预防性。跟踪审计能及时发现问题的苗头和隐患,及时予以纠正,突出了预防作用。 四是服务性。跟踪审计能及时发现问题,更有利于做好审计服务,达到审计监督与审计服务的有机统一。
    (三)跟踪审计的优点
    一是有利提高审计服务质量。跟踪审计突破了传统审计的模式,加强审计监管,有利于防患于未然。二是有利发挥审计“免疫系统”的建设性作用。跟踪审计将事前介入、事中审计,事后监督有机结合起来,有利于减少失误,及时发现和纠正问题,提高资金效益。
    二、跟踪审计的重点内容
    (一)前期阶段审计。
    一是项目决策的科学性、可行性以及其民生性和公益性。重点是立项、可行性研究、初步设计概算等,把好项目决策关,确保项目的合法、合规和科学,项目的投向是否关注民生,是否具有公益性,是否符合广大人民群众的利益诉求,为普通老百姓谋福利。二是项目招投标。对项目招标文件、招标控制价、工程量清单等进行复核,促进工程招投标工作的公开、公平、公正。三是项目合同。重点审查合同与招投标文件、补充条款和注意事项等,防止因合同内容有误或遗漏而造成建设资金的损失浪费。四是征地拆迁补偿。重点审计征地动迁补偿是否符合有关规定和标准,确保被拆迁人的利益。五是建设项目资金的来源和到位情况。重点审计建设资金是否落实到位。
    (二) 实施阶段审计。
    一是项目建设合同履行情况审计。重点审计合同是否认真履行,确保合同的真实性、合法性、合理性,以及合同的有效履行。二是工程造价审计。重点审计施工方案的变更、调整,把好工程施工的工艺、进程、质量、工程投资。三是现场签证的审计。重点审计工程量的签证,防止虚假签证。四是施工现场审计。重点防止施工单位偷工减料、以次充好等问题,促进业主加强工程管理,提高项目施工质量。五是工程造价审计。重点审计工程价款结算、工程量计算、综合单价执行、合同外新增项目综合单价测算及其定额套用、费用计取、材料价格等。六是工程监理审计。重点检查监理单位是否履行监理职责,促使监理单位加强项目质量和计量的监理。七是工程管理审计。重点对项目建设计划、组织、管理等进行必要的抽查、考核。八是内控制度审计。重点审计参建各方的内部管理制度,检查存在的漏洞,促进相关单位健全规章制度。九是工程财务收支审计。以建设资金为主线,检查项目资金支出是否合规、合法。
    (三)竣工决算阶段审计。
    一是竣工验收。把握好分项验收、阶段验收和竣工验收,及时办理资料的交接手续,对工程投资的节约和超支情况要重点予以关注。二是项目投资效益,重点关注社会效益。根据可行性研究报告中有关的经济、技术、社会和环境等指标,对项目建设以及建成后的效果进行对比分析,重点关注公共投资的社会效益,是否有利于广大人民群众生产和生活水平的提高,有利于社会的可持续发展,有利于构建社会主义和谐社会,找出项目建设管理过程中存在的问题,对项目投资决策的经济性、效率性、效果性及公益性等进行综合评价,提出前瞻性的审计意见和建议。
    三、跟踪审计的主要做法
    (一)合理配置审计组成人员。由于工程建设项目审计对审计人员驾御财务与工程两个专业知识的技能和审计经验提出了更高的要求,因此在提高现有审计人员业务素质、拓展知识面的同时做好财务与工程两个专业人才的合理分工与协调配合显得十分重要,审计项目实施前要对工程建设项目的专业要求进行全面分析,合理安排财务审计与工程管理审计人员知识结构的分工与合作,为工程建设项目审计的顺利实施奠定相应的专业基础。
    (二)创新审计思路。思想决定行动,在跟踪审计中,我们要冲破传统的审计模式对审计方式和方法进行了创新。如在审计中可以采用多点联动的方法,从发展改革部门、财政部门、主管部门、建设单位、勘察设计单位、监理单位等多个部门取得有关资料和数据,相互佐证,为整体客观公正的评价项目建设和发现问题奠定基础。
    (三)外聘专家。由于审计业务面的不断拓展,审计人员缺乏相关的工作经历和知识背景,对被审计单位的业务知识的匮乏已成为当前制约审计质量提升的瓶颈,实践证明外聘专家是提高提升审计质量和水平的有效方法之一。
    (四)综合评价。由于政府公共投资的公益性决定了审计评价的社会性,我们必须关注公共投资的实际的社会效益,通过查阅相关资料和统计数据,走访和调查相关人员和单位,对项目产生的社会效果进行全面评估,综合的评价项目实际效益和效果。
    四、深化跟踪审计的思路
    (一)创新审计理念。
    一是树立跟踪审计“免疫系统”理念。以科学发展观作为统领,努力做好“两个转变”,即:实现传统的查错纠弊审计到跟踪审计的转变,从揭示和查处违法违纪问题到实现预防为主的免疫系统转变。二是坚持服务与监督并举。从投资管理体制、机制着眼,从各个细微环节着手,实现真实性、合法性审计与经济性、效益性以及效果性审计的有机结合。三是建立事前预防、事中控制、事后监督的跟踪审计监督体系。
    (二)创新审计重点内容。
    一是关注项目决策的科学性。跟踪审计要特别注重项目决策的科学性和可行性审计,减少决策失误。二是加强“标的”的审核。审计关口前移到招投标控制价的审计,防止招投标价高估冒算。三是夯实工程造价,挤掉水分。以提高投资效益为主线,防止弄虚作假,减少损失浪费。四是注重项目效益。积极探索建设项目效益审计的新路子和新方法,重点揭露管理不善和决策失误造成的严重损失浪费、效益低下等问题。
    (三)创新审计方式方法。
    一是坚持全面跟踪审计。以建设单位为主体实施审计,把审计视野扩展到建设项目涉及的各个环节,做到资金运行到哪里,审计就跟踪到哪里。依法对与项目有关的勘察、设计、施工、监理、供货等单位进行延伸审计监督,及时发现各个环节存在的漏洞和问题。二是突出重点审计内容。重点审计隐蔽工程、重大设计变更、大宗材料设备采购、工程造价结算等重点控制环节。三是利用先进仪器设备。发挥好照相、录像、GPS等技术装备的作用,做好对项目原始地理地貌的测量取证,对隐蔽工程及其它重要环节等进行现场取证,为竣工结算提供可靠依据。四是利用计算机辅助审计。科学采集数据,利用好工程造价审计软件,提高审计效率和质量。
    参考文献:
    [1] 袁敏:《建设项目跟踪审计谈》,《中国内部审计》2005年第12期。
    [2] 娄而行主编:《审计学概论》,上海人民出版社1986年版


    
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