扶贫专项资金绩效审计探讨
李红(湖北省十堰市审计局)
【发布时间:2009年12月11日】
【来源:李红(湖北省十堰市审计局)】
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    扶贫专项资金审计,对于国家重点扶持的贫困地区的审计工作人员来说,是一项长期且不间断的艰巨工作;近年来随着国家对扶持贫困地区的政策的倾斜,扶持力度的逐步加大,扶贫专项资金审计通过采用各种审计方式,如上审下及交叉审计,取得了令人可喜的成绩,资金在运行中违纪违规现象逐年下降,但这不是审计监督的最终目的,因此,今后在进一步加强对资金的合法性、合规性监督的同时,审计目标应定位到资金效益审计上来。
    笔者通过多次参与扶贫资金专项审计实践,认为积极探索、扎实认真地开展扶贫专项资金效益审计,概括起来,应该是从六个环节抓起:
    一、组织好审前调查,理清审计思路
    这是开展扶贫专项资金效益审计的前提环节。审前调查中我们要做到三个改进:改进审计方案。将以前审计重点由按资金流向查“资金使用了没有”,转向以项目为重点查“资金用好了没有”,即:资金量和项目结合,围绕资金项审计范围扩大行政区域,如由以前的以乡村为审计重点改由以片区、流域为为审计重点,采取上下联动和左右联动相结合;改进审计方法。即:请计划部门(财政、扶贫部门)提供数据→到市(县)财政部门或用款单位查看资金是否下拨→抽审60%左右的乡镇、村查看资金到位和使用情况→“走马观花”的看看项目。在具体审计项目的选择上,要创造性地突出重点审计大额资金。由于各县(市区)具体情况不同,党委和政府重视程度各异,项目的安排各有侧重,所以方案的设计应给审计组一个可灵活发挥主观能动性的空间;改进单一的审计依据。以往审计人员手中掌握的只是计划和扶贫部门提供的项目计划文件,在效益审计中,审计人员不仅要掌握了解上级下达的项目资金计划,更重要的是手中要有项目可行性报告、计划书、项目竣工验收决算报告等,实施审计时对各项目的情况了然如胸,有据可依,可以迅速地选择好重点项目。
    二、熟悉惠农政策法规,掌握相关知识
    熟悉惠农政策、法规,掌握相关知识,是开展扶贫专项资金审计的基础环节。扶贫资金效益审计涉及的资金量大、投放项目多且分散,政策性强,关系到贫困农民的切身利益。这就要求我们审计人员加强法规、政策文件的学习,同时也要熟悉农业项目工程管理流程的业务知识,提高审计人员的业务素质。因此,实施审计之前,必须学习和熟悉惠农政策法规;实施审计之中,要准确掌握、使用政策法规;实施审计之后,要认真理解、对照政策法规与实际工作中的差异,准确掌握、使用政策法规的过程,就是将审计过程中发现的问题与已掌握的惠农政策法规联系起来,进行分析、定性的过程。它是检验审计人员对政策法规熟练程度的过程,也是检验审计人员执法态度的过程。我们要坚持实事求是、依法监督的原则,提升审计质量。
    三、加强项目预决算审计,是开展效益审计的重点环节
    加强项目的预决算审计,是开展扶贫专项资金效益审计的重点环节。建设项目的概预算是确定和控制该项目从筹建到竣工验收所需经费的审计依据。加强项目的预算审计,推行重点资金项目预算审签制度,实行分项目透明审计。通过审计,了解其申报、编制是否合规,有无多列、重列或漏列等不实的情况,核减不合理预算;加强项目的决算审计,进行事后监督。工程竣工决算审计属事后审计,它是对被审计项目整个基建工程质量、效益等的综合监督,在审计中对照预算看有无擅自改项目、变更项目、高套造价提高收费标准、三大材物资的用量和价格组成、消耗情况等。坚持四个结合:1、项目申报、实施、竣工结算审计与资金划拨结果审计相结合,看是否以“小”顶“大”,转移资金;2、审查程序(立项、申报、批复、招标、实施、监理、决算等)与审计实际(工程)项目相结合,看是否以假乱真,贪占资金;3、审“实”(看实际工程项目)与审“虚”(走访调查)相结合,看是否以“真”骗“真”,套取扶贫资金;4、审计工程(项目)、资金划拨与审计“人”相结合,看项目、资金管理、决策是否科学,有无损失、浪费。
    四、推行和坚持以县财政为报账单位是效益审计的基本保证
    以县财政为报账单位是效益审计的基本保证,也是开展扶贫专项资金审计的关键环节。没有一套真实完整的财务和项目实施的预决算资料作支撑,资金使用的效益好坏就没有评价依据。2001年,财政部印发了《财政扶贫资金报账制管理办法》(财农[2001]93号文),省财政厅出台了《湖北省财政扶贫资金报账制管理办法(试行)实施细则》(鄂财农发[2002] 5 号文),结合省委、省政府2003年下达的《集中扶贫资金分批扶持重点项目贫困村的决定》,扶贫资金以县财政为报账单位具备了充实的法律依据。效益审计既不能就项目论项目,也不能就资金论资金,要把审计项目和审计资金在审计实施中很好的结合起来,只有坚持以县财政为扶贫资金的基本核算单位。必须注意三个环节,首先,从整体上出发看工程项目的布局和投向是否合理,项目安排是否统筹考虑(片区或行政区域),经济、技术是否可行,项目建设是否科学;其次,审计项目建设是否重复立项,是否存在虚列项目骗取上级拨款等情况;第三,把好资金流向关。要盯紧资金划拨线索,资金划拨到何处,审计跟踪到何处。一看资金划拨的依据,查资金拨付时有无相应的实施项目。如无项目计划拨付资金,挪用扶贫资金的可能性很大。二看资金划拨的最终帐户,查看划转到谁的帐户及资金的最终出处,从而确认资金划拨的合规性。三看资金划拨和发票的关联情况,查扶贫项目的合法性。
    五、搞好综合分析,建立科学客观的评价体系
    搞好综合分析,建立科学客观的评价体系,是开展扶贫专项资金审计的终端环节。专项资金的使用有其特殊的效益评价标准,要积极探索财务收支审计与效益审计相结合的有效途径,在财务收支审计的同时,对专项资金使用的经济效益、社会效益给予客观真实的评价,改变报喜不报忧的评价模式,看项目是否按照规定的要求操作,评价建设项目的经济性、效率性、效果性;评价投资项目是否按最经济的方法编制并执行预算,项目建设是否提前或按照预定工期完成,是否产生预期效果;有针对性地提出完善政策法规、改进工作、加强管理的意见和建议,以服务于宏观经济。
    六、加强部门配合,把扶贫效益审计工作纳入制度化、规范化
    扶贫资金涉及到项目申报、立项、计划下达、资金拨付、使用、项目实施、验收各个环节,对扶贫资金使用情况的管理监督,不是一个部门能独立完成的,审计部门应与计划、财政、扶贫办、农行等主管部门加强部门配合,相互联系。一是要参与申报项目及科学论证,纠正部门在申报项目上的盲目性和地方领导项目执行的随意性,确保项目执行的严肃性和纪律性。项目管理部门应加强对项目申报工作的管理,实行备案制、备案批复制和项目公示制,严把项目申报关。二是在资金管理上要建立资金到项目、管理到项目、检查到项目的管理机制,严格按照项目建设进度拨付资金,确保资金及时、足额到位。资金主管部门应严格实行预拨制、报账制管理,严把资金使用关。三是审计部门要根据新阶段扶贫开发规定和政策,不定期开展各种形势的审计监督,除上级审下级外,开展交叉审计,把扶贫效益审计作为重要的工作内容,充分发挥审计部门的监督职能。 (湖北十堰市审计局 李红)
    
     
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