深化县级财政预算执行审计工作的思考
张程（江苏省射阳县审计局）
2009年度财政预算执行审计工作即将全面展开，如何进一步深化县级财政预算执行审计，值得研究和思考。笔者认为，县级财政预算执行审计应从深化财政改革、完善财政制度、促进财政增收、优化支出结构、提高财政资金使用效益的角度统筹考虑；应以“揭示问题、规范管理、促进改革、提高效益、维护安全”作为财政审计的工作思路，应在审计内容、审计方式和审计结果上有所创新、有所作为、有所突破，以充分体现财政预算执行审计的宏观性、针对性、效益性和时效性。具体来讲：
一、审计内容上应注重四个突出，实现四个促进。
1、突出民生审计，促进经济和谐发展。一是认真抓好农民健康工程、农村通达工程、农村教育培训工程、农村环境整治工程、农村文化工程新农村五件实事等各项涉农专项资金的跟踪审计监督，确保专款专用，保障广大农民的切身利益和农村和谐发展。二是认真开展社保资金的审计监督，确保社会保障基金的安全与完整，保障广大参保人员的切身利益和社会的和谐稳定。
2、突出效益审计，促进资金效益发挥。一是深化固定资产投资审计，拓展审计内容，力求在效益审计方面有更大突破。二是抓好财政有关重点建设项目专项资金的绩效审计，如中央、省下达的拉动内需资金、财政扶持企业发展等资金的审计监督，努力提高有限财政资金的使用效益，着力推进财政绩效预算编制工作，促进财政绩效管理水平不断提高。
3、突出管理审计，促进财政规范管理。一是加强政府采购管理审计，加大政府采购管理力度，全面深化政府采购制度改革，不断完善政府采购管理办法，坚持应采尽采、管采分离和预算约束，进一步强化和实现依法采购，强化监管和运行机制，提高政府采购效率和质量。二是加强部门预算管理审计，推进建立部门预算责任制度，强化部门预算编制、执行和监督主体的责任，建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。三是加强收支两条线管理审计，确保部门单位的一切收支全部纳入预算，严格治理一切账外收支和“小金库”行为。四是加强国库集中支付管理审计，增强财政对重大支出项目的监管，充分提高有限资金的使用效益。五是加强国有资产管理审计，推行建立预算与资产相结合的管理模式，切实提高资产管理效益；建立国有经营性资产公开招租模式，对行政事业单位所有经营性收入实行委托招租，收入纳入单位预算，实行统一核算、统一管理。
4、突出风险审计，促进财政良性运转。一是加强对县本级财政运行中收入风险、债务风险、担保风险、融资风险的审计监督，进一步增强财政风险防范意识。二是加强县级部门预算单位财务运转状况的审计调查，全面摸清部门预算执行情况及其家底状况，揭示部门财务管理漏洞，剖析存在原因，着力从源头上防范财务风险。
二、审计方式上应注重四个结合，实现四个转变。
1、坚持收支审计相结合，向支出审计为主转变。针对县级非国有企业所占比重较大，个体私营税收占有较高份额这一特点，普遍开展税收审计难度较大，加之当前县级审计机关人员少这一状况，县级财政预算执行审计在坚持收支审计相结合的基础上，除有重点地开展收入专项审计外，审计的工作重心应向支出审计为主转变，加大财政预算资金使用、管理及其效益审计的力度，努力促进财政资金使用效益最大化。
2、坚持审计与审计调查相结合，向审计调查为主转变。从县级审计机关现状分析来看，要在三四个月时间内完成面广量大的同级审工作，并能取得较好的审计工作成果，就迫切需要在运用正常审计方法基础上，尽可能多地运用审计调查这一方法，只有这样，才能尽可能多地搜集和发现财政审计问题和相关的信息资料，提出切实可行的审计建议。因此，在对财政预算执行主体的财政、税务部门以及重点事项审计时，将采用审计方式进行。对其他专题将积极推行行业性、系统性的审计调查方式，改变过去由单一项目审计转变为综合项目整体推进，做到有重点地查问题与有针对性地提建议统一，不断增强审计成果的影响力和辐射面，更好提升审计质量，促进各方重视财政审计工作。
3、坚持传统审计与计算机联网审计相结合，向计算机联网审计为主转变。在传统审计技术基础上，应根据财政审计数据量大、面广、且相对稳定的特点，努力转换审计的思维方式，充分运用审计数据的多维分析技术，积极探索构建财政审计总体分析模型，力求站在一定高度上把握总体，从观察趋势、选择重点，到运用钻取、掌握明细，直至发现线索、引导延伸，查出问题，真正实现从瞎子摸象转变为把握总体，从进点后摸索线索转变为带着线索进点这一崭新的审计方式转变。积极利用联网审计的功能，详细分析联网单位电子数据的特点和规律，科学收集，认真加工整理，以充分发挥财政财务电子信息化管理系统平台作用，着力实施联网审计和动态财政监督，不断提高财政管理和审计监督的效能，大力促进部门单位加强财务核算，建立健全内部控制制度，不断规范财政财务收支行为，促进财政财务良性运转。
4、坚持财政总预算审计与部门单位预算审计结合，向部门预算审计为主转变。在把握财政预算执行总体情况审计的基础上，应把财政审计的工作重点和精力放到部门预算执行审计上去，进一步扩大财政预算资金审计的覆盖面，充分发挥财政预算执行审计的监督职能作用。
三、审计效果上应注重四个加强，实现四个扩大。
1、加强审前调查，着力扩大审计质量成果。切实做好审前调查工作，放大审前调查的空间和时间，认真选择确定好财政审计的重点专题和内容，研究编制好财政审计的工作方案和实施方案，大力促进财政审计质量的提高，确保财政审计能做到常审常新。在重点专题选择上，坚持有所为有所不为，集中反映带有普遍性和倾向性的突出问题，特别是要揭露影响财政资金使用效益的问题，揭露体制、机制和管理方面存在的主要问题等，突出重点，与时俱进。因此，一方面要着眼全年布局，在排定年度审计项目计划时，就考虑围绕财政审计这一中心项目，安排好配套项目，以拓展审计范围，扩大财政审计的深度和广度。另一方面在财政审计实施前，紧紧围绕财政“重点、热点、难点”问题，确定每年财政审计工作新的侧重点，注重把政府关心、人大关注的问题纳入到审计方案中去。
2、加强组织领导，着力扩大审计资源力量。财政审计是一项全局性的工作，如何组织实施，做到有序运作至关重要。为此，必须继续强化组织领导，明确工作任务、审计程序和审计要求，使有限的审计人力资源发挥最大的效能。一是成立“同级审”审计小组，由主要领导亲自挂帅，分管领导各分工一块，全局人员全部参加，真正形成全局上下一起上的工作机制，集中人员，集中时间，集中精力开展同级审。二是细化工作目标，明确分工任务，建立审计分组，对各分组具体工作任务和职责进行细化，保证整体审计工作目标落到实处。三是严格审计要求。坚持“统一计划、划定范围、分工审计”的原则，统一领导，分块实施，加强协调合作，做到不重不漏。四是规范审计工作程序要求。坚持依法审计，严格按照审计方案和法定程序开展各项审计工作。
3、加强创新协调，着力扩大审计效率效果。财政预算执行审计不仅涉及面广、工作量大，而且是年年审、年年要有新成果。因此，加强与政府、人大、财政、税务及其部门预算单位的沟通协调就显得尤为重要。一是要紧紧围绕政府工作中心，服务经济发展这个主题开展好财政预算执行审计，注重宏观效应，突出审计重点，着力发挥审计卫士和谋士的作用，努力使审计结果取得政府最大的支持和肯定。二是要紧紧把握人大以及人民群众所关注的热点、难点、焦点问题开展好财政预算执行审计，注重国家法律法规政策执行和各项惠民政策落实情况的检查，突出民生审计，着力提高财政预算执行审计工作报告份量，以取得人大的广泛关注和社会各界的支持。三是要紧紧跟住财税改革和管理动向开展好财政预算执行审计，注重审计创新，突出管理效益审计，全面促进财税管理工作科学化、规范化、精细化和制度化，以赢得财税部门的欢迎和配合。
4、加强整改公示，着力扩大审计效应。一是加大审计检查执法力度，在对重点问题、重点部门、重点事项审计处理上，做到该严肃处理的要严肃处理，真正发挥审计的震撼力；二是加大审计决定和报告的执行力度，对审计出具的报告和决定，必须按时保质地执行到位，保证审计整改工作真正落到实处。三是要加大审计公示力度，扩大审计结果公告范围，充分提高审计的影响力。
一、审计内容上应注重四个突出，实现四个促进。
1、突出民生审计，促进经济和谐发展。一是认真抓好农民健康工程、农村通达工程、农村教育培训工程、农村环境整治工程、农村文化工程新农村五件实事等各项涉农专项资金的跟踪审计监督，确保专款专用，保障广大农民的切身利益和农村和谐发展。二是认真开展社保资金的审计监督，确保社会保障基金的安全与完整，保障广大参保人员的切身利益和社会的和谐稳定。
2、突出效益审计，促进资金效益发挥。一是深化固定资产投资审计，拓展审计内容，力求在效益审计方面有更大突破。二是抓好财政有关重点建设项目专项资金的绩效审计，如中央、省下达的拉动内需资金、财政扶持企业发展等资金的审计监督，努力提高有限财政资金的使用效益，着力推进财政绩效预算编制工作，促进财政绩效管理水平不断提高。
3、突出管理审计，促进财政规范管理。一是加强政府采购管理审计，加大政府采购管理力度，全面深化政府采购制度改革，不断完善政府采购管理办法，坚持应采尽采、管采分离和预算约束，进一步强化和实现依法采购，强化监管和运行机制，提高政府采购效率和质量。二是加强部门预算管理审计，推进建立部门预算责任制度，强化部门预算编制、执行和监督主体的责任，建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。三是加强收支两条线管理审计，确保部门单位的一切收支全部纳入预算，严格治理一切账外收支和“小金库”行为。四是加强国库集中支付管理审计，增强财政对重大支出项目的监管，充分提高有限资金的使用效益。五是加强国有资产管理审计，推行建立预算与资产相结合的管理模式，切实提高资产管理效益；建立国有经营性资产公开招租模式，对行政事业单位所有经营性收入实行委托招租，收入纳入单位预算，实行统一核算、统一管理。
4、突出风险审计，促进财政良性运转。一是加强对县本级财政运行中收入风险、债务风险、担保风险、融资风险的审计监督，进一步增强财政风险防范意识。二是加强县级部门预算单位财务运转状况的审计调查，全面摸清部门预算执行情况及其家底状况，揭示部门财务管理漏洞，剖析存在原因，着力从源头上防范财务风险。
二、审计方式上应注重四个结合，实现四个转变。
1、坚持收支审计相结合，向支出审计为主转变。针对县级非国有企业所占比重较大，个体私营税收占有较高份额这一特点，普遍开展税收审计难度较大，加之当前县级审计机关人员少这一状况，县级财政预算执行审计在坚持收支审计相结合的基础上，除有重点地开展收入专项审计外，审计的工作重心应向支出审计为主转变，加大财政预算资金使用、管理及其效益审计的力度，努力促进财政资金使用效益最大化。
2、坚持审计与审计调查相结合，向审计调查为主转变。从县级审计机关现状分析来看，要在三四个月时间内完成面广量大的同级审工作，并能取得较好的审计工作成果，就迫切需要在运用正常审计方法基础上，尽可能多地运用审计调查这一方法，只有这样，才能尽可能多地搜集和发现财政审计问题和相关的信息资料，提出切实可行的审计建议。因此，在对财政预算执行主体的财政、税务部门以及重点事项审计时，将采用审计方式进行。对其他专题将积极推行行业性、系统性的审计调查方式，改变过去由单一项目审计转变为综合项目整体推进，做到有重点地查问题与有针对性地提建议统一，不断增强审计成果的影响力和辐射面，更好提升审计质量，促进各方重视财政审计工作。
3、坚持传统审计与计算机联网审计相结合，向计算机联网审计为主转变。在传统审计技术基础上，应根据财政审计数据量大、面广、且相对稳定的特点，努力转换审计的思维方式，充分运用审计数据的多维分析技术，积极探索构建财政审计总体分析模型，力求站在一定高度上把握总体，从观察趋势、选择重点，到运用钻取、掌握明细，直至发现线索、引导延伸，查出问题，真正实现从瞎子摸象转变为把握总体，从进点后摸索线索转变为带着线索进点这一崭新的审计方式转变。积极利用联网审计的功能，详细分析联网单位电子数据的特点和规律，科学收集，认真加工整理，以充分发挥财政财务电子信息化管理系统平台作用，着力实施联网审计和动态财政监督，不断提高财政管理和审计监督的效能，大力促进部门单位加强财务核算，建立健全内部控制制度，不断规范财政财务收支行为，促进财政财务良性运转。
4、坚持财政总预算审计与部门单位预算审计结合，向部门预算审计为主转变。在把握财政预算执行总体情况审计的基础上，应把财政审计的工作重点和精力放到部门预算执行审计上去，进一步扩大财政预算资金审计的覆盖面，充分发挥财政预算执行审计的监督职能作用。
三、审计效果上应注重四个加强，实现四个扩大。
1、加强审前调查，着力扩大审计质量成果。切实做好审前调查工作，放大审前调查的空间和时间，认真选择确定好财政审计的重点专题和内容，研究编制好财政审计的工作方案和实施方案，大力促进财政审计质量的提高，确保财政审计能做到常审常新。在重点专题选择上，坚持有所为有所不为，集中反映带有普遍性和倾向性的突出问题，特别是要揭露影响财政资金使用效益的问题，揭露体制、机制和管理方面存在的主要问题等，突出重点，与时俱进。因此，一方面要着眼全年布局，在排定年度审计项目计划时，就考虑围绕财政审计这一中心项目，安排好配套项目，以拓展审计范围，扩大财政审计的深度和广度。另一方面在财政审计实施前，紧紧围绕财政“重点、热点、难点”问题，确定每年财政审计工作新的侧重点，注重把政府关心、人大关注的问题纳入到审计方案中去。
2、加强组织领导，着力扩大审计资源力量。财政审计是一项全局性的工作，如何组织实施，做到有序运作至关重要。为此，必须继续强化组织领导，明确工作任务、审计程序和审计要求，使有限的审计人力资源发挥最大的效能。一是成立“同级审”审计小组，由主要领导亲自挂帅，分管领导各分工一块，全局人员全部参加，真正形成全局上下一起上的工作机制，集中人员，集中时间，集中精力开展同级审。二是细化工作目标，明确分工任务，建立审计分组，对各分组具体工作任务和职责进行细化，保证整体审计工作目标落到实处。三是严格审计要求。坚持“统一计划、划定范围、分工审计”的原则，统一领导，分块实施，加强协调合作，做到不重不漏。四是规范审计工作程序要求。坚持依法审计，严格按照审计方案和法定程序开展各项审计工作。
3、加强创新协调，着力扩大审计效率效果。财政预算执行审计不仅涉及面广、工作量大，而且是年年审、年年要有新成果。因此，加强与政府、人大、财政、税务及其部门预算单位的沟通协调就显得尤为重要。一是要紧紧围绕政府工作中心，服务经济发展这个主题开展好财政预算执行审计，注重宏观效应，突出审计重点，着力发挥审计卫士和谋士的作用，努力使审计结果取得政府最大的支持和肯定。二是要紧紧把握人大以及人民群众所关注的热点、难点、焦点问题开展好财政预算执行审计，注重国家法律法规政策执行和各项惠民政策落实情况的检查，突出民生审计，着力提高财政预算执行审计工作报告份量，以取得人大的广泛关注和社会各界的支持。三是要紧紧跟住财税改革和管理动向开展好财政预算执行审计，注重审计创新，突出管理效益审计，全面促进财税管理工作科学化、规范化、精细化和制度化，以赢得财税部门的欢迎和配合。
4、加强整改公示，着力扩大审计效应。一是加大审计检查执法力度，在对重点问题、重点部门、重点事项审计处理上，做到该严肃处理的要严肃处理，真正发挥审计的震撼力；二是加大审计决定和报告的执行力度，对审计出具的报告和决定，必须按时保质地执行到位，保证审计整改工作真正落到实处。三是要加大审计公示力度，扩大审计结果公告范围，充分提高审计的影响力。
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