农业资金审计中存在的问题和改进对策
郭西 王军法（审计署重庆办）
我国是拥有8亿农民的农业大国，无论从历史的角度，还是从现实的角度，在各种各样的经济问题中，农业、农村和农民问题最复杂。近十年来，国家对农业资金方面的投入力度不断加大，注重了对农业发展的大环境和农业基础设施建设的投入，保障了农业和农村经济持续发展的势头。改善并加强农业资金审计，规范对投入的农业资金的管理和使用，是发展农业生产和繁荣农村经济的一个重要问题，同时也是党和政府、广大农民群众关注的一项重要课题。
一、农业资金审计概述
所谓农业资金，主要是指国家各级财政投入的和通过国内银行以及国外、国际金融机构援贷项目投入的，用于发展农业生产、繁荣农村经济、提高农民收入的各类专项资金。主要有：农业发展基金、农业综合开发资金、农业科技教育经费、支农周转金、扶贫资金、援贷项目资金、救灾资金、水利建设基金、水利事业费、水资源费、水土保持事业费、水土保持补助经费、乡镇供水专项贷款贴息资金，林业基金、林业事业费、林业重点生态工程专项资金、退耕还林还草补助资金、育林基金、林业保护建设费，土地开发基金、耕地开垦费、复垦费、土地补偿费、土地出让金，以及发展渔业生产方面的渔业资源增殖保护经费、草原荒漠化治理专项资金等。农业资金的来源渠道多，有中央、国家部委拨入资金和地方筹措资金，又分有偿资金和无偿资金，这些资金都具有扶持农业的专项用途。
近20年来，农业资金审计工作从审计对象、内容、重点、范围、组织方式、审计报告和法律规范等方面都进行了较全面的探索。同时，以贯彻全面审计，突出重点，注重发现大案要案线索和执法必严，违法必究的要求和审计工作“二十字方针”为标志，我国农业资金审计工作进入了一个全面提高质量和深入发展的阶段。即以查错纠弊、维护财经法纪，促进提高资金使用效益，全面服务“三农”为目标；以财政支农资金审计为主体，支农专项资金审计为重点；审计资金覆盖财政资金、信贷资金、社会公共资金和境外援助资金等方面；把“上审下”与同级审相结合，专项资金审计与预算执行审计相结合，审计与审计调查相结合，审计与促进整改相结合，注重从宏观角度反映问题的全面发展与提高的阶段。
二、目前农业资金审计存在的问题
就农业资金审计本身来看，主要存在以下问题：
（一）农业资金审计存在较多“空白点”。从农业资金来源来看，目前农资审计一般局限于对国家预算安排的农业资金的审计，而对预算外安排的农业资金的审计监督涉及较少。从行业来看，国营企事业单位和集体所有制企业的审计容易得到执行，而对乡镇集体经济实行审计监督的问题，一直未被纳入国家审计的范畴，从而造成这部分农资无序流通，监管不力的现象很突出。从资金管理来看，由于多头管理，拨款环节繁多，造成审计工作鞭长未及。另外，由于资金筹集的渠道繁多，既有国家投入，又有农民投入，也有外商投入；既有无偿投入的，又有有偿投入的；资金使用对象既有国有企事业单位，又有集体经济组织和个体农户等等。因而，在实际审计工作中，农业审计执法尚未实行对农业资金的全方位监督。
（二）整体规划不足。从农业资金审计工作的现状看，农资审计缺少跨行业、跨系统的特性，主要按照上级审计机关的指令进行，比较被动。另外，从农业资金的筹集、分配、管理、使用等各环节看，它具有明显的阶段性特点，然而，我们对农业资金的审计，大多是在资金使用后一次性对农业资金的筹集、分配、管理、使用和效益情况进行审计，这与农业资金的投入使用具有阶段性特点相脱节，更重要的是影响了农业资金审计监督作用的发挥。
（三）存在“四难”问题。一是查证难。农业资金计划渠道较多，多数单位对各种资金未按资金性质单独列帐反映，使用时容易造成资金错位。二是反映情况难。对虚列支农支出，采取各种手段截留应下拨的各种资金、地方政府配套资金部分不足或者根本不出资和资金不及时到位等问题，地方政府领导往往考虑到本地区的声誉，怕影响上级投资，因而要求审计部门对此少反映或不反映，大事化小、小事化了，从而掩盖了农业资金运用过程中的存在着问题和矛盾。三是评价难。要正确反映资金的到位情况，意味着对农业政策落实情况的检查和监督。对农业投资所开展的每一项兴建、改造、扩建的工程和项目，往往需要一个较长时间和过程才能完成，有的还需多次投入，加上评估内容广泛、综合性强、计算复杂因此很难进行综合评价。四是处理难。农业资金审计中查出的违纪违规的问题所产生的原因是多方面的，但根本的原因是因为发展农业的思想不牢，执纪执规不严，地方领导“把关”打招呼，不能处理。专项资金被挤占挪用建房，本应依法处理，但由于经费紧张，使审计陷入处理不宜欲罢不能的困难境地。
（四）在审计项目的选择上缺乏统筹规划。目前的农业专项资金审计大都是根据审计署的统一部署开展的审计工作，是党和政府最关心的项目，选项准确，目的性强，而各地根据自己实际安排的农业专项资金审计较少，市（地）县对本地区安排使用期在一年甚至三年、五年的农业专项资金审计缺乏统筹规划，造成某一项专项资金在使用期内没有经过审计监督，不利于整个农业专项资金的科学、规范化审计。
（五）专业技术人员缺乏，人员思想素质有待提高。农业专项资金审计，不仅要审计资金的来龙去脉，还涉及到工程的立项、设计、预决算等审计。目前，农业审计人员大多为财会专业人员，工程人员比较缺乏，审计中对资金运动情况和违纪处理查得透，把握准，而对项目工程设计是否合理，预决算是否真实，有无高估冒算，工程效益如何等涉及较少，直接影响了审计工作的质量。同时，个别审计人员强调客观困难，造成执法过程中的随意性。一是对该处罚的不处罚。对一些挪用、滥用和截留资金的单位和个人，只要求退回资金或说明资金用途后，就不执行处罚。二是对农业资金审计采取消极对付，避重就轻，只反映基本情况不反映查出的问题。三是长官意志干涉。对本地区的农业资金审计查出的问题被某些领导把问题压下来不揭露。因此，急需加强理论培训和实务研讨以及思想法律教育，全面提高农业审计人员的素质。
三、农业资金审计的深化改进对策
针对以上出现的问题综合分析，同时根据我国农业资金审计工作已进入全面发展与提高阶段的基本判断，结合国家对农业扶持政策的重点要求，改进和深化农业资金审计工作可以从以下方面展开：
（一）加强和深化农业专项资金审计，填补审计“真空”地带。
对涉及国家农业资金的乡村集体经济，必须开展审计。首先，各级党委和政府领导要重视和支持对涉及国家农业资金的乡村集体经济的审计工作，确保国家“三农”政策真正给农民带来实惠。然后，审计部门要联合相关部门，按照《审计法》和我国现行法律法规的有关规定，对这些资金进行审计监督。其次，根据实际情况的需要，按照政府的要求进行审计。最后，可以委托社会中介组织进行审计。
（二）农业专项资金审计要做到统一部署、统一行动，发挥审计的整体作用，进一步搞好“三农”。
审计机关应提高对“三农”资金审计的认识。审计机关对“三农”资金进行审计监督，必须站在贯彻“三个代表”重要思想和全面建设小康社会的高度，深刻认识“三农”资金审计的重大意义。各级审计机关一定要以党委政府和农民群众关心的突出问题为重点、以资金分配、拨付、管理、使用为主线，整合审计资源，加大审计力度。尤其是近年来，中央不断加大对西部地区“三农”资金的投入力度及国家农业产业政策改革的调整和西部大开发战略的推进，中西部地区特别是国家“三农”资金重点县的审计机关，更要统一思想、提高认识，把“三农”资金审计工作经常化、制度化，切实抓紧、抓好。
（三）改进农业资金审计的方法。
1．采取上下结合审计方法，查深查透。在项目审计中，特别注意在分级审计同时，做到互相联系，沟通信息。如我们在对某一部门进行市、县同级审计时发现，市级主管部门收到县级部门上缴管理费万元，市主管部门在职权范围内又返还该县级部门如数款项。而经与县审计机关核实，未发现县级部门收到此款，进一步追踪发现该部门实际将此款直接入到基建户上，用于单位宿舍建设和招待费开支。在性质上既漏交了“两金”，又构成了挪用等多项违纪事实。上下结合审计方法，能使问题得以水落石出。
2．采取资金直接跟踪审计方法，一追到底。在对农业资金使用单位进行追踪审计时，经常会遇到专项资金已到位，而使用单位一直挂在帐上，不做使用，个别单位甚至做假帐，打“时间差”，待检查过后再入账，使得审计时很难处理。对此，直接追查单位的银行存款及现金时，却会收到意想不到的效果。如对某水保部门农业专项资金进行跟踪审计时，发现库存现金万元之巨，追查发现，这万元早已用到单位基建、购车等开支上，而账面却无反映可见，资金直接追踪审计是一简便易行的方法。
3．采取项目现场检查方法，查真查实。农业资金特别是专项资金的使用，大多与项目相关，采取对工程项目直接检查方法，往往会起到事半功倍的效果。如对某水利部门审计时，发现该单位花几万元用于防洪闸门修复，财务资料预、决算等一应俱全，再对该工程进行直接检查，发现只不过开支几百元修补而已，经了解得知，资金已用于单位宿舍楼建设。这一方法，还适用于农业综合开发中的拨、贷款手续复杂和资金渠道环节多的项目审计。
（四）把是否增加农民收入作为衡量支农资金投入、管理和使用效果的根本标准。
这包含两层意思：一层是审计判断问题的标准。即判断一项农业资金的管理使用情况，不仅要按照一般意义的法规制度去衡量，更重要的是与农民收入挂钩。即使某一地方或某项资金是严格按照规定使用的，但对农民增收没有什么作用，就不能认为是好的，就要进一步分析、查找原因，是法规政策不适合当时当地的具体情况，还是法规政策根本就脱离实际不可执行，应深入挖掘其根本原因。另一层是判断农业资金审计工作自身的标准。即判断农业资金审计工作的成果，不仅看其查出多少问题，收缴多少资金，更重要的是看是否通过审计，有效地促进了农民增收、农业发展。这样做是农业资金审计工作实践“三个代表”的具体体现。
（五）注意克服当前审计中的薄弱环节。
一是审计重点不突出。抓重点资金和影响大的项目审计还存在着力量不足、业务能力不适应的问题；二是审计结论落实还有一定难度，表现在上级拨入的专项资金受地方财力的制约，造成资金配套不足，达不到项目的预期效果；查出的挤占挪用问题，却无能力归还原资金渠道，要遏制违纪现象的产生还须不断加大执法力度。
（六）提高审计人员的综合素质。
这方面不光要提高审计人员的业务水平，要不断努力学习新知识，学习如何在与国际接轨的新形势下去看待解决问题，更重要的是要加强思想教育，强化法制观念，杜绝在审计中出因主观性不强，受他人唆使而以假乱真或对审计情况睁一眼闭一眼的情况，审计过程必须遵循真实的原则。
参考文献
[1]王金明．“三农”资金审计问题研究[J]．山西农业大学学报，2007，6（3）：241-243．
[2]俞晓红．深化农业资金审计的思考[J]．安徽电子信息职业技术学院学报，2008，4（7）：85-86．
[3]郑霞．农业资金审计为何效果不佳[J]．中州审计，2004：16-17．
[4]张强．农业资金审计的特点和及改进方法[J]．陕西审计，2005：29．
[5]张丰明，李振生．农业资金审计须与时俱进[J]．中州审计，2004：9-10．
[6]孟宪清，杨鸿江．对新时期农业资金审计的思考[J]．中州审计，2004：20-21．
[7]葛战果．提高法制观念，搞好农业资金审计[J]．山东审计，1998：20-21．
[8]李为海．浅探农业资金审计面临的主要问题及对策[J]．广西审计，2000：29-30．
一、农业资金审计概述
所谓农业资金，主要是指国家各级财政投入的和通过国内银行以及国外、国际金融机构援贷项目投入的，用于发展农业生产、繁荣农村经济、提高农民收入的各类专项资金。主要有：农业发展基金、农业综合开发资金、农业科技教育经费、支农周转金、扶贫资金、援贷项目资金、救灾资金、水利建设基金、水利事业费、水资源费、水土保持事业费、水土保持补助经费、乡镇供水专项贷款贴息资金，林业基金、林业事业费、林业重点生态工程专项资金、退耕还林还草补助资金、育林基金、林业保护建设费，土地开发基金、耕地开垦费、复垦费、土地补偿费、土地出让金，以及发展渔业生产方面的渔业资源增殖保护经费、草原荒漠化治理专项资金等。农业资金的来源渠道多，有中央、国家部委拨入资金和地方筹措资金，又分有偿资金和无偿资金，这些资金都具有扶持农业的专项用途。
近20年来，农业资金审计工作从审计对象、内容、重点、范围、组织方式、审计报告和法律规范等方面都进行了较全面的探索。同时，以贯彻全面审计，突出重点，注重发现大案要案线索和执法必严，违法必究的要求和审计工作“二十字方针”为标志，我国农业资金审计工作进入了一个全面提高质量和深入发展的阶段。即以查错纠弊、维护财经法纪，促进提高资金使用效益，全面服务“三农”为目标；以财政支农资金审计为主体，支农专项资金审计为重点；审计资金覆盖财政资金、信贷资金、社会公共资金和境外援助资金等方面；把“上审下”与同级审相结合，专项资金审计与预算执行审计相结合，审计与审计调查相结合，审计与促进整改相结合，注重从宏观角度反映问题的全面发展与提高的阶段。
二、目前农业资金审计存在的问题
就农业资金审计本身来看，主要存在以下问题：
（一）农业资金审计存在较多“空白点”。从农业资金来源来看，目前农资审计一般局限于对国家预算安排的农业资金的审计，而对预算外安排的农业资金的审计监督涉及较少。从行业来看，国营企事业单位和集体所有制企业的审计容易得到执行，而对乡镇集体经济实行审计监督的问题，一直未被纳入国家审计的范畴，从而造成这部分农资无序流通，监管不力的现象很突出。从资金管理来看，由于多头管理，拨款环节繁多，造成审计工作鞭长未及。另外，由于资金筹集的渠道繁多，既有国家投入，又有农民投入，也有外商投入；既有无偿投入的，又有有偿投入的；资金使用对象既有国有企事业单位，又有集体经济组织和个体农户等等。因而，在实际审计工作中，农业审计执法尚未实行对农业资金的全方位监督。
（二）整体规划不足。从农业资金审计工作的现状看，农资审计缺少跨行业、跨系统的特性，主要按照上级审计机关的指令进行，比较被动。另外，从农业资金的筹集、分配、管理、使用等各环节看，它具有明显的阶段性特点，然而，我们对农业资金的审计，大多是在资金使用后一次性对农业资金的筹集、分配、管理、使用和效益情况进行审计，这与农业资金的投入使用具有阶段性特点相脱节，更重要的是影响了农业资金审计监督作用的发挥。
（三）存在“四难”问题。一是查证难。农业资金计划渠道较多，多数单位对各种资金未按资金性质单独列帐反映，使用时容易造成资金错位。二是反映情况难。对虚列支农支出，采取各种手段截留应下拨的各种资金、地方政府配套资金部分不足或者根本不出资和资金不及时到位等问题，地方政府领导往往考虑到本地区的声誉，怕影响上级投资，因而要求审计部门对此少反映或不反映，大事化小、小事化了，从而掩盖了农业资金运用过程中的存在着问题和矛盾。三是评价难。要正确反映资金的到位情况，意味着对农业政策落实情况的检查和监督。对农业投资所开展的每一项兴建、改造、扩建的工程和项目，往往需要一个较长时间和过程才能完成，有的还需多次投入，加上评估内容广泛、综合性强、计算复杂因此很难进行综合评价。四是处理难。农业资金审计中查出的违纪违规的问题所产生的原因是多方面的，但根本的原因是因为发展农业的思想不牢，执纪执规不严，地方领导“把关”打招呼，不能处理。专项资金被挤占挪用建房，本应依法处理，但由于经费紧张，使审计陷入处理不宜欲罢不能的困难境地。
（四）在审计项目的选择上缺乏统筹规划。目前的农业专项资金审计大都是根据审计署的统一部署开展的审计工作，是党和政府最关心的项目，选项准确，目的性强，而各地根据自己实际安排的农业专项资金审计较少，市（地）县对本地区安排使用期在一年甚至三年、五年的农业专项资金审计缺乏统筹规划，造成某一项专项资金在使用期内没有经过审计监督，不利于整个农业专项资金的科学、规范化审计。
（五）专业技术人员缺乏，人员思想素质有待提高。农业专项资金审计，不仅要审计资金的来龙去脉，还涉及到工程的立项、设计、预决算等审计。目前，农业审计人员大多为财会专业人员，工程人员比较缺乏，审计中对资金运动情况和违纪处理查得透，把握准，而对项目工程设计是否合理，预决算是否真实，有无高估冒算，工程效益如何等涉及较少，直接影响了审计工作的质量。同时，个别审计人员强调客观困难，造成执法过程中的随意性。一是对该处罚的不处罚。对一些挪用、滥用和截留资金的单位和个人，只要求退回资金或说明资金用途后，就不执行处罚。二是对农业资金审计采取消极对付，避重就轻，只反映基本情况不反映查出的问题。三是长官意志干涉。对本地区的农业资金审计查出的问题被某些领导把问题压下来不揭露。因此，急需加强理论培训和实务研讨以及思想法律教育，全面提高农业审计人员的素质。
三、农业资金审计的深化改进对策
针对以上出现的问题综合分析，同时根据我国农业资金审计工作已进入全面发展与提高阶段的基本判断，结合国家对农业扶持政策的重点要求，改进和深化农业资金审计工作可以从以下方面展开：
（一）加强和深化农业专项资金审计，填补审计“真空”地带。
对涉及国家农业资金的乡村集体经济，必须开展审计。首先，各级党委和政府领导要重视和支持对涉及国家农业资金的乡村集体经济的审计工作，确保国家“三农”政策真正给农民带来实惠。然后，审计部门要联合相关部门，按照《审计法》和我国现行法律法规的有关规定，对这些资金进行审计监督。其次，根据实际情况的需要，按照政府的要求进行审计。最后，可以委托社会中介组织进行审计。
（二）农业专项资金审计要做到统一部署、统一行动，发挥审计的整体作用，进一步搞好“三农”。
审计机关应提高对“三农”资金审计的认识。审计机关对“三农”资金进行审计监督，必须站在贯彻“三个代表”重要思想和全面建设小康社会的高度，深刻认识“三农”资金审计的重大意义。各级审计机关一定要以党委政府和农民群众关心的突出问题为重点、以资金分配、拨付、管理、使用为主线，整合审计资源，加大审计力度。尤其是近年来，中央不断加大对西部地区“三农”资金的投入力度及国家农业产业政策改革的调整和西部大开发战略的推进，中西部地区特别是国家“三农”资金重点县的审计机关，更要统一思想、提高认识，把“三农”资金审计工作经常化、制度化，切实抓紧、抓好。
（三）改进农业资金审计的方法。
1．采取上下结合审计方法，查深查透。在项目审计中，特别注意在分级审计同时，做到互相联系，沟通信息。如我们在对某一部门进行市、县同级审计时发现，市级主管部门收到县级部门上缴管理费万元，市主管部门在职权范围内又返还该县级部门如数款项。而经与县审计机关核实，未发现县级部门收到此款，进一步追踪发现该部门实际将此款直接入到基建户上，用于单位宿舍建设和招待费开支。在性质上既漏交了“两金”，又构成了挪用等多项违纪事实。上下结合审计方法，能使问题得以水落石出。
2．采取资金直接跟踪审计方法，一追到底。在对农业资金使用单位进行追踪审计时，经常会遇到专项资金已到位，而使用单位一直挂在帐上，不做使用，个别单位甚至做假帐，打“时间差”，待检查过后再入账，使得审计时很难处理。对此，直接追查单位的银行存款及现金时，却会收到意想不到的效果。如对某水保部门农业专项资金进行跟踪审计时，发现库存现金万元之巨，追查发现，这万元早已用到单位基建、购车等开支上，而账面却无反映可见，资金直接追踪审计是一简便易行的方法。
3．采取项目现场检查方法，查真查实。农业资金特别是专项资金的使用，大多与项目相关，采取对工程项目直接检查方法，往往会起到事半功倍的效果。如对某水利部门审计时，发现该单位花几万元用于防洪闸门修复，财务资料预、决算等一应俱全，再对该工程进行直接检查，发现只不过开支几百元修补而已，经了解得知，资金已用于单位宿舍楼建设。这一方法，还适用于农业综合开发中的拨、贷款手续复杂和资金渠道环节多的项目审计。
（四）把是否增加农民收入作为衡量支农资金投入、管理和使用效果的根本标准。
这包含两层意思：一层是审计判断问题的标准。即判断一项农业资金的管理使用情况，不仅要按照一般意义的法规制度去衡量，更重要的是与农民收入挂钩。即使某一地方或某项资金是严格按照规定使用的，但对农民增收没有什么作用，就不能认为是好的，就要进一步分析、查找原因，是法规政策不适合当时当地的具体情况，还是法规政策根本就脱离实际不可执行，应深入挖掘其根本原因。另一层是判断农业资金审计工作自身的标准。即判断农业资金审计工作的成果，不仅看其查出多少问题，收缴多少资金，更重要的是看是否通过审计，有效地促进了农民增收、农业发展。这样做是农业资金审计工作实践“三个代表”的具体体现。
（五）注意克服当前审计中的薄弱环节。
一是审计重点不突出。抓重点资金和影响大的项目审计还存在着力量不足、业务能力不适应的问题；二是审计结论落实还有一定难度，表现在上级拨入的专项资金受地方财力的制约，造成资金配套不足，达不到项目的预期效果；查出的挤占挪用问题，却无能力归还原资金渠道，要遏制违纪现象的产生还须不断加大执法力度。
（六）提高审计人员的综合素质。
这方面不光要提高审计人员的业务水平，要不断努力学习新知识，学习如何在与国际接轨的新形势下去看待解决问题，更重要的是要加强思想教育，强化法制观念，杜绝在审计中出因主观性不强，受他人唆使而以假乱真或对审计情况睁一眼闭一眼的情况，审计过程必须遵循真实的原则。
参考文献
[1]王金明．“三农”资金审计问题研究[J]．山西农业大学学报，2007，6（3）：241-243．
[2]俞晓红．深化农业资金审计的思考[J]．安徽电子信息职业技术学院学报，2008，4（7）：85-86．
[3]郑霞．农业资金审计为何效果不佳[J]．中州审计，2004：16-17．
[4]张强．农业资金审计的特点和及改进方法[J]．陕西审计，2005：29．
[5]张丰明，李振生．农业资金审计须与时俱进[J]．中州审计，2004：9-10．
[6]孟宪清，杨鸿江．对新时期农业资金审计的思考[J]．中州审计，2004：20-21．
[7]葛战果．提高法制观念，搞好农业资金审计[J]．山东审计，1998：20-21．
[8]李为海．浅探农业资金审计面临的主要问题及对策[J]．广西审计，2000：29-30．
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