建设项目绩效审计探讨
李自辉 蔡建新（宁夏银川市审计局）
建设项目作为一项投资活动首先给国民经济发展和人民生活水平的提高带来经济效益，同时也给人们生存的自然环境带来影响；并对社会发展、人民社会生活的改善做出贡献。为促进提高建设管理水平，开展对建设项目投资活动的绩效审计，是摆在我们审计部门面前的一个非常重要课题。现就建设项目投资绩效审计谈一些初浅的认识。
一、 对建设项目绩效审计必要性的认识
社会经济的高速发展，要求审计工作必须与时俱进，积极开展绩效审计，深入分析建设资金的管理状况和使用情况，揭露影响建设资金使用绩效的突出问题，特别是建设资金综合经济绩效低和损失浪费等重大问题，为不断提高建设资金的管理水平和使用效益，这就要求我们对建设项目绩效审计必要性有一个清醒和明确的认识。
（一）现代审计的涵义逐步由传统审计发展为具有广泛意义的经济监督。从这个意义上讲，建设项目的审计工作就不应仅局限于会计科目、凭证、账簿、报表等财会性资料，而应扩大到经济效益、经济责任和内部控制领域；审计监督的侧重点也应由查错防弊发展到合理性、效益性审计，形成财务性监督与绩效性监督、防护性监督、建设性监督并存的审计体系。
（二）目前建设项目审计的重点是建设项目审批手续是否齐全、资金来源是否落实；结算是否真实；建设项目实施是否符合国家有关规定；资产交付是否完整等。而没有将投资绩效的审计作为一项独立的审计工作或是单独的审计内容，也没有在投资绩效审计工作上取得显著的成果。所以，把投资绩效审计作为建设项目预算执行审计和竣工决算审计的一项重要内容，也是对国家建设项目审计工作的完善。
（三） 预算资金是建设项目重要的资金来源，也是界定国家建设项目的一个主要标志，所以对建设项目审计也就是对部分预算资金使用情况的监督，是预算执行情况审计工作的延续和具体化，对建设项目的投资绩效进行审计就是对预算资金使用绩效的审计，是预算执行情况审计工作的需要。
（四）我市经济资源是相对短缺的，社会经济的发展必须从管理中要绩效、靠管理节约各种经济资源，绝对不能靠一味地消耗资源和破坏环境来谋求一时的发展。坚持科学的发展观，就要求审计机关的工作能够跳出账本看经济、立足审计看全局，围绕经济抓审计，跳出审计谈经济，想方设法推动经济建设和社会发展的平稳、协调发展。
二 建设项目绩效的涵义
建设项目是对社会经济生活影响比较广泛的投资活动，开展对建设项目的绩效审计，应当明确和把握住什么是建设项目的投资绩效。从建设项目投资的影响结果看，建设项目的绩效应当是社会效益、环境效益、经济效益三者的协调和统一，但目前我国建设项目的投资中，三者不一致的现象也是经常发生的，尤其是经济效益较好，但社会效益一般，并对环境产生一定负面的影响或者社会效益和环境效益较好，这就为建设项目审计工作中“有所作为”提供广阔的舞台。
建设项目的社会效益是指投资对社会发展目标的贡献和影响，如扩大就业、促进社会公平分配、提高人们的文化教育水平和卫生健康水平，改善人们的生活质量，从而提高劳动生产率，促进提高投资的经济效益。
建设项目的环境效益是指投资对自然环境与生态环境的贡献和影响，这里既有“三废处理”和美化环境问题，又有保护资源、保护生态环境问题，环境效益直接关系到人类的生存和经济效益。
建设项目的经济效益是建设项目投入与产出的比较，是建设成果与消耗、占用之间的比例关系，用绝对指标和相对指标表示，主要包括：建设阶段投资效益指标、使用阶段投资效益指标。
建设项目投资绩效审计是审计人员在建设项目预算（概算）执行情况和竣工决算审计过程中，对建设项目所取得的成果、消耗的人力、物资、资金进行分析，比较投入和产出，对建设项目的绩效进行全面评价，包括经济效益、社会效益和环境效益。因此，开展建设项目投资绩效审计，有利于评价投资绩效的优劣和落实经济责任，通过提出审计建议，促进提高建设管理水平。
三、 建设项目绩效审计的方法
与财务审计一样，绩效审计也要收集审计证据，以支持审计结论。所收集审计证据的种类和形式包括实物证据、言词证据、书面资料证据、分析性证据等。其审计方法我们认为主要为观察、文件检查、调查、比较和分析法、访谈、研讨会、对业绩进行计量和评价等方法，这些方法其中多数与财务审计的方法相类似，也为我们审计人员所熟悉，但在运用上绩效审计方面与财务审计相比，则有很大的区别和难度。
观察法--观察是指审计人员到被审计单位的建设现场或被审计事项发生的现场进行实地察看，以了解有关活动的运转状况，了解现场施工（或建设）的意图，并将其与通过其他方法获取的信息进行对比。当书面文件和管理部门成为唯一的信息来源时，观察就是绩效审计中不可或缺的一种审计方法。如我们在某建设项目审计中，关于土方换填工程，通过实地观察，查出不合理投资达1000多万元。
文件审阅和研究--审阅和研究已有的书面文件是建设项目绩效审计中重要的技术与方法之一。各种历史的或现时的资料文件，如财务资料、统计数据、官方报告和被审计单位内部的备忘录等，均是审阅和研究的对象。对文件的审阅和研究有助于审计人员掌握有用的信息，但必须对文件内容的可靠性做出评估。如我们在某建设项目审计涉及到的一条排水沟填埋的投资审计中，从相关单位调阅了原沟的设计、沟貌等原始资料，查出多计建设投资400多万元，避免了项目建设中投资损失。
调查方法--在建设项目绩效审计中大量使用调查方法，这种方法是为了从比较分散的群体中获取对某一事项的评介意见和信息。调查时先要采用抽样方法，选取要调查的对象，然后向这些调查对象邮寄问卷、电话调查或当面进行询问。如对旅游区建设项目的服务进行审计，使用这种方法，向公众进行了调查，以获取公众对其评价意见。这种方法的使用需要对调查内容和问卷进行精心设计，并对反馈的资料进行科学的归类分析。
比较和分析法--比较分析方法是指将反映被审计单位业绩的数据指标与相关的投入、业务指标、判断指标等进行比较，以发现其不足或优势。如对城市道路工程投资进行审计，将不同道路的建设成本和交通流量的比率进行比较，确定其建设资金的利用情况。用大量的技术经济分析方法，去分析其投入与产出的比率关系，以考察是否实现了经济、效率和效果。
访谈法--在绩效审计中，审计人员经常需要当面向有关人员了解情况，获取某些特殊证据，因此访谈在绩效审计中应当是一种十分常用的审计方法。采用这种方法可以帮助审计人员加强对所审建设项目的理解，而且可以当面向访谈对象搞清楚建设项目有关事项的来龙去脉，十分方便灵活。如对某中学迁建项目审计中，审计人员用运访谈法，分别不同部门的人员进行谈话了解情况，为审计查清建设资金支出结构的合理性，奠定了较好的基础。使用这种方法时，审计人员在不同的环节，使用不同技巧，可满足不同的需要。
研讨会--利用研讨会，审计人员可以获取专家的经验，对问题、观点和可能的措施进行讨论，了解各个方面的观点，听取不同的意见和建议。审计中可根据不同目的和要求，邀请参合适的人员进行研讨，加研讨会的人可以是政府部门从事相关工作的人员、研究机构的专家和其他富有经验的人员。通过研讨会的深入沟通和讨论，审计人员不仅受到启发，而且还可以得到一些有价值的建议，这对于科学地安排审计工作，得出正确的审计结论，形成适当的审计建议等都大有帮助。如对建设方案合理性审计，聘请专家进行研讨就是一个非常有效的方法。举办研讨会是一件复杂的事情，需要进行周密的筹划，工作量较大。
对业绩进行计量和评价的方法--在建设项目绩效审计中，如何计量建设项目的功能绩效，以及如何评估其目标的实现情况是最为困难的。对功能绩效计量时，需要设计出能反映建设项目特征和成果的指标，然后寻找评价的标准并进行对比分析。其中的评价标准，需要从不同的渠道获取，如使用其他类似项目的指标、政府规定的标准、请外部专家提供标准等。在有些情况下，只是在审计报告中列示事实，让读者去做出评判。如审计城市污水处理项目其运营情况，在经营核算不可比的情况下，分别指出每个污水处理厂的污水处理能力和人员投入情况，这样谁的绩效好便做出合理的判断。
上述审计方法，仅是根据建设项目绩效审计的特点及我们的实际情况，同时借鉴国外绩效审计的经验提出的。至于在审计实践中如何操作，还有许多具体的技术问题有待于我们继续做深入的研究。
一、 对建设项目绩效审计必要性的认识
社会经济的高速发展，要求审计工作必须与时俱进，积极开展绩效审计，深入分析建设资金的管理状况和使用情况，揭露影响建设资金使用绩效的突出问题，特别是建设资金综合经济绩效低和损失浪费等重大问题，为不断提高建设资金的管理水平和使用效益，这就要求我们对建设项目绩效审计必要性有一个清醒和明确的认识。
（一）现代审计的涵义逐步由传统审计发展为具有广泛意义的经济监督。从这个意义上讲，建设项目的审计工作就不应仅局限于会计科目、凭证、账簿、报表等财会性资料，而应扩大到经济效益、经济责任和内部控制领域；审计监督的侧重点也应由查错防弊发展到合理性、效益性审计，形成财务性监督与绩效性监督、防护性监督、建设性监督并存的审计体系。
（二）目前建设项目审计的重点是建设项目审批手续是否齐全、资金来源是否落实；结算是否真实；建设项目实施是否符合国家有关规定；资产交付是否完整等。而没有将投资绩效的审计作为一项独立的审计工作或是单独的审计内容，也没有在投资绩效审计工作上取得显著的成果。所以，把投资绩效审计作为建设项目预算执行审计和竣工决算审计的一项重要内容，也是对国家建设项目审计工作的完善。
（三） 预算资金是建设项目重要的资金来源，也是界定国家建设项目的一个主要标志，所以对建设项目审计也就是对部分预算资金使用情况的监督，是预算执行情况审计工作的延续和具体化，对建设项目的投资绩效进行审计就是对预算资金使用绩效的审计，是预算执行情况审计工作的需要。
（四）我市经济资源是相对短缺的，社会经济的发展必须从管理中要绩效、靠管理节约各种经济资源，绝对不能靠一味地消耗资源和破坏环境来谋求一时的发展。坚持科学的发展观，就要求审计机关的工作能够跳出账本看经济、立足审计看全局，围绕经济抓审计，跳出审计谈经济，想方设法推动经济建设和社会发展的平稳、协调发展。
二 建设项目绩效的涵义
建设项目是对社会经济生活影响比较广泛的投资活动，开展对建设项目的绩效审计，应当明确和把握住什么是建设项目的投资绩效。从建设项目投资的影响结果看，建设项目的绩效应当是社会效益、环境效益、经济效益三者的协调和统一，但目前我国建设项目的投资中，三者不一致的现象也是经常发生的，尤其是经济效益较好，但社会效益一般，并对环境产生一定负面的影响或者社会效益和环境效益较好，这就为建设项目审计工作中“有所作为”提供广阔的舞台。
建设项目的社会效益是指投资对社会发展目标的贡献和影响，如扩大就业、促进社会公平分配、提高人们的文化教育水平和卫生健康水平，改善人们的生活质量，从而提高劳动生产率，促进提高投资的经济效益。
建设项目的环境效益是指投资对自然环境与生态环境的贡献和影响，这里既有“三废处理”和美化环境问题，又有保护资源、保护生态环境问题，环境效益直接关系到人类的生存和经济效益。
建设项目的经济效益是建设项目投入与产出的比较，是建设成果与消耗、占用之间的比例关系，用绝对指标和相对指标表示，主要包括：建设阶段投资效益指标、使用阶段投资效益指标。
建设项目投资绩效审计是审计人员在建设项目预算（概算）执行情况和竣工决算审计过程中，对建设项目所取得的成果、消耗的人力、物资、资金进行分析，比较投入和产出，对建设项目的绩效进行全面评价，包括经济效益、社会效益和环境效益。因此，开展建设项目投资绩效审计，有利于评价投资绩效的优劣和落实经济责任，通过提出审计建议，促进提高建设管理水平。
三、 建设项目绩效审计的方法
与财务审计一样，绩效审计也要收集审计证据，以支持审计结论。所收集审计证据的种类和形式包括实物证据、言词证据、书面资料证据、分析性证据等。其审计方法我们认为主要为观察、文件检查、调查、比较和分析法、访谈、研讨会、对业绩进行计量和评价等方法，这些方法其中多数与财务审计的方法相类似，也为我们审计人员所熟悉，但在运用上绩效审计方面与财务审计相比，则有很大的区别和难度。
观察法--观察是指审计人员到被审计单位的建设现场或被审计事项发生的现场进行实地察看，以了解有关活动的运转状况，了解现场施工（或建设）的意图，并将其与通过其他方法获取的信息进行对比。当书面文件和管理部门成为唯一的信息来源时，观察就是绩效审计中不可或缺的一种审计方法。如我们在某建设项目审计中，关于土方换填工程，通过实地观察，查出不合理投资达1000多万元。
文件审阅和研究--审阅和研究已有的书面文件是建设项目绩效审计中重要的技术与方法之一。各种历史的或现时的资料文件，如财务资料、统计数据、官方报告和被审计单位内部的备忘录等，均是审阅和研究的对象。对文件的审阅和研究有助于审计人员掌握有用的信息，但必须对文件内容的可靠性做出评估。如我们在某建设项目审计涉及到的一条排水沟填埋的投资审计中，从相关单位调阅了原沟的设计、沟貌等原始资料，查出多计建设投资400多万元，避免了项目建设中投资损失。
调查方法--在建设项目绩效审计中大量使用调查方法，这种方法是为了从比较分散的群体中获取对某一事项的评介意见和信息。调查时先要采用抽样方法，选取要调查的对象，然后向这些调查对象邮寄问卷、电话调查或当面进行询问。如对旅游区建设项目的服务进行审计，使用这种方法，向公众进行了调查，以获取公众对其评价意见。这种方法的使用需要对调查内容和问卷进行精心设计，并对反馈的资料进行科学的归类分析。
比较和分析法--比较分析方法是指将反映被审计单位业绩的数据指标与相关的投入、业务指标、判断指标等进行比较，以发现其不足或优势。如对城市道路工程投资进行审计，将不同道路的建设成本和交通流量的比率进行比较，确定其建设资金的利用情况。用大量的技术经济分析方法，去分析其投入与产出的比率关系，以考察是否实现了经济、效率和效果。
访谈法--在绩效审计中，审计人员经常需要当面向有关人员了解情况，获取某些特殊证据，因此访谈在绩效审计中应当是一种十分常用的审计方法。采用这种方法可以帮助审计人员加强对所审建设项目的理解，而且可以当面向访谈对象搞清楚建设项目有关事项的来龙去脉，十分方便灵活。如对某中学迁建项目审计中，审计人员用运访谈法，分别不同部门的人员进行谈话了解情况，为审计查清建设资金支出结构的合理性，奠定了较好的基础。使用这种方法时，审计人员在不同的环节，使用不同技巧，可满足不同的需要。
研讨会--利用研讨会，审计人员可以获取专家的经验，对问题、观点和可能的措施进行讨论，了解各个方面的观点，听取不同的意见和建议。审计中可根据不同目的和要求，邀请参合适的人员进行研讨，加研讨会的人可以是政府部门从事相关工作的人员、研究机构的专家和其他富有经验的人员。通过研讨会的深入沟通和讨论，审计人员不仅受到启发，而且还可以得到一些有价值的建议，这对于科学地安排审计工作，得出正确的审计结论，形成适当的审计建议等都大有帮助。如对建设方案合理性审计，聘请专家进行研讨就是一个非常有效的方法。举办研讨会是一件复杂的事情，需要进行周密的筹划，工作量较大。
对业绩进行计量和评价的方法--在建设项目绩效审计中，如何计量建设项目的功能绩效，以及如何评估其目标的实现情况是最为困难的。对功能绩效计量时，需要设计出能反映建设项目特征和成果的指标，然后寻找评价的标准并进行对比分析。其中的评价标准，需要从不同的渠道获取，如使用其他类似项目的指标、政府规定的标准、请外部专家提供标准等。在有些情况下，只是在审计报告中列示事实，让读者去做出评判。如审计城市污水处理项目其运营情况，在经营核算不可比的情况下，分别指出每个污水处理厂的污水处理能力和人员投入情况，这样谁的绩效好便做出合理的判断。
上述审计方法，仅是根据建设项目绩效审计的特点及我们的实际情况，同时借鉴国外绩效审计的经验提出的。至于在审计实践中如何操作，还有许多具体的技术问题有待于我们继续做深入的研究。
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