浅谈审计管理机制的创新
陈慧明（审计署广州办）
审计机关成立26年来的实践和经验证明，审计管理水平较低是制约我国审计事业发展的一个重要因素。审计机关要谋求审计事业更加长远的发展，要适应新形势的需要，实现越来越高的审计工作目标，就必须努力探索科学的审计管理机制，开展管理创新，不断改进审计管理方法，尽快建立科学的符合现代审计发展要求的审计管理体系。审计管理主要应包括对审计业务、审计队伍和审计机关的内部事务的管理三个方面。下面，笔者也重点围绕以上三个方面浅谈如何开展审计管理机制的创新，以谋求审计事业更加长远的发展。
一、 审计业务管理是审计管理的核心内容
审计管理的核心内容和重中之重应该是审计业务管理，因此要创新审计管理机制，首要的问题就应该是探索如何创新审计业务管理。笔者认为，审计业务管理的主要内容应该包括审计项目计划的制定、审计项目的组织实施、审计结果的公告以及审计档案的归集与利用等全过程的管理。
（一） 审计项目计划管理的创新。
在我国现行的管理体制下，国家审计主要实行由审计署年初统一下达指令性计划，年中再根据实际情况进行少量地调整的计划管理模式。这种计划管理机制的优点是，因为指令性计划是一年制定一次，且年中还略有调整，因此时效性强，能够结合当年国家的大政方针和中心工作来安排审计项目，从而能把握住对重点领域和关键环节实行审计监督。但是，这种计划管理体制的弊端也十分明显，一方面具体审计机关的没有自主性，不能根据所在地区的特点自主地确定审计项目，因此无法体现地方特色；另一方面仅有年度计划，而没有中长期审计计划，不利于对经济领域中的各行各业进行系统地“免疫”和长效地监督。因此，对审计项目计划的管理应着重从以下两个方面创新。
一是指令性计划为主与自定项目为辅相结合。其实，在早年的国家审计中也实行过这种计划管理模式，只是近年来，随着审计署的统一制定的项目计划任务越来越重，基本上从署机关、派出局到特派办每年的审计任务都处于饱和状态，也根本无暇安排自定审计项目，也就基本没有自定项目了。因此，要实现审计机关在制定项目计划上一定的自主性和体现地方特色，还必须让审计机关在完成署定项目的基础上能有“余力”，这就要求审计署在制定指令性计划时不能安排得过于饱和。
二是要尝试制定中长期审计计划，并辅之以年度工作计划。审计作为国民经济和社会运行的“免疫系统”，其揭示、预防和抵御作用应该渗透到经济领域的各行各业，并应该是系统地、长效地发挥作用，而不应该是“救火队员”，哪里着火了，就扑向哪里，打一枪换一个地方。因此，审计署的科研机构应该研究如何发挥审计的长效监督作用，着力制定中长期的审计计划，以有计划有步骤地全面发挥审计的“免疫系统”功能。
（二） 审计项目组织实施的创新。
目前，审计项目的组织实施限于人力、财力和物力，主要以抽样审计和人工操作为主。在这种管理体制下，审计的质量难以保证，审计能否取得预期的效果，直接取决于审计组成员的业务能力和抽样的代表性。要探索者方面的创新，应该致力于创新审计的技术方法，大力开发计算机审计，将审计工作程式化、模块化，既有助于提高审计效率，又能够规避因审计人员的业务能力和水平不高而导致的控制风险。当然，审计的对象不同，审计工作也千变万化，这也意味着计算机审计的开发和运用也必然是一个漫长的过程，有待每一个审计人员不懈地努力。
（三） 审计结果公告制度的进一步完善。
目前，我国已基本建立起审计结果公告制度，每一期审计结果公告，都能引起人民群众和社会各界的高度重视，并能成为新闻媒体和群众热议的话题，为宣传审计成果，提升审计机关的形象，和督促被审计单位采纳审计建议、积极整改起到了较好的作用。但同时，也必须看到，目前的审计结果公告制度还不够完善，公告的内容和范围都还有一定的局限性，还有待进一步推进。 审计署在2008至2012年审计工作发展规划中已明确提出，要“丰富和完善审计结果公告制度，探索建立特定审计事项阶段性审计情况公告、重大案件查处结果公告制度”。
（四） 审计档案的归集与利用的创新。
目前，审计档案的归集主要以纸质的媒介为主。随着“金审工程”的进一步发展，也逐步开始建立电子审计档案，但还很不完善，可供查阅的信息极为有限。纸质的审计档案虽具有全面、具体的特点，但不变查阅，不利于充分利用。而电子档案则便于检索和查阅。因此，应该加快电子审计档案建设的步伐。而且，电子审计档案不应局限于录入审计项目有关的文书，而应对审计对象、审计发现的问题以及对发现问题的处理决定进行分类和整理，建立对审计单位资料库、审计发现问题库、审计处理库或者审计案例库等分门别类的信息集，便于审计人员全面地了解信息。
二、 审计队伍管理是审计管理的关键因素
审计目标能否实现，其关键因素在于审计人员的敬业精神和专业素质；审计事业能否长远发展，也取决于审计队伍的整体素质。因此，审计队伍的管理也是审计管理的关键之所在。笔者认为，审计队伍管理的创新主要应从人才队伍的准入、人才队伍的培养和建立有效的激励机制等方面着手。
（一） 审计队伍准入的创新。
近年来，国家审计机关新录用审计人员主要通过公务员招考的方式，选拔优秀的相关专业人才来充实审计队伍。一般来讲，录用的要求都非常高，基本上都要求有本科以上学历，具备计算机二级、大学英语六级等证书等。具备了这些条件，还得经过公务员资格考试、专业笔试、用人单位面试等层层筛选，最后脱颖而出的才能跻身到审计队伍中来。从某种角度上来看，对审计队伍的准入要求已经非常高、控制已经相当严格的了。可是，尽管这样“千挑万选”的审计人员，还是不能保证个个都能符合审计工作的需要。笔者认为，这种准入机制的最大弊端，在于录用者往往是应试能力最强的，却未必是综合素质最高的，尤其是几乎忽略了对应试者道德品质的考察。一名合格的审计人员，应该具备的最基本的素质却恰恰是良好的道德品质。而且，在现行的公务员管理制度下，公务员基本上是“终身制”的，除非你自愿退出。一旦录用，既使发现其道德品质较差，不符合一名合格的审计人员的要求，也无法“退货”，后患无穷。因此，在审计队伍准入方面，应该加大对拟录用人员道德品质方面的甄别考察力度，力求让真正品学兼优的人才来充实审计队伍，才能实现审计事业的健康可持续地发展。
（二） 人才队伍培养的创新。
现在，各个审计机关因为审计任务繁重，普遍存在重业务，轻培训的现象。对人才队伍的培养更加缺乏长远规划和系统培养。即使每年能挤出少量的时间，委派个别同志参加培训大多也是“应景儿”，无关紧要，聊胜于无的，达不到培养人才，推动审计事业发展的要求。笔者认为，审计事业发展的关键在于人才，而人才推动事业发展的关键在于人能不断的进步，这就需要对人才的持续的培养。对人才的培养应该突破现在的条条框框，应该有一个长远的规划，而且对每一位审计人员的成长应该建立“台帐式”的管理。每一位审计人员从进入审计机关至退休或其他原因离开审计机关，接受过什么培训，达到了什么培养目标，参加了什么审计项目，撰写了什么报告、简报，取得了什么审计成果，都应该有一本“明细账”。这样，对人才的培养，才能目标明确，脉络清晰，才能使审计人员在持续的培养中进步，在不断地进步中推动审计事业的发展。
（三） 建立有效的激励机制。
目前，各个审计机关都有着各种各样的激励和考核机制。但总的说来，在审计系统尚未形成一套行之有效、既科学又合理、既高效有有序的考核激励机制。一方面是由于审计工作成果的灵活多样性决定了很难科学的量化地考核审计人员的工作业绩，另一方面由于经费的紧缺使审计机关无法采用物质奖励的方式刺激审计人员的工作积极性。但是，没有竞争的团队就缺乏斗志，没有激励的管理就缺乏活力。尽管激励的手段有限，审计机关和机关负责人还是应该积极采取措施，创建行之有效的激励机制，充分调动干部队伍的积极性，激发审计人员的工作热情和创新能力，让每一位审计人员都以饱满的热情投入到工作中去，才能最大限度地提高审计工作效率，保证审计工作质量。
三、 审计机关内部事务管理是审计管理的重要保障
审计机关内部事务的管理是审计管理中最基础的部分，也是审计管理的前提和重要保障，也是审计机关正常运转的重要保障。审计机关内部事务的管理主要包括财务管理、资产管理及各综合部门所承担的各项管理职能等。审计机关内部事务的管理应该紧紧围绕审计机关的中心工作，即审计工作来开展，从属于审计工作、服务于审计工作，并做到高效、有序。
（一）财务管理方面应该着力探索审计项目成本管理。
近年来，为增强审计监督的独立性，保证审计监督的客观、公正，各级审计机关均逐步实行审计外勤经费自理制度，与审计经费密切相关的审计项目成本概念以及成本管理正在逐步得到审计机关的关注。审计机关开展项目成本管理，其目的不仅在于控制经费支出，而更重要的是将其作为整合资源的杠杆、提高工作效率、加强机关内部管理的手段和促进突出审计重点的措施。财务管理部门应该和业务部门密切配合，共同做好审计项目的经费预算和成本管理工作，尽快改变一方面机关经费严重紧缺，而另一方面审计现场又人浮于事，不计成本的现状。审计机关可以尝试将审计项目所取得的成果与审计成本的对比纳入年终考核，鼓励业务处室自觉地提高审计现场的工作效率，节约审计成本。
（二）资产管理应该着重为审计工作服务。
目前，有些审计机关在资产的配置和使用方面一味地强调经费紧张，而忽视了满足机关中心工作即审计工作的需要这一根本目标，为了管理而管理，从而形成了本末倒置的局面。如，审计工作所需的电脑到了使用年限不能得到及时更换、审计人员下点所需的交通用车不能得到保证等。这样的资产管理的结果，必然对审计工作产生不利的影响，应该引起足够的重视，并体现在管理思路上必须要有所突破，有所创新。
（三）综合部门的管理应该职责明晰又互相配合。
对于审计机关而言，每一个综合部门就像一部机器中的一颗螺丝钉，既各有分工，又必须互相配合才能保证机器的正常运转。每一个综合部门都应该有自己明确的分工，承担起自己所应承担的那一部分管理职责，而又互相密切配合与合作，才能保证机关的整个内部管理既不重复又不留死角，机关的运转才能高效、有序。
创新，是进步的源泉和原动力。只有管理体制的不断创新和完善，才能推动我国审计事业健康、持续、长远的发展。
一、 审计业务管理是审计管理的核心内容
审计管理的核心内容和重中之重应该是审计业务管理，因此要创新审计管理机制，首要的问题就应该是探索如何创新审计业务管理。笔者认为，审计业务管理的主要内容应该包括审计项目计划的制定、审计项目的组织实施、审计结果的公告以及审计档案的归集与利用等全过程的管理。
（一） 审计项目计划管理的创新。
在我国现行的管理体制下，国家审计主要实行由审计署年初统一下达指令性计划，年中再根据实际情况进行少量地调整的计划管理模式。这种计划管理机制的优点是，因为指令性计划是一年制定一次，且年中还略有调整，因此时效性强，能够结合当年国家的大政方针和中心工作来安排审计项目，从而能把握住对重点领域和关键环节实行审计监督。但是，这种计划管理体制的弊端也十分明显，一方面具体审计机关的没有自主性，不能根据所在地区的特点自主地确定审计项目，因此无法体现地方特色；另一方面仅有年度计划，而没有中长期审计计划，不利于对经济领域中的各行各业进行系统地“免疫”和长效地监督。因此，对审计项目计划的管理应着重从以下两个方面创新。
一是指令性计划为主与自定项目为辅相结合。其实，在早年的国家审计中也实行过这种计划管理模式，只是近年来，随着审计署的统一制定的项目计划任务越来越重，基本上从署机关、派出局到特派办每年的审计任务都处于饱和状态，也根本无暇安排自定审计项目，也就基本没有自定项目了。因此，要实现审计机关在制定项目计划上一定的自主性和体现地方特色，还必须让审计机关在完成署定项目的基础上能有“余力”，这就要求审计署在制定指令性计划时不能安排得过于饱和。
二是要尝试制定中长期审计计划，并辅之以年度工作计划。审计作为国民经济和社会运行的“免疫系统”，其揭示、预防和抵御作用应该渗透到经济领域的各行各业，并应该是系统地、长效地发挥作用，而不应该是“救火队员”，哪里着火了，就扑向哪里，打一枪换一个地方。因此，审计署的科研机构应该研究如何发挥审计的长效监督作用，着力制定中长期的审计计划，以有计划有步骤地全面发挥审计的“免疫系统”功能。
（二） 审计项目组织实施的创新。
目前，审计项目的组织实施限于人力、财力和物力，主要以抽样审计和人工操作为主。在这种管理体制下，审计的质量难以保证，审计能否取得预期的效果，直接取决于审计组成员的业务能力和抽样的代表性。要探索者方面的创新，应该致力于创新审计的技术方法，大力开发计算机审计，将审计工作程式化、模块化，既有助于提高审计效率，又能够规避因审计人员的业务能力和水平不高而导致的控制风险。当然，审计的对象不同，审计工作也千变万化，这也意味着计算机审计的开发和运用也必然是一个漫长的过程，有待每一个审计人员不懈地努力。
（三） 审计结果公告制度的进一步完善。
目前，我国已基本建立起审计结果公告制度，每一期审计结果公告，都能引起人民群众和社会各界的高度重视，并能成为新闻媒体和群众热议的话题，为宣传审计成果，提升审计机关的形象，和督促被审计单位采纳审计建议、积极整改起到了较好的作用。但同时，也必须看到，目前的审计结果公告制度还不够完善，公告的内容和范围都还有一定的局限性，还有待进一步推进。 审计署在2008至2012年审计工作发展规划中已明确提出，要“丰富和完善审计结果公告制度，探索建立特定审计事项阶段性审计情况公告、重大案件查处结果公告制度”。
（四） 审计档案的归集与利用的创新。
目前，审计档案的归集主要以纸质的媒介为主。随着“金审工程”的进一步发展，也逐步开始建立电子审计档案，但还很不完善，可供查阅的信息极为有限。纸质的审计档案虽具有全面、具体的特点，但不变查阅，不利于充分利用。而电子档案则便于检索和查阅。因此，应该加快电子审计档案建设的步伐。而且，电子审计档案不应局限于录入审计项目有关的文书，而应对审计对象、审计发现的问题以及对发现问题的处理决定进行分类和整理，建立对审计单位资料库、审计发现问题库、审计处理库或者审计案例库等分门别类的信息集，便于审计人员全面地了解信息。
二、 审计队伍管理是审计管理的关键因素
审计目标能否实现，其关键因素在于审计人员的敬业精神和专业素质；审计事业能否长远发展，也取决于审计队伍的整体素质。因此，审计队伍的管理也是审计管理的关键之所在。笔者认为，审计队伍管理的创新主要应从人才队伍的准入、人才队伍的培养和建立有效的激励机制等方面着手。
（一） 审计队伍准入的创新。
近年来，国家审计机关新录用审计人员主要通过公务员招考的方式，选拔优秀的相关专业人才来充实审计队伍。一般来讲，录用的要求都非常高，基本上都要求有本科以上学历，具备计算机二级、大学英语六级等证书等。具备了这些条件，还得经过公务员资格考试、专业笔试、用人单位面试等层层筛选，最后脱颖而出的才能跻身到审计队伍中来。从某种角度上来看，对审计队伍的准入要求已经非常高、控制已经相当严格的了。可是，尽管这样“千挑万选”的审计人员，还是不能保证个个都能符合审计工作的需要。笔者认为，这种准入机制的最大弊端，在于录用者往往是应试能力最强的，却未必是综合素质最高的，尤其是几乎忽略了对应试者道德品质的考察。一名合格的审计人员，应该具备的最基本的素质却恰恰是良好的道德品质。而且，在现行的公务员管理制度下，公务员基本上是“终身制”的，除非你自愿退出。一旦录用，既使发现其道德品质较差，不符合一名合格的审计人员的要求，也无法“退货”，后患无穷。因此，在审计队伍准入方面，应该加大对拟录用人员道德品质方面的甄别考察力度，力求让真正品学兼优的人才来充实审计队伍，才能实现审计事业的健康可持续地发展。
（二） 人才队伍培养的创新。
现在，各个审计机关因为审计任务繁重，普遍存在重业务，轻培训的现象。对人才队伍的培养更加缺乏长远规划和系统培养。即使每年能挤出少量的时间，委派个别同志参加培训大多也是“应景儿”，无关紧要，聊胜于无的，达不到培养人才，推动审计事业发展的要求。笔者认为，审计事业发展的关键在于人才，而人才推动事业发展的关键在于人能不断的进步，这就需要对人才的持续的培养。对人才的培养应该突破现在的条条框框，应该有一个长远的规划，而且对每一位审计人员的成长应该建立“台帐式”的管理。每一位审计人员从进入审计机关至退休或其他原因离开审计机关，接受过什么培训，达到了什么培养目标，参加了什么审计项目，撰写了什么报告、简报，取得了什么审计成果，都应该有一本“明细账”。这样，对人才的培养，才能目标明确，脉络清晰，才能使审计人员在持续的培养中进步，在不断地进步中推动审计事业的发展。
（三） 建立有效的激励机制。
目前，各个审计机关都有着各种各样的激励和考核机制。但总的说来，在审计系统尚未形成一套行之有效、既科学又合理、既高效有有序的考核激励机制。一方面是由于审计工作成果的灵活多样性决定了很难科学的量化地考核审计人员的工作业绩，另一方面由于经费的紧缺使审计机关无法采用物质奖励的方式刺激审计人员的工作积极性。但是，没有竞争的团队就缺乏斗志，没有激励的管理就缺乏活力。尽管激励的手段有限，审计机关和机关负责人还是应该积极采取措施，创建行之有效的激励机制，充分调动干部队伍的积极性，激发审计人员的工作热情和创新能力，让每一位审计人员都以饱满的热情投入到工作中去，才能最大限度地提高审计工作效率，保证审计工作质量。
三、 审计机关内部事务管理是审计管理的重要保障
审计机关内部事务的管理是审计管理中最基础的部分，也是审计管理的前提和重要保障，也是审计机关正常运转的重要保障。审计机关内部事务的管理主要包括财务管理、资产管理及各综合部门所承担的各项管理职能等。审计机关内部事务的管理应该紧紧围绕审计机关的中心工作，即审计工作来开展，从属于审计工作、服务于审计工作，并做到高效、有序。
（一）财务管理方面应该着力探索审计项目成本管理。
近年来，为增强审计监督的独立性，保证审计监督的客观、公正，各级审计机关均逐步实行审计外勤经费自理制度，与审计经费密切相关的审计项目成本概念以及成本管理正在逐步得到审计机关的关注。审计机关开展项目成本管理，其目的不仅在于控制经费支出，而更重要的是将其作为整合资源的杠杆、提高工作效率、加强机关内部管理的手段和促进突出审计重点的措施。财务管理部门应该和业务部门密切配合，共同做好审计项目的经费预算和成本管理工作，尽快改变一方面机关经费严重紧缺，而另一方面审计现场又人浮于事，不计成本的现状。审计机关可以尝试将审计项目所取得的成果与审计成本的对比纳入年终考核，鼓励业务处室自觉地提高审计现场的工作效率，节约审计成本。
（二）资产管理应该着重为审计工作服务。
目前，有些审计机关在资产的配置和使用方面一味地强调经费紧张，而忽视了满足机关中心工作即审计工作的需要这一根本目标，为了管理而管理，从而形成了本末倒置的局面。如，审计工作所需的电脑到了使用年限不能得到及时更换、审计人员下点所需的交通用车不能得到保证等。这样的资产管理的结果，必然对审计工作产生不利的影响，应该引起足够的重视，并体现在管理思路上必须要有所突破，有所创新。
（三）综合部门的管理应该职责明晰又互相配合。
对于审计机关而言，每一个综合部门就像一部机器中的一颗螺丝钉，既各有分工，又必须互相配合才能保证机器的正常运转。每一个综合部门都应该有自己明确的分工，承担起自己所应承担的那一部分管理职责，而又互相密切配合与合作，才能保证机关的整个内部管理既不重复又不留死角，机关的运转才能高效、有序。
创新，是进步的源泉和原动力。只有管理体制的不断创新和完善，才能推动我国审计事业健康、持续、长远的发展。
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