从政策性金融产生的理论基础和基本特征看政策性金融审计的主要内容
张平(审计署驻重庆特派办)
【发布时间:2009年11月20日】
【来源:张平(审计署驻重庆特派办)】
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    政策性金融,通常是指在一国政府支持下,以国家信用为基础,运用各种特殊的融资手段,按照国家设定的业务范围、经营对象,以优惠性存贷利率或其他方式,直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策,而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款,一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。本文从政策性金融产生的理论基础和基本特征入手,探讨了政策性金融审计的主要内容。

    一、政策性金融产生的理论基础

    当今,政策性金融在世界各国普遍存在,有其深刻的经济学理论基础,那就是“市场失灵”理论。新古典经济学认为,在现代市场经济中,市场机制和原则构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础,但市场机制和原则本身有其作用的边界,而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象,即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置中,由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性,导致不能有效地配置金融资源,即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题,就需要政府通过创立政策性金融机构来校正,以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。因此,政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制,它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性,是两者的巧妙结合。随着各国经济与社会发展变化,政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域也有种种变化,但其广泛存在、继续发展、动态变革的趋势不会改变,而其基本机制与功能也将保持相对稳定。

    二、政策性金融的基本特征

    从政策性金融产生的理论基础可以看出,政策性金融的本质特征在于强调以金融手段来实现国家特定的经济与社会发展战略目标,强调金融机制与财政资金的“互补”结合,具体而言,政策性金融基本特征包括四个方面。

    (一)政策性金融的设立体现政府意志。政策性金融是政府实施政策目标的工具,其业务范围的设定和开展应当体现政府意志。

    (二)政策性金融的主要功能是缓解“瓶颈”制约。政策性金融因“市场失灵”而引发,其主要功能是补充薄弱环节的资金需求,弥补市场不足和缺损,促进经济协调发展和社会公平。

    (三)政策性金融不以盈利为目的,但强调市场化运作。政策性金融一般不以盈利为目的,但同样强调通过效率、效果、效益等要素考察市场化运作情况。实际上,政策性金融设立的本身就是通过政策性金融体系,以有限的资源实现金融式聚集放大、市场化运作、专业化管理,提高其运行质量与效益,体现政府意志,实现政府目标。这里所说的市场运作是指按照价值规律和市场规则来运行,不同于商业化,商业化是逐利的。

    (四)由政府出资建立,以政府信用为基础。政策性金融一般由中央或地方政府出资,以全资、控股等方式设立,政府给予国家信用或财政政策支持。资金绝大部分来源于政府投融资拨款和借款,还享有政府在预算中设立准备金或公积金补充资本金、财政贴息、税收减免、财政担保、亏损补偿和国家信用支持等政策。

    三、政策性金融审计的主要内容

    为深化金融体制改革,实现政策性金融与商业性金融的分离,1994年我国成立了中国农业发展银行、中国进出口银行和国家开发银行(国家开发银行改制为商业银行,但真正的转型仍面临诸多问题),2001年又组建了中国出口信用保险公司,形成了我国的中央一级的政策性金融体系,承担了不同领域的政策性职能。通过对政策性金融产生的理论基础和基本特征的考察,笔者认为,政策性金融审计的主要内容应当包括如下几个方面。

    (一)发挥政策性功能和履行政策性职能情况。

    政策性金融是否有效矫正“金融市场失灵”的这一主要功能是政策性金融审计必须关注的首要问题,也是政策性金融审计与一般项目审计的最重要的不同之处。但是,政策性金融的功能发挥情况是一个抽象、定性的概念,需要具体的数据和依据一定的评价标准进行综合考虑,主要是通过政策性职能履行情况来反映,审计中应当了解关注政策性业务的发展情况,从政策性业务发展的总量、速度、质量等方面综合判断政策性金融职能履行的效率、效果、效益。

    (二)贯彻执行国家重大战略、方针和宏观调控政策情况。

    由政府出资建立,以政府信用为基础这一特征,使得政策性金融具有国有独资企业的特征,而国有企业应当在贯彻执行国家重大战略、方针和宏观调控政策应当起带头和表率作用。因此,政策性金融审计在关注履行政策性职能的同时,还要重点关注其贯彻执行国家的长期战略和特定时期的宏观调控政策情况,这是政策性金融审计又一个重要方面。对政策性金融审计时,应当重视贯彻执行长期的国家重大战略、方针和宏观调控政策情况,如支持三农发展战略、西部大开发战略、限制“两高一资”行业发展的政策制定、执行情况;也应当重视特定时期的财政金融等宏观调控政策的贯彻执行情况,如金融危机情况下,是否采取、采取哪些保持经济平稳较快发展的措施,这些措施是否具有可行性、具体执行情况效果如何等等。

    (三)违法违规和管理不规范问题情况。

    关注经营管理中存在的违法违规问题,是审计的常规内容之一,也是审计发挥“揭示”作用的途径之一。因此,政策性金融审计必须关注违法违规问题。这些问题既包括财务收支方面的违法违规问题,也包括业务经营管理中存在的违法违规问题;既包括政策性金融内部存在的重大违法违纪问题,也有外部骗贷、骗保等外部金融犯罪等问题;既要关注个人违法犯罪线索,也要关联内外勾结的违法犯罪问题,防止权力寻租。需要特别强调的是,在这些问题中,利用政策性地位进行权力寻租相对于商业性金融中的权力寻租更为恶劣,应当重点审计。

    (四)经营管理中存在的重大风险隐患情况。

    揭示经营管理中存在的重大风险,是审计发挥“免疫系统”功能的重要渠道,应当高度重视。政策性金融审计中,在关注政策性金融经营管理中存在的违法违规问题情况的同时,应当深入分析政策性金融的内部控制制度是否建立,已经建立的内部控制是否具有操作性,具体执行情况如何,还存在哪些漏洞和缺陷。资产质量如何,偿债能力如何,能否有效防范重大风险,并提出合理的改进建议。从某种意义上来说,揭示经营管理中存在的重大风险和隐患,比发现已经存在的违法违规问题更具有价值,也更能充分发挥审计的建设性作用。

    (五)业务经营市场化运作情况。

    突出业务市场化运作情况的审计,在于强调了政策性金融审计与商业性金融审计的区别。审计中,要关注以下三个方面。

    1.政策性业务市场化运作的情况。政策性业务具有强政策性、政策主导性、弱政策性等不同层次,不同层次的政策性业务市场化运作的情况不同,关注其市场化运作情况有利于发现存在的问题和风险。
    2.市场化业务开展情况。目前,各政策性金融均已突破了组建之初的业务范围,开展了应当由商业性金融开展的市场化业务。审计中,必须关注市场化业务开展的情况,关注政策性业务和市场化业务的平衡性和冲突性、市场化业务速度与质量、是否存在利用政策性地位开展市场化业务进行权力寻租等问题。
    3.金融机构之间的业务合作与竞争情况。审计中,应当关注政策性金融在市场化运作中,涉及不同政策性金融之间、政策性金融与商业性金融机构的合作与竞争,关注合作是否顺畅有序,是否存在不正当竞争等问题。

    (六)影响和制约政策性金融发挥作用的体制、机制和制度问题。

    关注影响和制约政策性金融发挥作用的体制、机制和制度问题,提出推进政策性金融改革和健康发展、发挥作用的建议,是政策性金融审计中,审计发挥建设性作用的重要一环。审计时,可以考虑从法律法规建设、公司章程适应性、公司治理结构的合理性和有效性、资本金补充长效机制的建立情况、外部监管的有效性、政策性职能履行的考评机制和传导机制的建立情况等方面研究,结合审计发现的问题,提出审计建议。








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